进入新时代，人民对于优美生态环境的需求日益突显。党中央、国务院基于我国国情、林情实际，将国家储备林建设上升为国家决策，做出战略部署。国家储备林建设迎来了难得发展机遇，步入了快速发展轨道。
一、国家储备林建设的有利条件。党和国家的高度重视为国家储备林建设创造了前所未有的发展机遇，我国人工用材林事业七十年多来的丰硕成果为国家储备林建设奠定了坚实基础。一是党中央国务院高度重视，创造了根本条件。以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明和林业建设。习近平总书记作出了森林具有基础功能、林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题、着力提高森林质量、实施森林质量精准提升工程、全面保护天然林等重要论述。李克强、汪洋等中央领导同志作出了加强国家储备林建设、满足社会对林产品的多样化需求等重要指示。《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》、《国有林场改革方案》、《国有林区改革指导意见》、国家“十三五”《规划纲要》、2013年、2015年、2017年中央一号文件，提出建立国家储备林制度、加强国家储备林基地建设等明确要求。这些指示要求和安排部署，将国家储备林建设提升到国家层面，融入到经济社会发展战略全局。二是林业世行项目科学实施，创造了重要条件。自1985年以来，我国连续实施了7期世界银行贷款林业项目，高标准用材林平均单位面积蓄积量170立方米。林业世行项目建立健全了“组织、计划、采购、质量、资金、科技推广与培训、环境保护、评估监测与评价”八大项目管理体系，及与之相配套的比较科学严谨的技术规程、标准和管理办法，探索了人工林项目管理模式。①组织管理协调高效，建立项目领导小组和管理机构，各负其责、形成合力；②计划管理科学务实，实行“两上两下、上下结合”的计划管理；③质量管理全面严格，搞好造林总体设计和施工设计，严把选地关、种苗关；④严格执行项目造林技术模型，合理选择树种；⑤资金管理严谨规范，围绕资金使用、管理和回收等环节，实行提款报账、内外监管和还贷准备等“借用管还”管理制度；⑥科技推广有效落地，建立中央、省、县三级科技推广与培训组织机构，围绕提高项目建设科技含量，对科技支撑项目同步设计、同步实施、同步监测与评价；⑦环境管理详实周密，造林生产严禁割灌、全垦，推行原生植被保留措施和沿等高线作业，营造多树种混交林，采用生物手段防治病虫害；⑧实行评估监测和绩效评价管理，项目前评估、项目中监测、项目后评价，使项目风险降到最低。林业世行项目管理模式和办法，为国家储备林建设提供了有益借鉴。三是速丰林基地建设工程加快推进，创造了基础条件。速生丰产用材林是在一定发展阶段，为满足木材需求，通过政策规划和先进技术应用集中连片种植经营的短轮伐期中小径级用材林。新中国成立之初，中央人民政府政务院作出《关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》，要求“在水土条件较好林木生长迅速的地区，大力培育用材林”。此后，形成“适地适树、良种壮苗、细致整地、适当密植、精心栽植、抚育保护”的建设方针，提高了全国面上造林质量。1970年起，大力营造速生丰产林，成为缓解木材供需矛盾的基本途径。1985年，原国家计委批复林业部引进外资带动建设一亿亩速生丰产林基地的规划，引进世行贷款共建成速丰林347万公顷，占规划建设面积近一半。2002年，原国家计委批复《重点地区速生丰产用材林基地建设工程规划》。自速丰林工程实施以来，19个重点省区累计完成速丰林基地建设1160万公顷。松、杉、桉、杨、竹等制种、育苗、定向培育和可持续经营模式趋于成熟，形成运用市场经营机制与工程建设模式相结合的发展机制。速丰林工程为进一步调整树种结构、建设优质高效多功能的国家储备林奠定了基础。
二、国家储备林建设的实践探索及初步成效。2012年以来，国家林业和草原局认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，会同有关部门，加强政策支持，推进投融资机制创新，强化制度建设，加快项目落地实施，进行了一系列有益探索。一是开展试点示范。①开展了国家储备林基地建设试点。2012年，国家林业局在水光热等自然条件良好的广西、福建、湖南、云南、广东、江西、河南等7省（区），以国有林场为主体，启动国家储备林建设试点。②开展了划定国家储备林试点。2014年，在福建、广西、安徽等南方15个省区，以国有林场为主体，优选中近熟林资源，划定国家储备林100万公顷，重点储备培育大径级用材林1200万亩，乡土珍稀树种300万亩。划定成果呈现储备品种相对集中、林龄配置比较合理、承储主体重点突出、林分质量相对优良、储备结构明晰等5个主要特点。③开展了利用开发性政策性金融贷款建设国家储备林试点。2015年在广西正式启动了首个利用开发性政策性金融贷款国家储备林建设项目，随后在河北、天津、广西、福建、河南、黑龙江等省（区、市）陆续铺开。二是推进金融创新。林业行业长期资金不足，不仅体现在规模上，更重要的是缺乏长期限的资金支持。2015年12月、2016年6月，国家林业局分别与国家开发银行、中国农业发展银行签署战略合作协议，利用开发性政策性金融贷款开展国家储备林建设。开发性政策性金融机构，充分发挥专业和系统优势，以服务经济社会长远发展为最终目标，不追求利润最大化，坚持“服务战略、管控风险、合理盈利”，开发出长周期、低成本的国家储备林金融产品，贷款期限可达30年（含宽限期），贷款利率体现优惠原则。国家储备林金融贷款成为迄今为止林业最优惠的金融产品，可以推广到林业生态保护修复、绿色产业、基础设施、精准扶贫等领域，有效缓解了林业融资难融资贵融资短这一突出问题，打造了新时代绿色金融支持林业发展的成功范例。三是提供优惠政策。国家林业局会同国家发展改革委、财政部出台的相关文件，从政策、资金、项目、服务等方面，对国家储备林建设给予重点支持。包括：国家储备林建设可将对应计划任务的中央预算内投资作为项目资本金；新造林、现有林改培，享受中央预算内投资补助、中央财政造林补贴和森林抚育补贴政策；对符合《林业改革发展资金管理办法》要求的贷款，按不高于3%的贴息率，据实贴息；农业综合开发和科技推广项目资金重点安排；国家储备林全部纳入中央财政森林保险保费补贴范围。省、市、县政府大力推动，在承贷主体、项目审批、投融资、土地等方面给予政策支持等。四是建立健全管理制度、规程和标准。国家林业局印发了《国家储备林制度方案》，明确了完善政策法规体系、创新投融资机制、建立现代工程管理制度、创新运行管理模式等11个方面重点内容。实施国家储备林森林经营方案编制试点。制定发布了国家储备林树种目录、划定办法、核查办法、绩效评价管理办法，修订发布了《国家储备林改培技术规程》。制定《国家储备林管理办法》，建立以契约管理、代储代管为核心，权责明晰、机制创新、持续经营的国家储备林制度。制定《国家储备林建设规划（2018-2035年）》，提出了阶段性目标任务和规划远景。从政策、办法、规程、标准等多层面，建立健全了以高质量发展为目标的制度规划体系。
通过10年的艰苦探索和努力，国家储备林建设形成了可复制可推广的建设模式，推出了符合林业建设特点和需求的金融产品，提升了建设质量和林地生产力，取得了重大突破和长足发展，成为践行绿水青山就是金山银山科学理念的实践样板。
自2012年试点以来，截至2021年7月底，一大批国家储备林建设项目陆续上马，先后有25个省、自治区、直辖市和4个森工集团，与国家开发银行、中国农业发展银行签订合作协议，利用中央投资47.5亿元、开发性政策性银行贷款约720亿元，建设国家储备林8000多万亩。2021年，19个省（区、市）共落实建设资金185.85亿元，其中落实中央投资7.13亿元，为历年最多；落实金融贷款240.9亿元，为历年最多；金融授信1000.54亿元，为历年最多；落实地方投资及配套资金11.68亿元。全年完成国家储备林建设任务607.99万亩，其中集约人工林新造174.57万亩、现有林改培161.32万亩、森林抚育249.61万亩、造林补贴12.38万亩、速生丰产林10.11万亩。林业的融资难和融资贵的难题，在国家储备林项目上有了质的突破。
2016年，广西启动建设国家储备林基地一期项目，项目采取“风险准备金+林权抵押+林业保险”风险防范机制，自治区人民政府指定广西林业集团统贷统还，14家单位作为共同借款人和贷款资金实际使用人。项目贷款采用抵押担保方式，贷款期限27年（含宽限期8年），利率为基准利率。截止2020年6月，广西利用政策性与开发性银行贷款接近72亿元建设国家储备林，是财政资金投入的15倍多，比6年财政资金投入总和还多，累计完成建设任务50多万公顷，拟建75.8万公顷。
2017年，南平市国家储备林质量精准提升工程项目正式启动，项目采取“林业PPP模式”，涉及全市10个县（市、区）及14个省属市管国有林场。建设内容包括商品林赎买、集约人工林栽培、现有林改培，项目建设期8年（2017~2024年），运营期30年（2025~2054年）。总投资215亿元，其中自筹资金45亿元，申请国家开发银行贷款170亿元。
南平市顺昌县获得国开行授信9.12亿元，按照“龙头企业+基地+林业合作社+林农”模式建立森林资源管理、开发、运营的“森林生态银行”。森林生态银行”下设“两中心、三公司”，是一个由政府、自然资源运营管理公司、村民及合作社、社会资本方等共同组成的运作体系，借鉴商业银行“分散化输入、集中式输出”的模式，运用市场化手段，对山、水、农、林、湖、茶等自然资源进行管理、整合、转换、提升、开发、运营和保护。政府为每户林农办理股权证，规定股权证可质押、可继承但不可流转。按照“一村一平台、一户一股权、一年一分红”的办法，林农通过股份合作、租赁、托管、就业等方式获得收益，目前已完成收储林木林地7.62万亩。2020年共有421户林农通过入股，人均获得经营性收入3150元；带动54人就地就业，人均获得工资性收入3000元/月，实现了森林增绿、林农增收、集体增财。
通过资源、资金、科技、人力等要素优化配置、有机组合，精准提升了森林质量，提高了林地生产力。率先实施国家储备林项目的广西，国家储备林营造林亩均投资确保投入，提高了项目营林质量，基本实现了“3个2”，即一年高生长2米以上、胸径2厘米以上、蓄积生长2立方米以上。南平市国家储备林质量精准提升工程项目，有了充足的资金保障，南平市制定了建设期8年、运营期30年的高质量发展经营目标：针阔混交林达60%以上，成熟林林分蓄积量提高30%以上，成熟林大中径级用材占60%以上，珍稀或乡土阔叶树用材占40%以上。
三、国家储备林发展面临的困难和挑战。从项目性质层面看：建设周期长、投资大、见效慢，各方实质参与的积极性还有待进一步调动。国家储备林建设既不同于一般造林经营活动，也不同于传统的速生丰产林工程，其核心是提高单位面积蓄积量，储备珍稀树种和大径材，是一个长期的投入的过程，一般需要7、8年的时间才可以渐获效益，且投资大、见效慢，既不能速生又难以丰产，经营水平要求还要比一般营林高。加之我国引入国家储备林项目较晚，发展速度较慢，国民储备意识不强，对储备林建设之于当地经济社会发展的重要作用认识不深刻。地方政府过度重视其经济特性而忽略其生态特性、市场主体担忧投资回报、林农个体看重紧前利益等不是个别现象，严重影响各方参与国家储备林建设的积极性。从政府引导层面看：一是国家储备林制度还不够健全。国家储备林在我国还属新事物，目前对于国家储备林建设的制度制定和实践探索仍不全面，在组织管理、认定、核准、运用、轮换、监测评估等方面的制度制定和实践探索仍然有限。二是国家储备林政策扶持停留在总体规划和初期划定层面，持续的政策、资金投入保障尚未明确，国家、集体和个人利益的利益分配关系还不确定。三是国家政策尚待落实。许多政策尚未完善，特别是长期的采伐和动用政策缺位。由于缺乏长期可持续的政策，国家储备林试点工作中，一些地区为争取更多资金，趋于扩大面积规模而不把提高经营作为基础工作，使整个划定工作出现重“划定”轻“经营”的现象，不利于储备林地生产目标的实现。从资金保障层面看：一是资金收支平衡是重要难题。国家储备林建设的融资渠道主要为银行贷款，要求项目具备完善的收益回报机制，并且有足够的现金流量承担运营期的还款任务。林木生长周期长、经营期资金回笼慢等问题成为制约项目资金收支平衡的重要难题，也给长期贷款的贷款方造成很大压力。二是融资模式仍有瓶颈。PPP模式程序比较复杂，存在融资难度大、贷款资金慢的现状。当前我国林权证查漏补缺纠错工作尚未完成，仍存在部分林地权属不清，使用于贷款的林权抵押物严重不足，林权抵押模式难以在更大范围推广。三是政策性补助资金保障仍有困难。对于大规模国家储备林建设项目来说，中央造林补贴、林业贷款贴息及免税、退耕还林补贴资金、中央财政保险补贴、地方财政补贴资金等政策性补助资金数额仍然很大，政府支持仍有困难，直接影响社会资本合作模式的全面推广。从技术要求层面看：国家储备林建设过程中还面临诸多的技术难题。比如各地在按照《国家储备林划定办法》划定国家储备林的过程中，均不同程度地出现了划定条件和标准执行不严，导致部分面积不符合要求；上报质量不高，导致成果准确性较差;管理政策衔接不到位，导致公益林和天然林比例过高等问题，这均增加了后期管理的难度。比如，珍贵树种良种选育、丰产造林配套技术、种植技术、土壤改良处理以及保水性等技术，都是保证储备林质量和成活的关键。比如，储备林经营管理需要利用合理的采伐计划和规划，来维持整体稳定的林木资源，保证合理的森林结构和大径级木材的可持续储备，等等。这些问题都仍需要逐一研究攻克。从经营管理层面看，一是二、三产业发展不足，导致生命力不强。发展林产品加工、林业碳汇、林下经济和生态旅游、森林康养、自然体验等二、三产业，做到长短结合、以短养长，是平衡项目运营成本，完善项目现金流结构有效办法。这方面的潜力还有待进一步挖掘开发。二是集体林权制度改革加大国家储备林集中连片建设的难度。集体林权制度改革将集体所有的林地分配到林农个人，让林农获得林地的经营自主权，林业管理部门面对的经营主体将更加多元化和分散化。这对国家储备林建设和划定中“集中连片”的原则产生较大影响。三是劳动力紧缺且成本提高。林业产业仍属于劳动密集型产业。随着城镇化进程的加快和人民群众生活水平的逐步提高，廉价用工时代正在退出历史舞台，从事造林、森林抚育等艰苦工作的农民逐渐减少，用工价格不断提高，农民工日趋紧缺，造林、抚育等森林经营工作已出现用工荒，用工成本上升的压力增加。