F+EPC模式风险分析
公共项目可以分为公益性项目、准经营性项目和经营性项目。F+EPC的合规性需要根据项目主体和所适用的项目类型来进行分析。以政府方作为项目主体进行F+EPC存在较大合规风险。以企业作为项目单位进行F+EPC的，其合规性根据项目类型有所差别。
近年来，地方政府性债务管理的政策持续收紧。新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《财政部发展改革委司法部人民银行银监会证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）和防范化解地方政府隐性债务风险的一系列文件持续收紧了政府举债融资的相关政策，重塑地方政府财政纪律。在此种背景下，公共项目所需要的建设和运营资金的来源逐步被限缩和规范化。
在PPP模式受到限制的情况下，也催生和加剧了政府方和社会资本方探索用PPP模式之外的其他模式来解决公共项目建设和运营过程中的资金问题。由此，国际工程承包领域的F+EPC（Finance + Engineering Procurement Construction，融资+设计、采购、施工）模式进入政府方和社会资本方的视野，并逐步被应用到公共项目领域，成为目前公共项目建设与运营的一种重要模式。
投资项目可以从以下维度进行分类：
从项目性质来看，投资项目可以分为公共项目和商业项目。公共项目是涉及公共利益，为公众服务的项目，主要是基础设施与公共服务类项目。商业项目则是以商业模式操作的项目，不涉及公共利益。商业项目属于市场化的项目，不在本文讨论的范围。从未来的收入来源来看，公共项目又可以进一步分为公益性项目（非经营性项目）、准经营性项目和经营性项目。公益性项目是指缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目；准经营性项目是指经营收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源的项目；经营性项目是指具有明确的收费基础，并且，经营收费能够覆盖投资成本的项目。
从资金来源来看，投资项目可以分为政府投资项目和企业投资项目。政府投资项目是指政府使用各类政府性资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、国家主权外债资金等进行全部或部分投资的项目。政府投资的方式可以分为两种方式：一种是直接投资，即政府直接进行股权投入，包括直接入股和资本金注入；另一种是补贴，即政府不进行股权投入，只是在资金方面提供一定的补贴，包括投资补助、转贷和贷款贴息等。企业投资项目是指除政府投资项目之外，由企业自行投资，自负盈亏的项目。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）等规定，政府投资项目采用审批制，企业投资项目实行核准制和备案制。
在实践中，就政府投资项目和企业投资项目的区分存在一定的争议：
其一，区分政府投资项目与企业投资项目的具体标准究竟是什么？
根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）的规定，系以投资项目的资金来源作为区分标准，政府以直接投资和补贴方式向项目提供资金的，均作为政府投资项目。
但是，从《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（国家发改委令2016年第45号）的规定来看，明确规定投资补助的对象既包括地方政府投资项目，也包括企业投资项目。从《国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》（发改办基础〔2017〕1818号）和《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（交办财审〔2017〕173号）的规定来看，政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与收费公路PPP项目的，按照核准制管理；政府采用资本金注入、或既有资本金注入又有建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息一种或几种方式参与收费公路PPP项目的，按照审批制管理。从上述规定来看，区分政府投资项目与企业投资项目的标准为政府是否在项目中直接进行股权投入，也就是说，政府直接进行股权投入的项目属于政府投资项目，按照审批制管理；政府在项目中没有股权投入，只以建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式提供部分资金的，仍然属于企业投资项目，按照核准制管理。
其二，企业投资项目中“企业”的具体范围包括哪些？
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；剥离融资平台公司政府融资职能。财政部于2015年12月21日发布的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）规定，取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会于2017年4月26日联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定，融资平台公司自2015年1月1日起的新增债务依法不属于地方政府债务。从上述规定来看，自2015年1月1日起，融资平台公司不再承担政府融资职能。在取消政府融资职能之后，融资平台公司投资的项目也应当属于企业投资项目。
由此，在企业投资项目中，“企业”的范围包括：（1）未转型完毕的融资平台公司；（2）公益类国有企业（部分融资平台公司在进行市场化转型后转型为公益类国有企业）；（3）商业化、市场化的企业。
对于政府投资项目，为防范地方政府债务风险，近期出台的文件要求加大财政约束力度，以“量力而行”作为原则。例如，《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）指出，坚持尽力而为、量力而行，根据地方财政承受能力和地方政府投资能力，严格项目建设条件审核，合理安排工程项目建设，坚决避免盲目投资、重复建设；地方政府建设投资应当量力而行，加大财政约束力度，在建设项目可行性研究阶段充分论证资金筹措方案；严格项目建设条件审核，区分轻重缓急，科学有序推进。
于由企业作为项目单位进行的F+EPC的模式，需要从以下角度进行分析：
其一，款项来源。
在公益性项目中，由于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本。在准经营性项目中，经营收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源。因此，在公益性项目和准经营性项目中，政府实际上承担了一定支付责任。公益性项目实际的最终支付来源系政府方，准经营性项目的部分资金来源于政府。由此来看，在公益性项目与准经营性项目中，政府理应支付一定的资金，此种资金支付系政府在获得税收等收入后履行为社会提供基础设施与公共服务的公共职责所发生的支出，是合理的。经营性项目具有明确的收费基础，并且，经营收费能够覆盖投资成本。因此，经营性项目中政府不需要承担支出责任。在企业投资时，可以由企业自负盈亏、自行平衡。
那么，企业是否可以作为公益性项目或者准经营性项目的项目单位，然后主动表示其不需要政府支付任何资金，由其以自身力量进行建设与款项偿还？
笔者认为，公益性项目或者准经营性项目无法在项目层面实现收支的平衡。理应涉及到一定的政府支出。企业在作为项目单位进行公益性项目或者准经营性项目时，如果在项目层面不能收支平衡，必将从其他途径获得政府的支持或者资金。由此，企业作为项目单位进行公益性项目或者准经营性项目而声称不需要政府进行任何支出的，其操作方式可疑，对此不能掩耳盗铃。
在实践中，有人提出，准经营性项目与公益性项目有时难以区分，部分准经营性项目在项目启动时项目是否可以实现收支平衡难以确定，作为项目单位的企业愿意承担此种商业风险。也有人提出，部分准经营性项目的缺口较小，作为项目单位的国有企业从国有企业承担社会责任的角度出发，可以也愿意以自身的经营性资金去弥补此部分资金缺口。对此，笔者也认为，准经营性项目由企业作为项目单位进行F+EPC的，其合规风险的程度根据准经营性项目的实际情况会有所差异。
其二，企业性质。
如前所述，企业投资项目中“企业”的范围包括未转型完毕的融资平台公司、公益类国有企业（部分融资平台公司在进行市场化转型后转型为公益类国有企业）和商业化、市场化的企业。其中，作为F+EPC的项目单位的一般是融资平台公司或者公益类国有企业。
如前所述，自2015年1月1日起，融资平台公司不再承担政府投资项目的融资职能。在公益性项目和准经营性项目的F+EPC中，未转型完毕的融资平台公司作为项目单位的，容易被认为属于融资平台公司仍然承担政府投资项目的融资职能，合规风险较大。
其三，立项主体。
在企业作为项目单位进行F+EPC时，就立项主体一般存在两种做法：
一种是由政府方作为立项主体，企业仅是作为项目单位承担建设和运营等方面的管理责任（类似于代建单位）。笔者认为，近期发布的防范化解地方政府隐性债务风险的文件将以委托代建等名义变相举债作为地方政府隐性债务的一种表现形式。因此，由政府方作为立项主体的，仍然需要还原其本质，作为政府投资项目来看待，而不能作为企业投资项目来看待。
另一种是直接由企业作为立项主体。在此种情况下，项目由企业进行立项和操作，在不涉及政府方直接进行股权投入的情况下，笔者认为可以作为企业投资项目来看待。
其四，项目授予。
企业获得项目的方式也是需要考虑的问题。实践中，可能出现地方政府将公共项目指定或者授权由企业来操作的情况。在此种情况下，因项目具有公益性，需要适当考虑项目授予的合规性问题。例如，根据国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行于2015年4月25日联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，基础设施和公用事业特许经营需要由政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织实施。由此，在特许经营权的授予中需要采用“竞争方式”。在实践中，各地在进行项目授予方面存在一些地方性规定。笔者认为，在考察项目授予时可以适当考虑地方性规定。
尤其是在公益性项目和准经营性项目中，因可能涉及到财政资金安排，对项目授予事宜更加需要予以关注。根据财政部于2018年3月28日发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）第三条的规定，项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。由此来看，在公益性项目和准经营性项目中如果涉及到财政资金安排的，金融机构在提供融资时需要对地方政府履行相关程序的合规性和完备性进行核实。其中，项目授予的合规性和完备性是需要核实的重要环节之一。因此，为了便于项目后续融资，需要对项目授予的合规性和完备性予以关注。
F+EPC 融建计划
目前国内承包商为拿到项目必须体现出比竞争对手更强的优势，而依托金融机构支持，“带资进场”则是非常重要的一种手段。因此为所在项目提供 F+EPC 的项目运作模式，把区域外的技术、资金等各项资源带入项目所在地，帮助承包商在当地市场站稳脚跟。
一、F+EPC概念源起
F+EPC原本是为国内工程承包商“走出去”服务的。国内承包商参与的海外项目大部分位于发展中国家和地区，一方面所在国贫穷落后，当地政府面临经济发展的迫切需求，却无财力实施投资金额巨大的基建项目；另一方面国际工程领域竞争加剧，国内承包商为拿到项目必须体现出比竞争对手更强的优势，而依托国内金融机构支持，“带资进场”则是非常重要的一种手段。因此中国承包商为所在国提供F+EPC的项目运作模式，把国内的技术、资金等各项资源带出国门，在当地市场站稳脚跟。
适用于海外项目的F+EPC模式主要包括三个特点：
（一）项目资本金大多由当地政府筹集，资本金作为工程预付款支付承包商；
（二）项目融资一般使用买方信贷，即由中国的银行机构在中信保承保的情况下，提供贷款给当地政府，并且当地政府出具国家议会通过的主权担保；
（三）项目建成后，当地政府按约定的贷款期限分年度归还银行贷款本金与利息。
此模式下，项目的资本金和银行贷款均按项目进度支付给承包商，承包商不存在垫资行为，项目竣工验收后，承包商已获得全部的工程款项。
二、国内外F+EPC模式对比
根据对目前国内F+EPC模式的观察，在项目实施方案中：
（一）项目资本金由承包商垫付；
（二）项目贷款主体为承包商或项目公司，因政府既不能向银行借款也不能为项目提供担保，则所有贷款责任归于承包商；
（三）项目建成后，政府分年度付款给承包商，由承包商归还银行贷款本金与利息，但政府不能出具付款承诺函，拖欠赖账风险未知，承包商资金链极易断裂。
国内外F+EPC模式对比表
为了弱化地方政府在项目中的角色、规避政府隐性债务风险，政府下属的平台公司成为项目牵头方即EPC项目业主。项目竣工验收后，由平台公司支付承包商所有的款项，而平台公司的付款资金来源于政府每年财政预算拨款支出。与之前形成应收账款不同，政府对平台公司的拨款不构成约束性关系。这对于承包商来说，风险有增无减。
三、平台公司的定位
在F+EPC模式中，地方平台公司作为项目业主，参与方式主要为两种：
（一）不提供项目资金
即所有资金由承包商提供，在项目建成后，由平台公司分期偿还，并做出担保。但是项目资金中，承包商自有资金只占很小一部分，大部分都须通过银行贷款选择。实际贷款融资中，一方面若平台公司提供担保，则一旦政府违约，平台公司易资不抵债，平台公司不愿意担保；另一方面，由于银行对平台公司信誉评价极低，也不认可平台公司的担保，需要承包商同时对银行贷款进行担保。承包商不仅面临未来平台公司支付资金的风险，而且要面对资金支付不及时、贷款偿还困难时的银行追偿压力。
（二）提供项目资金
是指由平台公司融资（例如发行城投债），先筹集所有的项目资金，再以EPC的形式筛选承包商。此时承包商不须垫资，并可按项目建设进度获得工程款，但平台公司独自面临政府财政拨款不到位、不及时的风险。对于没有保障和承诺的政府财政预算计划，平台公司一般不愿意按此方式操作。
由此，F+EPC项目中，承包商面对的是来自平台公司付款和银行催债的双重压力，加上承包商对项目资产没有所有权，即使依赖经营、变卖项目资产产生现金流，也取决于项目业主—平台公司或政府的决策，承包商没有自主权（承包商入股的项目就必须走PPP项目的流程了）。这样的项目，还有可能落地吗？
财政部对地方平台公司的角色定位只有两个：
一是政府下属的国有资本经营公司，即为政府的出资代表，项目建设的资金由政府拨款，平台公司不融资，有多少钱办多少事；
二是与政府完全脱离的独立运营公司，属于社会资本方，须经过招投标程序承接政府项目，且融资是企业市场化发展的需要，与政府无关。
那么，政府公共项目只有两种合规的操作类型：
一是EPC项目，由政府提供全部资金，资金来源于政府自有资金或发行地方债券筹集的资金；
二是PPP项目，由政府和社会资本合作出资，严格按照PPP项目入库、招投标流程实施。F+EPC项目对承包商风险极大，就像面前一个大坑，如果承包商硬是觉得自己能跳过去，也没人拦得住
四、F+EPC模式风险分析
近年来，地方政府性债务管理的政策持续收紧，公共项目所需的建设和运营资金的来源逐步被限缩和规范。在此背景下，PPP原本应该成为一种重要的模式，在公共项目的建设与运营中发挥更大的作用，但随着一系列严格监管政策的密集落地，许多PPP项目面临被清库，市场逐渐趋于理性。这也催生和加剧了政府方和社会资本方探索用PPP模式之外的其他模式来解决公共项目建设和运营过程中的资金问题。因此，“F+EPC（融资+设计、采购、施工总承包）”模式开始进入政府方和社会资本方的视野，并逐步被应用到公共项目领域。
“F+EPC”模式（即“融资+EPC”， 在EPC模式基础上衍生出“融资”功能），借鉴了国内施工承包商承接海外项目的“带资承包、出口信贷的工程总承包”方式，参与方包括地方政府、平台公司、承包商和金融机构等。为了规避合规性风险，大部分地方政府在进行F+EPC的操作时，不以政府或其相关部门直接作为主体，而是由指定的融资平台公司或者地方国有企业作为F+EPC的操作主体，项目本质上仍然是基于政府信用，但没有实质担保和兜底。实际操作中有如下三种方式：
股权型：项目EPC承包方与项目业主共同出资成立合资公司，合资公司在EPC承包方的协助下筹措项目建设资金，用于支付EPC工程总承包费用。
债权型：项目EPC承接商以委托贷款、信托贷款或者借款等方式向项目业主提供建设资金，由项目业主用于支付EPC工程总承包费用。
延付型：项目EPC承包方先行融资建设，EPC工程总承包费用在建设期间支付一部分，剩余部分由项目业主延期支付，或者在合同中设置项目业主可以选择将部分或者全部EPC工程总承包费用延期支付的权利。
1、F+EPC的基本特点：
①F+EPC中的F融资单位条件
②本公司自营项目
③发改委立项（备案）制，不是政府投资审批制项目
④融资期限7年
⑤自身或其担保公司至少具备AA级别的国有平台公司
2、 “F+EPC”模式对地方政府的风险
一是有违规举债的嫌疑。根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，以下简称“财预〔2017〕50号文”）的规定：“地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。” 上述文件明确限定了地方政府融资举债的方式和途径，而F+EPC模式并不属于当前政策允许的任一种政府融资举债的方式或途径。采用这种模式的地方政府有借平台公司举债之嫌疑，其本质属违规举债。
二是有增加地方政府隐性债务的风险。根据近期发布的防范化解地方政府隐性债务风险的文件，将使用带资承包方式建设政府投资项目，拖延支付工程款作为地方政府隐性债务的一种情形。在F+EPC模式项下，最终项目工程款的支付由地方财政承担，实质为政府隐性债务，具有极大的不合规隐患。
三是不符合最新出台的《政府投资条例》的规定。根据条例，政府投资项目不得由施工单位垫资建设，政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。这次由国务院出台行政法规禁止“工程垫资”，首次将禁止施工单位垫资建设政府投资工程上升到行政法规层面。
3、 “F+EPC”模式对平台公司的风险
一是政府预算拨款无依据、无保证风险。根据相关文件，自2015年1月1日起，融资平台公司不再承担政府投资项目的融资职能，政府对其承担的债务无偿还的义务。采用该模式增加了平台公司的债务，同时该债务很难列入预算。
二是对承包商的违约风险。例如延付型模式本质上为工程EPC模式，只是在工程价款上做了延期支付的安排。如果EPC总承包在工程完工后要求及时支付相应的全部价款，在项目业主面临政府财政拨款不到位、不及时而无法及时支付时，从法律的角度上将构成违约。
4、 “F+EPC”模式对承包商的风险
一是回款风险。为了弱化地方政府在项目中的角色、规避政府隐性债务风险，政府下属的平台公司成为项目牵头方（即EPC项目业主）。项目竣工验收后，由平台公司支付承包商所有的款项，而平台公司的付款资金来源于政府每年财政预算拨款。与之前形成应收账款不同，政府对平台公司的拨款不构成约束性关系。这对于承包商来说，风险有增无减。项目建成后，政府分年度付款给承包商，承包商自行偿还银行贷款本金与利息。但由于政府不能出具付款承诺函，拖欠赖账的风险未知，承包商的资金链极易断裂。
二是贷款的追责风险。由于政府既不能向银行借款也不能为项目提供担保，同时银行对平台公司信誉评价较低，也不认可平台公司的担保，需要承包商同时对银行贷款进行担保，承包商将要面对资金支付不及时、贷款偿还困难时的银行追偿压力，则所有贷款责任归于承包商。
五、 “F+EPC”模式对金融机构的风险
对金融机构而言，最大的风险为还款风险。采用此等模式的项目最终还款来源是政府，项目本质上仍然基于政府信用，而政府没有实质性的担保和兜底，对其承担的支付责任无直接偿还的义务，这将产生很大的还款风险。
综上所述，“F+EPC”模式对参与各方来说都有很高的合规性风险，当前政策环境下，为规避该类风险，一是建议通过政府债券或预算内资金合法开展EPC模式，去除其“融资”功能，回归EPC模式本源；二是建议采用PPP模式来增加公共产品和公共服务的供给，严格按照PPP项目入库、招投标流程实施，以保证项目的合规性。
蔡律综合 2020年5月8日