解读财办金〔2017〕92号文件

　　财政部日前印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，明确进一步规范PPP项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，将规范全国PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理。

　　通知强调，各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义，及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库：将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库健，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。

　　通知指出，各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。对于存在不适宜采用PPP模式实施，前期准备工作不到位，未建立按效付费机制等三类情形之一的项目，不得入库。此外，通知称，财政部还将集中清理已入库项目。属于不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位等2类不得入库情形或存在5类情形之一的项目，应予以清退：一是未按规定开展“两个论证”。二是不宜继续采用PPP模式实施。三是不符合规范运作要求。四是构成违法违规举债担保。五是未按规定进行信息公开。

　　11月16日，财政部发布通知规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理，要求各级财政部门及时纠正PPP泛化滥用现象，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标。

　　通知要求，各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点实施项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。

　　通知表示，各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。

　　在严格新项目入库标准方面，通知要求各级财政部门应对新申请纳入项目管理库的项目严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制。

　　对于哪些项目属于“不适宜采用PPP模式实施”，通知规定，包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

　　财政部还部署了集中清理已入库项目。通知规定，各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于不得入库情形或未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定公开信息的项目，应予以清退。

　　通知所称的未按规定开展“两个论证”，包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的；虽通已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。

　　通知要求，各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

　　附：关于规范政府和社附会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知

　　财办金〔2017〕92号

　　各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

　　为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，现将规范全国PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理有关事项通知如下：

　　一、总体要求

　　（一）统一认识。各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义，及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。

　　（二）分类施策。各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。

　　（三）严格管理。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。

　　二、严格新项目入库标准

　　各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：

　　（一）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

　　（二）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

　　（三）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

　　三、集中清理已入库项目

　　各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第（一）、（二）项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：

　　（一）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。

　　（二）不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。

　　（三）不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

　　（四）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。

　　（五）未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。

　　四、组织实施

　　（一）落实责任主体。各省级财政部门要切实履行项目库管理主体责任，统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。财政部政府和社会资本合作中心（以下称“财政部PPP中心”）负责开展财政部PPP示范项目的核查清理工作，并对各地项目管理库清理工作进行业务指导。

　　（二）健全工作机制。各省级财政部门应成立集中清理专项工作组，制定工作方案，明确任务分工、工作要求和时间进度，落实专人负责，并可邀请专家参与。地方各级财政部门应当会同有关方面加强政策宣传和舆论引导，重要情况及时向财政部报告。

　　（三）明确完成时限。各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。

　　（四）确保整改到位。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

　　财政部办公厅  2017年11月10日

　　关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知

　　附：财政部规范PPP：审慎开展政府付费项目  确保质量

　　2017-12-01  中国新闻网

　　《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》解读

　　近日，财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称《通知》）。就此，财政部有关负责人对《通知》进行了解读。

　　一、《通知》出台的背景是什么？

　　自2013年底，国家大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式以来，经过各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明显进展，市场环境逐步优化，项目落地不断加快，为稳增长、促改革、惠民生发挥了重要作用。但发展过程中，一些地方泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。今年以来，党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置，全国金融工作会议和国务院常务会议均对防控地方政府隐性债务风险，纠正PPP中的不规范行为作出了明确部署。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，此前财政部已会同有关部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），对借PPP变相举债融资的行为予以严禁。在此基础上，为进一步纠正PPP泛化滥用现象，我们起草了《通知》，旨在以PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理为抓手，进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP事业可持续发展。

　　二、《通知》的主要内容是什么？

　　《通知》提出了规范项目库管理的三大举措：一是实行分类管理。将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库，储备清单内的项目重点用于孵化和推介，项目管理库内的项目要接受严格监管，确保全生命周期规范运作。二是统一新项目入库标准。明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库，提升入库项目质量。明确下一步政策方向，即优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展政府付费项目，防止财政支出过快增长，突破财政承受能力上限。三是组织开展已入库项目集中清理。组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库，推动各地建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，提升项目库信息质量和管理水平。

　　三、《通知》在加强PPP项目绩效管理方面作出了哪些具体规定？

　　为贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重建设向重运营转变，确保项目长期稳定运行，《通知》在推动项目建立按效付费机制方面采取了以下举措：

　　一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT。

　　二是要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。

　　三是要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排，防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。

　　四、《通知》在规范PPP项目融资管理方面提出了哪些要求？

　　针对当前部分PPP项目融资不到位、开工落地难，以及社会资本未实际出资或未按规定足额出资，推高项目杠杆率，降低项目公司风险抵御能力的问题，《通知》在加强项目融资管理方面采取了以下举措：

　　一是要求社会资本按合同约定落实项目债权融资义务，防止项目因融资不能及时足额到位而搁置甚至失败。

　　二是要求政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象。

　　三是要求社会资本的股份不得由第三方代持，遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象，确保社会资本选择程序的严肃性、公正性，夯实社会资本的投资建设运营责任。

　　五、项目库清理如何组织实施？有何时限要求？

　　《通知》规定，由各省级财政部门统一部署辖内市、区、县财政部门开展入库项目集中清理工作，财政部PPP中心负责开展财政部PPP示范项目的清理工作。

　　集中清理的完成时限是2018年3月31日。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

　　六、如何看待《通知》出台的作用和影响？

　　《通知》的出台，旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏、变异问题，进一步提高项目库入库项目质量和信息公开有效性，更好地接受社会监督。一些本不适宜采用PPP模式实施的项目退库，有利于正本清源，促进PPP项目的有序推进和公共资源的有效配置。一些项目按照要求完善后，将更加规范、更加透明，有助于项目的全生命周期管理。长远看，项目库有进有退，将促使各参与方更加注重规范运作和项目管理，有利于防范和控制风险，增强市场信心，促进PPP事业长期可持续发展。

　　财政部放大招，叫停非规范化PPP项目

　　——财办金〔2017〕92号文评析

　　[ 2017-11-18 ]

　　11月16日，财政部网站发布堪称重磅级别《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），在PPPer中引起强烈反响。虽然很多方面提出众多的观点和意见，但王老先生看来，对坚持规范化操作的各方来说，这一通知绝对是重大利好政策！

　　通知出台的背景分析，通知的核心内容有哪些，贯彻通知面临哪些问题及如何处理，是本篇小文试图解析的三个主要方面。

　　一、《通知》出台的背景

　　通知的发布看似突然，其实一直是国家对PPP规范操作一贯的要求，只是PPP涉及的有关各方为了短期利益，没有严格按照相关规定执行罢了。

　　让我们梳理一下这几年相关的政策及领导讲话要求。

　　2014年财金〔2014〕76号《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确指出，一方面要积极稳妥做好项目示范工作，一方面要切实有效履行财政管理职能加强管理。

　　2014年财金〔2014〕113号《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》通知中就明确，指南本身就是为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程而颁布。

　　2016-10-20财金〔2016〕92号《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知指出，加强政府和社会资本合作项目财政管理，规范财政部门履职行为。

　　2016年财金〔2016〕91号《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》提出，规范推进项目实施，落实示范项目责任制，建立对口联系和跟踪管理机制，确保示范项目实施质量。

　　2016年财金〔2016〕90号《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》更加明确：着力规范推进项目实施。各级财政部门要会同有关部门统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素，科学设计PPP项目实施方案，确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。要加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。

　　2017年财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》要求规范政府与社会资本方的合作行为，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，地方政府不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

　　2017年8月1日财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌《在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》中指出，要严防PPP推进中的“四化”问题，在实施中把握“四线”。

　　2017年11月1日，第三届中国PPP融资论坛上，史耀斌再次强调，要严抓规范严监管控风险，促进PPP事业可持续发展。

　　财政部金融司司长王毅在论坛上进一步提出PPP发展下一阶段的几个重要抓手，其中包括要对现有PPP项目进行清理管理。

　　从以上政策梳理可以看出，规范操作PPP是一直以来的要求，但是面对现实中出现的各种问题，促使财政部下决心出台新文件，着力抓好相关要求的落实。

　　二、《通知》的核心内容

　　（一）总体要求中，强调文件出台的初衷和意义，进一步明确入库项目的分类，提出了严格管理的总体要求《通知》明确，出台这一文件，是为进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，是为及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。

　　《通知》规定，处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单；处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库。结合项目五个阶段的划分及工作步骤，笔者认为这一分类的重要意义在于，未经初步方案编制、做出物有所值评价和财政承受能力论证的项目，不再属于正式的PPP入库项目。

　　《通知》强调，项目入库必须符合各级财政部门的入库标准和管理要求，项目库采取常态化管理机制。

　　（二）新项目明确入库的原则和负面清单《通知》强调新项目入库审核时，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目。这句话，明确了新项目政策支持的方向。

　　 《通知》更是明确了入库项目的负面清单，包括：

　　1、永久不能入库项目包括不属于公共服务领域、涉及国家安全或重大公共利益、无运营内容等不适宜采用PPP模式实施的情形。

　　2、手续不完善的项目主要之前期准备工作不到位的项目：包括新建改扩建未立项审批项目、存量未办理相关审批评估手续项目、未通过物有所值评价和财政承受能力论证项目。

　　这类项目可以理解为，完善相关手续后项目才能入库，但是需要强调的是最后一种情况：

　　依据113号文件规定，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

　　3、固化支出责任的项目主要是未建立按效付费机制的项目，包括政府付费义务未与项目产出绩效相挂钩、付费义务在合作期内未连续平滑支付、项目建设成本不参与绩效考核或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%项目。

　　这一点在目前的实施方案中大量存在，需要引起相关各方的注意。

　　（三）明确已入库项目清退清单

　　 1、不执行两个《指引》的项目通知强调，清退采购阶段未按规定开展“两个论证”及评价方法及程序不符合规定项目。这条规定实际上是对《财政支付能力评价指引》和《物有所值评价指引》落实的督导，两个《指引》发布后未严格落实的予以清退。

　　2、僵尸项目、超限项目、主动退出项目入库之日起一年内无任何实质性进展的项目，往往被业界成为僵尸项目，已无继续留库的价值；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的，明显超过财承能力无法实施；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的，也同样不再勉为其难。

　　3、运作不规范项目包括社会资本主体不合格、BT模式、不公平采购、融资不到位、资本金不到位五种类型。

　　4、构成违法违规举债担保项目这一条是对“假PPP”得统一处理，包括正式对回购承诺、兜底条款、固定回报、违规担保、违规举债的行为说不。

　　实际上，这也是目前为止，财政对相关行为名词最全的一次解释。

　　5、信息未公开项目这一条是对财金[2017]1号关于印发《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知落实规定，有关的要求在暂行办法早已明确规定。

　　（四）通知的落实

　　《通知》划分了责任主体、明确工作机制及完成时间、违规处罚措施。

　　通知明确，财政部PPP中心负责财政部PPP示范项目清理，各省级财政部门负责区域项目库管理。

　　《通知》要求，2018年3月31日前各省完成本地区项目管理库集中清理工作，30日内逾期未完成整改或整改不到位将暂停该地区新项目入库。

　　三、贯彻《通知》面临的问题及处理

　　由于种种原因，目前贯彻《通知》，面临诸多实际问题，无论政府主管部门，还是社会资本，以及各个中介机构，都较为关心其中涉及的问题，非全面的总结一下，问题和处理建议如下：

　　 （一）入库标准及管理文件亟待制订。

　　目前看，虽然财政部多项文件都会PPP入库项目提出了要求，但是一个完整、明晰、操作性强的《PPP项目入库标准及管理办法》尚未出台，很有必要结合《通知》的精神和规定，由财政部或者各省级财政部门出台办法，给各级政府部门、社会资本以及中介机构提供明确的政策依据，避免对各项标准产生不同的理解。

　　通过标准的出台，使得尚未入库的新项目有规可依。

　　（二）清库项目后续处理措施

　　需要出台从目前的规定看，只规定了对入库项目清理出库的清单，但是，政府部门尤其是社会资本最为关心关注的，是清理出库的项目如何处理的问题。

　　事实上，清理出库意味着不被确认为PPP项目，但是经历了招采等环节，社会资本和政府已经形成了事实上的合同关系，公平角度看，必须对这类项目给个明确的说法。从目前的规定看，较为贴近是对43号文对相应的规定。

　　参考43号文关于妥善处理存量债务的相关条款规定，应该分类予以合理处理，相关规定引用如下：

　　地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

　　对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。

　　对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。

　　地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

　　参照以上规定，财政部应该出台相应的细化规定，避免给政府和社会资本带来法律纠纷。

　　（三）《通知》责任落实

　　需要细化《通知》要求，2018年3月31日前各省完成本地区项目管理库集中清理工作，30日内逾期未完成整改或整改不到位将暂停该地区新项目入库。

　　财金[2015]166号《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》规定：未纳入PPP综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过预算安排支出责任。

　　从此看出，相关的责任追求仅仅停留在对单位的处理上。事实上，对PPP不规范操作形成的原因，应该划分政府部门、中介机构、社会资本等不同原因，分清单位、个人不同层面，赋予不同的责任，并规定责任追究相关的程序等。

　　逐条划重点！实操层面再解读财政部92号文的官方解读

　　2017-12-04  来源：中国水网  作者：汤明旺

　　1月10日，财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）。各方高度关注，业内也有不同的解读，对其中一些核心的内容认识不一。近日，财政部专门公布了对于财办金〔2017〕92号的官方解读。从实操的角度，该解读很有针对性，还可以逐条划重点、再解读。

　　《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》解读近日，财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称《通知》）。就此，财政部有关负责人回答了记者提问。

　　一、《通知》出台的背景是什么？

　　自2013年底，国家大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式以来，经过各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明显进展，市场环境逐步优化，项目落地不断加快，为稳增长、促改革、惠民生发挥了重要作用。但发展过程中，一些地方泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。今年以来，党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置，全国金融工作会议和国务院常务会议均对防控地方政府隐性债务风险，纠正PPP中的不规范行为作出了明确部署。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，此前财政部已会同有关部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），对借PPP变相举债融资的行为予以严禁。在此基础上，为进一步纠正PPP泛化滥用现象，我们起草了《通知》，旨在以PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理为抓手，进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP事业可持续发展。

　　「E20点评」PPP泛化滥用、地方债务风险增大，这是大背景。因此财办金〔2017〕92号的主要目的在于防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。“以PPP项目库管理为抓手，进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP事业可持续发展”，“项目库管理→规范PPP项目运作→回归本源（初心）→PPP可持续”的逻辑已清晰。

　　二、《通知》的主要内容是什么？

　　《通知》提出了规范项目库管理的三大举措：一是实行分类管理。将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库，储备清单内的项目重点用于孵化和推介，项目管理库内的项目要接受严格监管，确保全生命周期规范运作。二是统一新项目入库标准。明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库，提升入库项目质量。明确下一步政策方向，即优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展政府付费项目，防止财政支出过快增长，突破财政承受能力上限。三是组织开展已入库项目集中清理。组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库，推动各地建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，提升项目库信息质量和管理水平。

　　「E20点评」三举措——分类管理、统一入库、清理出库。几个看点：和财政部PPP综合信息平台第8期季报相比分为“储备库和管理库”相比，“储备清单”更多是孵化和推介，所以比储备库的规格下降，这和加强项目库管理有关；优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展政府付费项目，防止财政支出过快增长，突破财政承受能力上限，后两句话解释了对速度过快、大干快上的“刹车”动作；组织开展已入库项目集中清理，这和E20此前判断管理库不是“保险库”相一致，有进有出才是管理的关键，以便真正对各方规范操作产生约束力。

　　三、《通知》在加强PPP项目绩效管理方面作出了哪些具体规定？

　　为贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重建设向重运营转变，确保项目长期稳定运行，《通知》在推动项目建立按效付费机制方面采取了以下举措：

　　一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT。

　　二是要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。

　　三是要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排，防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。

　　「E20点评」 “以运营为核心、以绩效为导向”，推动PPP项目由重建设向重运营转变，怎么强调都不为过。“30%” 防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力，如此一来，“可用性付费+少量运维付费”模式的PPP项目入库的可能性小了、在库项目被清理的概率大了。“政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排”这条，有咨询公司读懂了一半“防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出”，即禁止前高后低；另一半很重要，“防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡”，实际上是堵住部分项目为规避10%红线，把支出责任作出“前低后高”的情形。四川近期出台的财承文件规定“PPP项目年度支出应进行动态累加累减，个别年度支出最高峰值超出承受能力的市县，应通过年度间平滑调整予以解决”可能会是需要再研究。

　　四、《通知》在规范PPP项目融资管理方面提出了哪些要求？

　　针对当前部分PPP项目融资不到位、开工落地难，以及社会资本未实际出资或未按规定足额出资，推高项目杠杆率，降低项目公司风险抵御能力的问题，《通知》在加强项目融资管理方面采取了以下举措：

　　一是要求社会资本按合同约定落实项目债权融资义务，防止项目因融资不能及时足额到位而搁置甚至失败。

　　二是要求政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象。

　　三是要求社会资本的股份不得由第三方代持，遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象，确保社会资本选择程序的严肃性、公正性，夯实社会资本的投资建设运营责任。

　　「E20点评」 “要求社会资本按合同约定落实项目债权融资义务”，实务中不少实施方案写的是项目公司负责融资，在政府方也参股的情况下，那会存在问题；不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，直指“名股实债”等问题；社会资本的股份不得由第三方代持，遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象，实操中确实有“联而不合”的现象，包括部分PPP项目中建筑施工企业作为联合体、但在项目公司上不出资的问题，实际规避“两标并一标”进行建设施工，因此这条有望规范联合体行为、夯实社会资本的投资建设运营责任。

　　五、项目库清理如何组织实施？有何时限要求？

　　《通知》规定，由各省级财政部门统一部署辖内市、区、县财政部门开展入库项目集中清理工作，财政部PPP中心负责开展财政部PPP示范项目的清理工作。

　　集中清理的完成时限是2018年3月31日。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

　　「E20点评」时限上的要求，“时间紧、任务重”。有问题的如何整改，还有待进一步明确。

　　六、如何看待《通知》出台的作用和影响？

　　《通知》的出台，旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏、变异问题，进一步提高项目库入库项目质量和信息公开有效性，更好地接受社会监督。一些本不适宜采用PPP模式实施的项目退库，有利于正本清源，促进PPP项目的有序推进和公共资源的有效配置。一些项目按照要求完善后，将更加规范、更加透明，有助于项目的全生命周期管理。长远看，项目库有进有退，将促使各参与方更加注重规范运作和项目管理，有利于防范和控制风险，增强市场信心，促进PPP事业长期可持续发展。

　　「E20点评」“项目库有进有退，将促使各参与方更加注重规范运作和项目管理，有利于防范和控制风险”，再次强调规范是行稳致远，是使PPP之树长青的必然。PPP业界对于财办金〔2017〕92号文的态度，可能在此次解读之后，会从“惊呆”、不知所措转向理解、支持。此外，在财政部、国资委、发改委及各地近期PPP相关政策出台较为频繁，一方面建议稳妥、谨慎，避免地方操作时被捆过度、被踩急刹车；另一方面，立法还有待加快，在PPP上位法未落定之前，各部委文件“补丁”还会不断，且不同政策文件之间相互“打架”的情形在所避免，并不利于PPP可持续发展。