加强法治，推进政府职能转变
谢作诗
沈阳师范大学经济与管理学院 邮编：110034
温家宝总理在十届全国人大二次会议上作政府工作报告时强调，要加强法治，推进政府职能转变。为什么政府工作报告要强调这个问题呢？加强法治、推进政府职能转变与市场化之间有着怎样的关系？三者之间的关系又当怎样论？如何加强法治、推进政府职能转变？这些是我们必须要弄懂的重大理论问题。
我们的目标是要建立社会主义市场经济。这是确定无疑的，也是深得人心的。但是我们很少去想，市场化的本质是什么？我们知道计划经济不可能强国富民，必须要搞市场经济，但是我们并不十分清楚：不是每一个市场经济国家经济绩效都良好。市场经济有“好”、“坏”之分，世界上既有“好的”市场经济，也有“坏的”市场经济，并且后者远多于前者。如何保证我们要建设的社会主义市场经济是“好的”市场经济而不是“坏的”市场经济呢？应该说，温总理的报告很好地回答了这个重大问题。
要知道，市场化本质上乃是经济自由化。过去是中央集中计划决策，现在是大家分散决策；过去是生产队统一生产和收割，现在是各家各户自主决定生产和收割。这一切是什么？是经济自由化了。本质上，市场化的过程就是经济自由化的过程。
经济自由化好不好呢？好。但经济自由化要以花自己的钱为条件。花别人的钱是不能有经济自由的。我花你的钱，你是不会给我自由的；我花你的钱，又向你要自由，那是笑话。
市场化是有其产权基础的。
市场经济是经济人之间自由交易的经济。交易定理讲：自由交易一定带来效率。然而自由交易一定带来效率不是无条件的，而是有条件的。条件之一，是权利要清楚地界定为私有。私有产权不仅是交易带来效率的前提条件，也是交易本身的前提条件。这是科斯定理给予我们的重要启示。中国的经济实践很好地证实了科斯定理。
当年政府推行重工业优先发展战略，但依靠市场是不能优先发展重工业的，于是要取消市场，搞计划配置资源。政府是怎样取消市场的呢？正是靠取消私产、推行公产实现的。
改革开放，私产一得到承认，市场就卷土重来。农村的家庭联产承包责任制，城市的利润留成、利润包干、经理人员持股和股票期权，本质是什么？本质上，这些都是对于私产的承认。从经济学来讲，重要的不是名义所有权，而是实际的控制权和剩余索取权。“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的。”这实际上是把剩余索取权交还农民，交还天然拥有控制权的农民。企业改革中的利润留成、利润包干、经理持股和股票期权也无一不是把部分剩余索取权交还天然拥有控制权的企业经理人员。
是的，公有产权、国有经济是与市场化不相容的。国有企业的问题，核心是花钱的人花的不是自己的钱。花别人的钱可不可以呢？可以。但花别人的钱是不能有经济自由的。所以我们观察到了传统计划经济体制下的论资排辈、没有择业自由等等安排。不要以为这些安排是不合理的。如果产权公有，又没有这样一些安排，那么事情不会变得更好，而只会变得更糟。这些可是公有产权约束下的避免租值消散的必要的制度安排。
很多时候，我们只是提出一些表面化的政策主张，却不去深究这些政策主张背后的内在逻辑，因此也就不知道我们常常在做着一些相互矛盾的事情，在做着一些不可实现的事情。
国企改革，我们有一个响亮的口号，就是建立“自主经营、自负盈亏、自我发展、政企分离”的现代企业制度。殊不知，这一切都是与传统公有产权概念不相容的。是的，传统计划经济体制下，国有企业不能自主经营、自负盈亏、自我发展，政企也不分离。但是，这些都是表象，问题的根源乃是在于坚持传统的公有产权。
坚持公有产权，企业是不能自负盈亏、自我发展的，也是不可以自主经营、政企分离的。花别人的钱，负盈是可能的，负亏就断不可能了；负盈不能负亏，企业又怎么自我发展呢？
我们忽略了，坚持国有，那就不能有自主经营权，就不能政企分离。
国有企业不能有经济自由，可是市场化的过程乃是经济自由化的过程。市场化条件下国有企业怎么会不出问题呢？注定要出问题的。宏观经济形势好，问题不大；宏观经济形势一坏，问题就突出了。所以我总是讲，你搞国有企业可不可以呢，可以，那你搞计划经济好了。你要搞市场经济，就不要搞国有经济，因为本质上市场化乃是经济自由化。
温总理的政府工作报告强调要大力发展和积极引导非公有制经济，进一步研究制定鼓励非公有制企业参与国有企业改组改造，进入基础设施、公用事业及其它行业和领域的具体办法。无疑，这对于早日建成社会主义市场经济是极端重要和正确的政策。
我们也要明白，虽然市场以私产为前提，私产一得到承认，市场就卷土重来，但是仅有私产市场还不能良好运行。如果经济的交易费用很高，那么即使有私产，市场也不会良好运行，甚至不会有市场。经济的交易费用远比我们想象的要高。交易费用占产出的比重稍高一点或者稍低一点，经济之绩效就会呈现天壤之别。
毫无疑问，私有产权本身就有降低交易费用的功能。如果草地由大家共用，那么我就要多放一只羊。因为增加一只羊的收益由我独享，而草坪遭破坏的损失则由大家分摊。实际上，我不只是多放一只羊，而是要多放一群羊；大家也都会这样做。最终，草地就会变得一毛不生。如果草地属于我的私产，那么这样的结果就不会发生。我不会让羊肉价值的增加超过了草地价值的减少。
如果企业是我个人的，那么我不干了，可以让我的儿子干；儿子不干，还可以卖了获取声誉溢价。我有激励注重并维护企业的声誉。我有激励不卖假货，也有激励改进服务质量。
但是，仅仅私有产权还不能有效地降低交易费用。这在现代社会尤其如是。现代市场经济以非现货交易为主，并且跨空间范围很大，仅靠声誉机制很难确保交易的正常进行。现代市场经济通常要借助第三方来协助执行合约和完成交易，这个第三方不是别的，正是法律和法院。
法治约束的是经济人的机会主义。人的自利有促进生产和增加社会福利的一面，但是也有增加交易费用和减少社会福利的一面。这后一方面是需要法制加以约束的。正是因为法治以及别的方面对于机会主义的约束，人的自私才不是利害参半，更不是害大于利，而是利大于害；人类也因此能够生存下来。法治是通过界定和保护私产，执行合约来减少交易费用和增加社会福利的。
不仅如此，交易费用还来源于政府。政府随意地增加或者减免税收、滥发货币、政策朝令夕改、形形色色的不合理管制、滥用权力等等，都会极大地增加经济的交易费用。
现代经济和技术条件下，政府对于经济的影响与过去不可同日而语。政府行为在很大程度上促进或者制约着经济的发展。现代经济和技术条件下，约束和规范政府的行为显得特别重要。约束和规范政府的行为，根本出路也在于依靠法治的力量。
法治约束的是政府的任意干预。政府的权力天然大于个人和企业。给定这一权力，政府随意干预经济的倾向是很难自我抑制的。如果政府行为不受法律约束，私有产权、独立企业制度和自由交易就没有根本保障，市场经济就没有基础。法治的核心是依法治国。依法治国，重要的一条是老百姓可以通过法律约束政府行为。
法治的第一问题当然是立法，但执法和司法更为重要。从原则上讲，一个国家可以简单地照抄它国的法律。但是执法和司法就是另一回事了。执法者必须受法律约束，老百姓要有通过法律程序起诉和上诉政府部门和官员的权力。这显然不容易。这些年来，我国的立法进展相当快，但是执法和司法问题很突出，就是例子。
私有产权和法治不仅是市场经济的两大基石，二者还紧密相连，互为镜像。一个法治良好的国家，私产保障一定是有力的；法治一塌糊涂，私产注定没有保障。反过来也一样。私产有保障，法治必定是良好的；私产没有保障，法治就不会好到哪里去。
首先，私产缺少保障，法治就很难推行。
权利未经界定，在竞争下资源价值就会消散殆尽。因此权利是需要界定的。或以产权界定权利，或以人权界定权利。以产权界定权利，人权可以平等；以人权界定权利，人权就不能平等。法治是要讲究法律面前人人平等的。以产权界定权利，法治于是可以推行；以人权界定权利，法治就很难推行。据说毛泽东主席曾经讲：宪法是我主持制定的。但是我们主要不靠它解决问题，我们靠开会做决议解决问题。不要说毛泽东和他那一代的领导人不重视法治。那可是在坚持公有产权和计划经济局限下的合理选择。
其次，没有法治，私产又没有根本保障。
私产有利于推行法治。但是私产是不能自我维持的。产权是局限条件，是游戏规则。规则决定胜负结果。规则反过来又成为博弈的结果。没有法治的有力保障，改变规则就是制胜的捷径，私有产权就没有根本保障。
我们还要知道，私产和法治是市场经济的两大基石，但私产和法治可不是市场运行的结果，而是市场有效运行的前提条件。这就引出了政府的作用。市场有效运行的两个前提条件是需要政府来创造和维持的。政府的职能：一是界定和保护产权；二是推行法治；三是提供某些公共产品；四是进行一些必要的宏观调控。
政府是不能介入具体经济活动的。
政府的问题，一是由于信息不对称而没有能力促进经济发展。很大程度上，传统计划经济体制就是因为政府不拥有充分的信息而告失败的。当然，即使政府拥有充分的信息，传统计划经济体制也不会成功。这就是政府的第二个问题：即使政府有能力促进经济发展，它也没有激励必然地那样做。政府是组织，作为组织它是没有什么固定目标的，更不会必然地以社会福利最大化作为自己的目标。政府不是抽象的，办事的是一个个活生生的具体的人。要知道，在正交易费用的世界上，做大蛋糕并不必然地意味着自己分得的那一份会大起来。
政府的第三个问题，是官员们花的不是他们自己的钱。这是一个重要约束，可惜很多的分析忽视了这个重要约束。如果政府介入具体经济活动，那么我们就不得不接受一个层层审批、相互牵制的官僚制度。不要看不惯这样的官僚制度。这和国有企业需要政府主管部门的管制和干预是一个道理。
政府介入具体经济活动，不只是必然地要导致一个层层审批的、低效率的官僚制度，还难免要破坏私有产权，也不利于法治的推行。
可是，不让政府介入具体的经济活动，也不是说句话那么简单。政府不介入具体的经济活动是有条件的。只有在私有产权的情况下，政府才有可能不介入具体的经济活动。前面讲过，国有经济多一个婆婆不是什么坏事。经济国有的话，政府就不能退出具体的经济活动，政府职能就不能根本转变。两重意思：第一，虽然政府干预经济不好，但经济国有的话，政府不干预经济结果会更差。经济国有，政企是不可以完全分离的。第二，和私人企业主不同，国有企业的厂长经理很难有积极性抵制来自政府的干预。经济国有，政企也不可能完全分离。
我们提出转变政府职能，这是对的。但是明白转变政府职能的前提条件，这是更为深层次的问题。你要搞公有制、搞国有经济，那么行政审批、政企不分就少不得，政府就不能不介入具体的经济活动，政府的职能就不能根本转变。
让我们放眼看看世界吧。
世界上，经济绩效良好的国家私产保护良好可不是偶然的，法治建设良好也不是偶然的。我们要搞市场经济，发展生产，仅仅停留在承认私有产权的层面上是远远不够的。我们要大力维护和保障私有产权。我们还要加强法治，依法治国。依法治国，核心是依法约束政府的任意权利，政府要依法保障产权和执行合约，并尽可能地退出具体的经济活动。切实地维护和保障私有产权，加强法治，依法治国，转变政府职能，这是我们通向“好的市场经济”切实可行的起点和最可靠的保证。