“禁摩令”背后的逻辑冲突

    向来备受争议的“禁摩令”近日再次陷入尴尬和危机。据《三湘都市报》报道，曾亲身经历违“禁”处罚的岳阳市政协委员刘铁山以“禁摩令”违法为由，一纸诉状将其执行机构送上了法庭。此前，有相同遭遇的长沙某市民，也早已向相关部门提出行政复议并申请对“禁摩令”进行合法性审查。当“禁摩令”遭遇法律“红灯”，废焉？存焉？其又一次成为人们关注的焦点。
　 目前，全国已有上海、广州、成都、长沙等近30个大中城市对摩托车实行不同程度的禁止或限制。通观各地政府“禁摩”的动机，大多是摩托技术性能较差、车速慢、易发生车辆机件故障，档次低、外观差、环境污染大、有损城市形象与缓解道路交通压力等几方面因素。由此可见政府出台禁摩政策的出发点是好的，然而这种“公共利益”下的政策产品却不断受到质疑：一方面认为“禁摩令”与刚刚颁布实施的行政许可法相冲突，其法律正当性值得商榷；一方面认为摩托让路、轿车享受，难脱弃贫爱富之嫌，有悖公共政策的公平性。
　　公共政策本质上是对全社会的利益分配。一项公共政策的制定和公共产品的安排，需要以追求公共利益最大化为出发点和归宿，必须服从于政府对整体利益目标的追求。站在政府的角度来看，禁止摩托车在城市主要交通道路通行，其实就是对稀缺性的城市交通资源进行重新分配，所有市民都应该服从这种分配。然而，公共利益与私人利益之间一般表现为此长彼消的博弈关系，公共利益的实现通常以减损私人利益作为成本，或者说以限制或者剥夺某种公民权利作为代价。“禁摩令”实现了缓解道路压力、减少交通事故和保护环境的公共利益，但各地政府制定政策的过程都显得匆忙、粗糙，缺乏表达民意的听证程序和维护私人权利的救济措施，大多以禁代管、以罚代教、一禁了之。对于证照齐全的摩托车主来说，他们不但承担了“禁摩”带来的过多的“沉淀成本”损失，还承受着违“禁”罚款带来的“相对剥夺感”，成了“多数人暴政”的牺牲品。
　　因此，公共政策还需要遵循宪法和法律的逻辑。只有立法机关通过立法的方式来界定公共利益才具有合法性和正当性。政府作为特殊的“法人主体”，其行政行为只能依据现行有效的法律规定来限制或者剥夺公民权利，通过实施法律的方式来实现法定的公共利益目标。即“无法律则无行政”的理论逻辑。就此而言，行政机关如果在缺乏法律授权时自作主张，擅自以公共利益的名义制定政策来限制或者剥夺公民权利，显然是超越权限。法律与政治(包括公共政策)的关系应该是法律高于政治(权力)，这是法治社会的一个重要标杆。行政许可法最根本的原则就是限制政府权力、彰显公民权利，实现以公民权利约束公共权力，这无疑成了人们挑战“禁摩令”、救济私人权利的有力武器。从各地人们的质疑声中可以看出，作为地方性政策的“禁摩令”不但与行政许可法相冲突，也与现行的交通法规有较大的出入，面临着合法性基础的拷问危机，政府终将为“禁摩令”的不良后果埋单付费。
　　刘铁山与“禁摩令”之间的官司，表面上是一起“民告官”的特殊个案，本质上却反映了公共政策与法律的逻辑冲突。对于法律的最终裁决，我们姑且拭目以待。但“禁摩令”听证程序和救济措施缺席的政策垢病已成不争的事实，当引以为戒！

      《法制日报》2004—8—23