国家助学贷款制度中的权力依赖陷阱
作者： 刘海涛 加入时间：2005-10-12
[案例]
教育部长的震怒与地方政府的尴尬
9月1日，教育部联合财政部，对外宣布了针对不落实国家助学贷款政策、“群众反映强烈的地方和高校”的“惩罚性措施”。在这一天召开的新闻发布会上，教育部副部长张保庆言辞激烈，指出“目前仍有海南、天津、黑龙江、内蒙古、青海、宁夏、甘肃、新疆八个省(自治区、直辖市)没有动作，部分高校、银行也对助学贷款工作不重视、不落实，至今全国仍有400多所高校没启动国家助学贷款。”
数据表明，按照目前高校贫困生的数量，国家助学贷款每年应该贷出160亿元左右，但2000年至今才贷出了120多亿元。国家助学贷款遭遇五年放贷量不足一年标准的尴尬。截至2005年6月30日，海南、天津、黑龙江三地按新机制发放国家助学贷款的学生人数和金额均为零；内蒙古批准贷款的学生仅有12人，合同金额4.08万元；青海、新疆、宁夏、甘肃四地按新机制发放国家助学贷款的学生人数和金额也很少，所属的绝大多数高校都没有落实国家助学贷款承办银行。张保庆表示，对造成国家助学贷款不力的原因主要是地方政府的不作为和作为教育行政主管单位的手段太软。
教育部的点名批评和相关“惩罚性措施”一经公布，就被媒体评为“招招见血”，天津市连夜拨出去300万元贷款，其它被点名的省也都高度重视并采取了相关措施。
[解读]
制度失败的回光返照
国家助学贷款五年的净贷款不足原来计划的一年的贷款数，由此我们可以认为国家助学贷款出现了制度衰弱的表现。制度衰弱意味着制度的实施出现了梗阻现象，这里有两个与此相关的现象出现：一是制度的制定者以强力应对出现的问题，并认为制度的问题源于强力的不够；二是制度的执行者出现了严重的机会主义倾向，他们以强力或者惩罚的程度来判断是否执行政策。
教育行政主管部门认为，一项公共政策的执行不力是源于自己对监管的强力不够而不是政策设计的缺陷使然；地方政府则在得知强力和惩罚的程度变得足够大时，采取了机会主义的应对策略，表现为连夜可以贷出300万而几年中却贷不出分文，这都符合制度衰弱的特征。当政策执行中出现梗阻现象，人们更多通过强力来疏通梗阻，同时伴生政策执行中的机会主义，机会主义行动使得梗阻现象出现了短暂的改善，而实际上这却是制度失败的回光返照。制度衰弱的原因常常是源于制度设计的仓促和权责不对称，通常与“中央政府陷阱”问题有关。
“中央政府陷阱”是指在一个国家治理中，治理方式是单向的自上而下的命令式治理，往往是通过一个最高权力的权威来制定相关制度，并以权力的自上而下的链条形式传输和落实制度。制度的成效主要在于拥有最高权力的中央政府的权威作用，人们一般把中央政府假定为制度的合法制定者同时也是制度惟一的担当者，从而产生中央政府依赖症和地方政府投机症并重的倾向———人们把制度的成功寄托于最高权力的治理成效上，当遭遇信息不对称和激励不相容的问题时，人们总是习惯性地掉入权力的陷阱，即不是进行反思以便实现政策纠偏，而是认为是权力的力度和手段不够因而倾向于一个更大更强的权力来挽救制度的衰弱状况，权力--服从--服从不够--更大更强的权力的所谓“中央政府陷阱”问题由此形成。
国家助学贷款制度所显示的衰弱症候，就是一个典型的“中央政府陷阱”问题。我们可以从三个方面分析：
首先，国家助学贷款制度是由中央政府“单方面”制定的。它的基本模式是中央政府制定而地方政府服从和执行。制度明显是行政命令式的而不是协商形成的。这就会产生制度执行中的信息不对称问题和激励不相容问题，所谓“有令不行，有禁不止”并不是一个权威性不够的问题，而是制度设计中对信息问题和激励问题的漠视造成的。在国家助学贷款制度中，中央政府在制定相关政策时没有和地方政府进行商讨以形成平等的制度博弈后的共识，这是这一制度的根本缺失。因此，制度其实是不可能单向制定出来，如果制度行为中的各方没有平等商讨、协商和博弈以形成共识的话，制度的衰弱与失败几乎就是必然的。在国家助学贷款制度的形成阶段，中央政府没有和相关各方进行商讨就确定了国家助学贷款的制度，这实际是权力形成规则的制度的一般结果。
其次，“中央政府陷阱”问题还意味着，由于制度的制定者是一个拥有最高权力的机构，因此，难免会出现政策制定者对自己责任的逃避。我们知道，纯市场行为不可能选择困难家庭的学生进行贷款，因为风险足够大。而这恰恰是“国家助学贷款”产生的原因，即由国家来承担这个市场不能承担的风险。对于国家助学贷款中的核心问题即风险的承担，中央政府把责任交给了地方政府，而且也几乎是命令式的由地方政府接受下来。然后地方政府又把风险交给银行，银行因此成为风险的最后承担者，而国家对银行又规定了严格的风险保护制度，银行因而极不愿意贷出具有“巨大”风险的贷款，制度于是出现梗阻现象。事实上，国家助学贷款是一个外部性很强的公共产品，在我们关注教育公平和强调建设和谐社会的政治性目标时，国家助学贷款制度的绩效无疑是一个政治正确的公共品。但是，公共品常常会遇到市场行为的难题，因此它经常是由政府来提供，在单一性的权力结构模式中，它往往最应该由中央政府来提供，但最高权力者常常有转移责任的倾向并且常常使人们忽视这一点。权力与责任的不对称使得权责模糊从而产生政策实施中的机会主义，制度衰弱不可避免。
最后，“中央政府陷阱”问题常常导致公共政策在实行过程中出现与政策制定者原意相反的结果。在被教育部点名批评的八省市中，内蒙古、青海、宁夏、甘肃、新疆明显是经济欠发达地区，应该是国家助学贷款的最大需求地区和最应该得到国家助学贷款救助的地区，然而却出现了最不好的贷款记录,这明显是有违政策制定者原意的。
[启示]
由权力治理走向规则治理
一般的权力治理的逻辑是，它依靠权力产生制度，也依靠权力维护制度，更依赖权力修正制度的问题，这显然是一个“权力依赖陷阱”。
跳出“权力依赖陷阱”的方法是改变权力使用的性质，即由权力治理向规则治理转型。在规则治理的制度中，权力保护规则而不是权力制定规则。规则由人们平等博弈产生，并且因此形成规则的共识与认同，从而使得规则真正得到遵守。权力不在规则之中而在规则之外保护着规则的运行。权力治理的命令-控制型也转换为规则-约束型，人们在自主性行动中获得规则治理的制度绩效，因为，规则不仅约束着人们，同时也为人们提供明确的预期，从而由规则的治理产生制度的活力。
以国家助学贷款的制度安排来分析，制度规则的形成过程很重要。它明显需要政策涉及的利害各方的商讨、协商和妥协的博弈过程，这个过程越充分越细致，制度成功的可能性就越大。同时，权力在制度形成过程中要受到克制，像命令-服从式地制定制度，看似政策制定过程很顺畅，但却为政策的实行留下“陷阱”。权力的克制还有利于制度中权责的相当，在国家助学贷款制度的安排中，中央政府、地方政府、高校、银行和学生之间的权责关系不仅需要明确，更需要相当，即必须合理地规定各方的权责。否则，一个“一边倒”式的权责安排就失去了制度成功的基础，具体在国家助学贷款制度中，中央政府应该承担贷款的相关主要风险，同时对于风险的最小化应该辅之以其它的制度安排。■
（作者单位：南昌大学行政管理学系）