文| 陈柳钦 钦点智库创始人兼理事长、北京中宣文化研究院院长、教授
在数字经济背景下，金融科技已全面渗透到金融业务流程的各个环节，从客户服务、信贷审批、金融交易、管理决策，到风险防控、内部控制，金融信息空间不断形成和壮大，并作为新的生产要素撬动和提升金融生产力，金融服务的精细化、效率和风控能力随之大幅提升，金融科技创新已经成为实现金融“血脉”融入新经济业态中不可或缺的助力。
金融科技的快速发展在带来金融模式变革的同时也产生了新的金融风险，在交易巨量化、风险隐蔽化的现代数字金融监管过程中，传统监管模式难以实现高质量监管，且有可能导致风险扩大和传播逸散。党的二十大报告指出，“要加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。” 国家金融监督管理总局正式组建成立，是贯彻落实党的二十大精神，深化金融监管体制改革，加强和完善现代金融监管，促进实现金融监管全覆盖的重大举措。
如何在降低互联网金融风险的同时，又不扼杀合理的金融科技创新活动，是金融监管部门面临的挑战。在微观层面，金融科技并未消除传统金融风险，期限错配、流动性错配、高杠杆等微观金融风险依然存在，宏观金融风险的传染性、顺周期性、系统重要性风险更是不容忽视，可能会增加信息科技风险、操作风险、信用风险和流动性风险，对现有银行盈利模式形成挑战。在系统层面，金融科技可能会增加机构之间的关联性和金融体系的复杂性，更滋生了网络风险、技术风险、数据安全风险、法律与监管风险，强化“羊群效应”和市场共振，增强风险波动和顺周期性，从而对监管有效性提出了挑战。这都要求金融机构和监管机构密切关注金融科技的发展变化、潜在风险和可能产生的影响，适时采取必要的应对措施。
与金融创新相伴的则是金融科技监管，即转变传统金融监管方式，实现实时化、信息化及全景化的监管。金融监管的目标，就是在最可能的金融效率边界与最可能的金融安全边界，寻找最佳结合点。在实践中，金融监管长期处于“放松监管-创新过度-金融危机-严格监管-压制创新-放松监管”的循环之中，这种循环更替彰显了金融效率与安全的平衡难题，其在金融科技迅速推进的背景下尤为突出。科技驱动的金融创新所内含的技术风险、操作风险,甚至诱发系统性风险之可能,迫使监管者必须予以有力回应。然而，目前由于种种原因，造成金融科技还面临着多方面的监管缺失。第一、多重监管主体导致监管的碎片化，致使监管套利盛行。金融科技涉足多个行业，通常很难将金融科技监管权配置给单一的某个监管机构。监管机构主体的多样性，会导致监管权力的重叠，监管执法尺度不一，监管效率低下，此举在多头金融监管体制的国家表现得尤为明显。第二、金融科技创新产品应归属何种监管机构难以厘定,令监管空白或监管竞争现象凸显。目前用人工智能、大数据等方式进行机器训练，构建风控模型，技术上存在一定限制，很难进行真正意义的再回溯。同时，用此类算法“浇灌”出的模型能否得到监管部门的认可也仍有不确定性。在许多情况下，新产品或新服务的法律地位并不明确，归口何种监管机构无法确定，在实践中要么表现为监管空白，无人过问，要么因为监管竞争，导致监管冲突。第三、监管机构对金融科技未能提供清晰易懂的监管指导，监管沟通协调机制不畅。规模较小的金融科技企业对现有的法律往往缺乏认知，在未有专门培训的情况下，很难真正领会法律的要旨。倘若双方缺乏共识，欠缺共同交流的基础，那将进一步激化双方已经存在的分歧。此外，如果缺乏监管指导、缺乏授权程序，与监管机构缺乏有效联络，将会更加令金融科技企业茫然不知所措。特别是数字化时代，在交易巨量化、风险隐蔽化的现代数字金融监管过程中，传统监管模式难以实现高质量监管，且有可能导致风险扩大和传播逸散。
任何金融活动都不能脱离监管体系，要严格遵守法律法规，不能以技术之名掩盖金融活动的本质。金融科技的监管，在某种程度上，也是人与技术的关系这一经典命题的再现。越智能化、越技术化，越需要治理和配套机制，以确保“技术”“互联网”这些中性概念与“金融”这一负外部性很强的概念合在一起，能产生我们提升金融服务效率的正“外部性”。金融科技的“颠覆性创新”推动了新时代金融业的转型升级，也预示着传统金融监管将迈向新的范式。第一、创新金融科技监管理念，坚守“适应性”，秉持“包容性”，倡导“实验性，强化“协调性”，探索完善金融科技创新与监管的平衡机制。较之于传统金融社会，金融科技的实质在于技术进步推动了金融中介、金融产品、金融市场的创新，金融业呈现出技术化、数据化、智能化的特点。金融科技驱动金融创新,当金融创新与现有的一般规则相抵触时,如果从严监管,则真正有价值的金融创新也会面临被阻遏的风险;反之,却会造成无法控制潜在风险的后果。因此，监管理念也应与时俱进。具体而言，一是，坚守“适应性”监管理念，关注金融科技对金融业带来的变化、替代潜力、结构性影响，以便及时调整监管政策和监管制度，从“命令—控制型监管”转向“适应性监管”，从静态监管转向动态监管，统筹规则监管与原则监管的相机适用；二是，秉持“包容性”监管理念，鼓励金融创新，给予金融创新容错的空间，同时施以责任制度作为补充；三是，倡导“实验性”监管理念，使监管者及时了解金融创新的收益与风险，为制定科学的监管制度提供借鉴，摒弃运动式监管理念；四是，强化“协调性”监管理念，实现监管机构之间信息共享、信息沟通，构建监管机构与被监管机构及其相关利益方之间的平等对话、沟通交流机制。第二、扩展金融科技监管之内容，加快监管的数字化、智能化发展。新的金融产品和活动不断涌现，调整监管方法的问题摆在了监管部门的面前。因此，金融科技监管体系的构建，应重点关注金融科技有哪些特殊性，它会带来哪些新变化，会引发哪些新问题和新风险。以审慎监管、功能监管、行为监管等为核心构建的传统监管体系和法规无法有效应对去中介、去中心化的金融交易现状。因此,必须在审慎监管、行为监管等传统金融监管维度之外增之以科技维度，形塑双维监管体系,从而更好地应对金融科技所内含的风险及其引发的监管挑战。科技维度的监管致力于依靠大数据、云计算、人工智能、区块链等技术构建科技驱动型监管体系。由于算法、数据、人工智能在金融科技中的作用愈发突出，而传统金融监管体系并未涵盖这些内容，因此，必须扩展金融科技监管的内容，强化对算法、数据、区块链和人工智能等方面的监管，并充分利用数字技术改进金融科技监管的流程和能力。第三、创设实验性金融科技监管模式。“实验性”监管是指金融监管主体在推出一项新的监管政策之前，在一个受控的环境里激励金融创新，通过观察、试错、交流，掌握金融创新的本质、收益和风险，从而制定出符合事物发展规律的、科学的监管政策的一种监管模式。由英国金融行为监管局(FCA)创设的“监管沙箱(Regulatory Sandbox)”模式即是实验性监管理念的体现。监管沙箱是在确保消费者利益得到保障的前提之下，监管者对入围沙箱测试的公司实施“松绑”的一种监管模式。继英国之后，新加坡、澳大利亚、中国香港等国家和地区也陆续探索建立监管沙箱，引导金融科技规范有序发展。美国财政部也建议设立监管沙箱。监管沙箱为金融科技创新提供“缩小版”的真实市场和“宽松版”的监管环境，为金融科技创新留出容错、试错的空间，将有利于降低运营和合规成本、提高市场竞争性，促进创新，最终提升金融科技服务实体经济效率和普惠水平。“监管沙箱”是发达国家监管金融业、控制金融风险的新尝试，从目前的应用效果来看，有效防控了金融风险，是可以参考和创新的对象。2019年1月，国家互联网信息办公室发布了《区块链信息服务管理规定》，对区块链技术的范围、服务内容、准入、违规处罚等作了规定，属于应对区块链技术发展的有力回应，但尚未完全涉及“监管沙箱”的核心部分(譬如提供确定性、暂缓执法等内容)。中国“监管沙箱”的构建，尚在酝酿与准备期，需要在不断试错的过程中积累经验、修正规则。未来以区块链为代表的金融科技的监管，需要调整和完善我国长期以来形成的中心化的监管思路，从具体规范金融科技的测试申请主体、实施主体、运作流程及消费者保护措施等方面构建中国版“监管沙箱”法律制度。第四、构建金融监管科技行业生态体系，完善监管优化生态，纠偏金融科技失衡。从技术、应用、管理等方面着手，推动构建金融监管科技行业标准，制定监管信息采集、存储应用等标准规范，优化数据治理机制及人工智能、云计算等在金融业应用的技术与安全规范，促使监管规则向数字化转变。同时充分发挥金融监管机构、监管科技企业、金融机构的主观能动性，积极推进共建多主体的金融监管科技新生态，推动生态体系中各主体良性互动、协同发展，打造金融大数据合作发展生态圈，优化市场配置，促使资金、技术、人才向金融监管科技聚集，提升金融监管领域大数据资源整合的能力。进一步探索建立一种新型的跨界科技监管生态体系，以监管科技应对金融科技，以互联互通和大数据穿透式监管应对跨界生态，推动市场主体各归其位，数据权属清晰、使用可控，平台运营规范透明，产品服务依法合规、风险可控，切实保障投资者权益，促进金融科技跨界生态良性发展。
【作者简介】 陈柳钦，男，1969年生，湖南省邵东市人，研究员，教授，著名学者，著名经济学家，产业经济、城市经济、能源经济、林业经济、金融问题和乡村振兴问题专家。曾在黑龙江商学院（现哈尔滨商业大学）、天津市对外经济联络局、天津市经济发展研究所、天津社会科学院等单位工作，被聘为天津市人民政府政策研究室调研咨询专家，天津市人民政府决策咨询专家。历任人民日报社《中国能源报》社评论部主任，中国能源经济研究院副院长、首席研究员，人民日报社《中国城市报》社副总编辑，中国城市管理研究院院长、研究员。现为钦点智库创始人兼理事长、北京中宣文化研究院院长、北京中邦农业研究院院长、钦点之星董事长、钦点财富网总编辑、乡村振兴志愿服务中心理事长、重庆乡村振兴战略研究中心特聘专家、浦江法治论坛副主席。