如何建设全面小康？
徐景安
2015年12月13日
中共中央提出：到2020年全面建成小康社会。
什么是全面小康？
首先要弄明白，什么是全面小康？它的核心理念与目标是什么？习近平总书记说： “全面小康是全体中国人民的小康，不能出现有人掉队”这段话的意思很明白，全面小康就是四个字：“惠及全民”。
小康是邓小平提出的，原意是与发达国家相比，中国的经济发展水平要低一些，1984年他提出：“所谓小康，就是到本世纪末，国民生产总值人均800美元。”２００２年十六大报告提出要在本世纪头二十年，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番。这里尽管提出“惠及十几亿人口”的字眼，但落脚点还是国内生产总值翻两番。2012年十八大报告提出确保实现全面建成小康社会宏伟目标，明确要求改革必须着眼于人民生活水平的提高，必须以保障和改善民生为重点，努力办好人民满意的教育，推动实现更高质量的就业，千方百计增加居民收入，统筹推进城乡社会保障体系建设，提高人民健康水平，加强和创新社会管理。但都是定性的词句，没有量化指标和保障措施。2015年十八届五中全会再次提出全面建成小康社会，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。也提到了“就业、教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系更加健全。”遗憾的是同样没有量化指标和保障措施。我们对全面小康的理解，一直偏重于经济发展水平，而对经济成果惠及全民、保障和改善民生、均等公共服务一直停留在定性的说词上，这怎么能真正建成惠及全民的全面小康呢？
中国改革开放取得巨大成就，举世瞩目。问题就出在经济成果一部分人多占和侵吞，公共服务严重不均等，贫富差距、城乡差距扩大，这造成了居民消费水平和能力不能有效提升，内需疲软不能支撑经济的持续增长；这也造成了民众对改革的怀疑、对政府的不满，成为社会不稳定的因素；这更是对共产党领导、社会主义目标信仰的动摇，影响执政根基。
覆盖全民的平等的福利社会
今天的中国最缺的是真正为全党拥护、民众认同的价值目标，全面小康可以是这样的目标。关键是怎么成为真正的执政目标和执政理念？全面小康必定是建立在一定的经济发展水平上的，这是基础与条件；全面小康必定是惠及全民的，经济发展成果为全民共享。所以，国内生产总值和城乡居民人均收入翻一番，不是全面小康的目标，而是实现全面小康的手段，关键是要落到惠及全民上。如果我们的目标与理念，依然停留在国内生产总值和城乡居民人均收入翻番，而不在惠及全民上下真功夫，那依然不是全民小康。因此，惠及全民或者全民共享，一定不能是空口号，必须落到实处。全面小康就是建立覆盖全民的平等的福利社会，我们要响亮地提出这个口号，并且真正成为我们的执政目标和执政理念。我们才有可能建成真正的全面小康。我们过去一直将福利国家作为高福利的代名词。欧美的财政危机就是高福利引发的，对我国这样的发展中国家，建设福利国家似乎远不是时候。这是认知的重大误区。
习近平说：“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，在学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，使发展成果更多更公平惠及全体人民，在经济社会不断发展的基础上，朝着共同富裕方向稳步前进。”这段话的简单表述就是建成福利国家。
什么是中国特色社会主义？中国特色的福利国家就是题中之义。
什么是社会主义市场经济？就是公平的社会保障加效率的市场竞争。
我们称之为社会主义国家，从意识形态来说，就是以社会公共利益至上为主义，而区别于人类历史上以某个阶级、某部分人利益至上的社会。所以社会主义一定是福利国家，当然福利水平决定于社会经济的发展水平。我们说社会主义的生产目的是最大限度地满足人们日益增长的物质和文化生活的需要。这也就是福利国家。
反向思维，如果不建设福利国家，不把福利国家作为目标，请问什么是全面小康社会？什么是中国特色社会主义？什么是社会主义市场经济？我们在民生问题说了许多好话，做了许多承诺，就是没有把建设福利国家列为党和政府的目标，结果流于空泛、碎化、表面，使民生问题越积越多。
建国30年奉行政治挂帅，忽视物质利益。改革30年奉行发展第一，忽视民生建设。今天该醒悟了，发展经济的目的就是保障和改善民生，就是建成惠及全民的福利国家。这有什么疑义吗？
为什么称平等的福利国家呢？福利国家就是凡中国公民权利平等。但对我国来说，拥有特权却是常态，不仅官员按级别享有特权，几乎人人都希望拥有特权，以享有特权为荣。这已经成为国民的心态和文化。建设平等的福利国家，这不仅具有经济社会政治意义，还有文化意义。
为什么强调覆盖全民呢？福利国家就应该是覆盖全民的。可对我国来说，覆盖全民非常困难。
请看下表：
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外出农民工参加社会保障的比例
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单位：%
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2008年
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2009年
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2010年
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2011年
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2012年
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2013年
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养老保险
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9.8
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7.6
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9.5
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13.9
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14.3
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15.7
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工伤保险
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24.1
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21.8
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24.1
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23.6
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24.0
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28.5
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医疗保险
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13.1
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12.2
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14.3
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16.7
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16.9
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17.6
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失业保险
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3.7
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3.9
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4.9
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8.0
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8.4
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9.1
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生育保险
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2.0
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2.4
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2.9
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5.6
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6.1
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6.6
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中国的现实是最应覆盖的需要保障的弱势群体恰恰被各种原因遗漏。
据本人2010年对广东某市某镇调查，低保应保未保达150户，占应保户的24.8％，应保未保620人占31.8％。也就是说，近三分之一的人数未纳入低保。据此推算，全市农村低保应保未保人数为39596人。
2010年广东某市五保供养人数占农业人口比例约为0.9‰，若与全省6‰的覆盖面推算有21600人，也就是还有18000人应保未保，是已保的6.6倍。
某市城乡贫困残疾人约1.65万、特困残疾人约1.5万人，共3.15万人，纳入低保约1.51万人，只占47.9%。
对低保、五保、残疾救助是社会保障的低线，本应该全覆盖，但是现实生活中是下达指标的。理由是政府没有钱，基层政府财政困难是事实，但不至于困难到如此地步，而是挪作他用了。
所以，建设覆盖全民的平等的福利国家是当今中国社会经济政治的迫切之需，应该成为各级政府的社会经济目标。
2014年3月29日我在《保障和改善民生是最大的政治》一文中说：“今天就发展论发展已发展不下去了，必须通过深化改革，保障发展的成果落到改善民生上，这就能扩大内需，经济才能持续增长。不仅如此，民生改善了，社会分化缓和了，社会就稳定了；民生改善了，不满情绪缓解了，政改就能顺利推进了；民生上去了，文化服务均等化了；民生上去了，生态环境就改善了。所以，保障和改善民生仍是解决我国所有问题的关键，改革要紧紧围民生这条主线推进。”
制订民生长远规划
我们已制定了十二个五年计划与规划，是以工农业总产值或国内生产总值为目标的，作为考核政绩的主要指标。有明确的量化指标、有资金保障的项目计划。其中民生也有一章，大都是逐步啦、健全啦、覆盖啦定性的词，很少量化指标，资金也没保障。于是，各级政府都采取每年办几件实事零敲碎打的做法，有多少钱办多少事。在投资项目上攀高，民生保障上比低。尤其对外来务工人员，提高入户门槛，造成城市化水平远远滞后于工业化水平，2.7亿农民工不能享受均等的公共服务和社会保障。公共资源向城市倾斜，社会保障向有保障的群体倾斜。不公平、不合理的现象比比皆是，民众的怨气越积越多。
为了改变这种状况，建议在制定“十三五”发展规划的同时，制定五年民生规划，系统化、制度化、目标化地来解决民生问题，作为建设全面小康的举措。
首先要确定民生的范围，有直接民生与简接民生之分，提高直接民生占财政支出的比重，实现公共服务在各类人群的均等化，降低直接民生中的行政开支成本，增加民众受惠比重，这样才能把改善民生真正落到实处。
民生规划的主要内容：居民收入增长、社会救助体系、社会保障体系、公共服务体系、公共安全体系、公共财政制度、整合社会资源。
用民生规划“倒逼”产业优化、城市规划以及政府职能转变。尤其是要调整财政支出结构，压缩行政不合理开支，实现向非户籍倾斜、向困难群体倾斜、向社区基层倾斜。
财政体制改革提到首位
制定长远民生规划，建设覆盖全民的平等的福利国家，最重要、最紧迫的是改革、监管财政分配体制。中国最大的腐败是制度性腐败，最大的制度性腐败是财政腐败。
财政分配是执政理念的直接体现，是社会制度判别的根本标志，是民众社会态度选择的关键因素。我们称之为社会主义国家，不是看有多少公有制企业，而是看剩余价值分配，尤其是财政怎么分配的？我们称国家治理体系现代化，首先看关系全国各阶层切身利益的钱袋子是怎么管理的。发展固然重要，为谁发展、成果分配更重要。我国的问题不是出在发展上，而是分配上。
讲社会主义，请看马克思与恩格斯关于巴黎公社的原则。恩格斯说：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的，——公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位高低，都付给跟其他工人同样的工资。” 马克思说：“从前国家的高官显宦所享有的一切特权以及公务津贴，都随着这些人物本身的消失而消失了。社会公职已不再是中央政府走卒们的私有物。”“公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府这一口号。”
讲国家治理体系现代化，就借鉴一下西方发达国家的财政制度。1921年美国国会通过《预算和会计法案》规定了两大基本原则：1，决定钱怎样花，是公民的权力，而不是政府。政府是代公民起草支出方案，编制和提交预算。公民选举的议会是预算修改、决定和批准的权力机构。2，钱要在公民监督下支出，预算批准后，政府只是预算的执行者，而公民选举的议会监督政府执行预算。美国各级政府的预算有三个特点：1，公开透明，美国的法律规定，联邦财政预算的形成和执行的全过程都必须公开进行。2，完整详细。美国预算涵盖了所有政府部门大部分的收支，并且支出分类的标准步步细化，详细规定了支出项目和金额。3，法制预算。预算一经国会批准，就具有法律效力，必须不折不扣地执行。美国税收的原则为：1，纳税人赞同则纳税，不赞同则不纳税。2，纳税人纳税与否由其代表表达。过去三十年里美国时有发生政府预算没有被议会通过而关门的事件。
我们不是坚持马克思主义为指导吗？我国的财政像“社会公仆”还是“社会主人”，“廉价政府”还是“昂贵政府”？我们不是讲国家治理体系现代化吗？对照一下美国，我国财政是现代化治理，还是什么“特色治理”？
第一、政府自定机构、编制与待遇
作为“社会公仆”，设什么机构、定编多少、待遇如何，当然由“社会主人”定。然而，我国全由政府自定。编制办就设在政府，而编制办也形同虚设。公务员超编，就设事业单位。事业超编就设编外。这就带来中国机构林立、财政供养人员膨胀、行政开支剧增。1978年以来我国总人口增长不足40%，但公务员却由1978年467万增至2012年的1400万，增加2倍。事业单位人员由1497万增至4000万，增长1.5倍。这还不包括大量编外的财政供养人员。我国的官民比例由改革开放初的1：67上升为2009年的1：20。按2009年的数据计算，中国每百万美元GDP的财政供养人员为10.8人，是日本的10倍、美国的7倍、德国的8倍、英国的4倍。我国行政开支从1978年52.90亿元，到2006年增加到7571.05亿元，翻了143倍。2007年起，用一般公共服务支出为口径进行统计（不包括各部门的行政开支）。2013年一般公共服务支出为11,578.08亿元，为1978年218倍，年均增长16.63%，大大超过经济增长与财政收入增长。政府机构、人员和待遇不受约束的自我膨胀，吞噬了经济发展成果，消耗了财政资源，滋生了制度腐败，挤占了民生投入，拉大了贫富差别，激化了官民矛盾。
第二、政府不经人大批准征税与收费
林立的机构、超编的人员、庞大的开支，靠什么维持？就是向“社会主人”乱收税、乱收费。中国是以政府和部门规定代替税收立法。现有税收20多个税种，300多个项目，只有个人所得税和企业所得税是通过立法程序的。一是由国务院、财政部、税务总局规定税收，二是由财政和税务部门起草，由国务院的法制部门在政府各部门之间进行协商，最后交由人大讨论，并不征询纳税人的意见。三是全国各级政府和各部门收费和罚款，各种名目多达2万项。
第三、财政预算的监督与审议
政府收了钱，怎么花，总得报个帐，让民众知道，人大审批。从程序上有安排，就是走个形式。一是从时间上看，3月份召开人大审批前，政府已经支出了两到三个月了。从提交人大到审议，全国是45天，地方30天，根本不可能进行实质性审查。全体代表大会审议时间更短，也只半天时间。二是从所报的预算草案看，采取“类、款、项”分类，无法判断使用的依据和目的，外行看不懂，内行看不明。三是人大代表缺乏代表性，大多是退居二线和在职的官员及社会名流，又非职业化和非专业化，没有应有的审议能力。四是整个过程，没有民众参于、专家质询、媒体监督。尤其是涉及巨额支出的项目，如北京的奥运会、上海的世博会、广州的亚运会、深圳的大运会，预算不审议，决算不报告，究竟花了多少钱，民众不知道。建国65年来从全国人大到乡镇人大，预算没有不通过的。
第四、多少用于民生
谁管钱，如果没有约束，结果可想而知。在没有社会公众知情、参与、监督的情况下，财政分配怎么可能向民生倾斜？所谓公共财政应该是民生财政。那什么是民生呢？至今没有明确的定义。现将教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化体育与传媒五项定为直接民生，农林水利、交通运输、环境保护、城乡社区事务、商业服务、国土海洋气象、粮油物资储备八项为密切相关民生。
按上述定义计算： 2015年中央本级财政预算支出，教育1291.51亿、医疗卫生110.19亿、社会保障和就业729.3亿、保障性住房355.54亿、文化体育传媒249.21亿，共计2735.75亿，占中央本级支出25012亿的10.9%。若加上农林水利660.62亿、交通运输806.89亿、节能环保291.25亿、城乡社区事务4.83亿、商业服务20.44、国土海洋气象306.4亿、粮油物资储备1546.38，共计6372.56，占中央本级支出25012亿的25.4%。应该指出，这其中还包括各部门的行政开支，真正落到民生上的还没这么多。
对比一下美国，2004美国联邦政府45%用于社会保障和医疗卫生，这还不包括教育。2002年州和市县镇政府财政用于教育与公共福利就达50%。所有民选政府都有福利膨胀的趋势，带来的是财政危机。而我国则是行政膨胀，带来的是社会危机与政治危机。
第五、公共服务不公平
更严重的问题是我国有限的民生资源分配不公，城乡之间、各类人群之间不能享受均等的公共服务。中国公务员在医疗、养老、教育、住房等各项公共服务中享有特权。最具特色的是部长退休了，还可享受部长待遇。这就带来850万干部享用了中国医疗卫生支出的80%。城乡之间差别更大了，医疗资源80%集中在大城市，其中30%又集中在大医院。城乡之间教育资源分配严重不均，城市义务教育由国家财政负担，而农村义务教育则由农民自己支撑。城市人口平均受教育13年，农村人口平均受教育7年，相差足足近一倍。2006 年，占全国总人口60％以上的农村只获得全部教育支出的23%。教育资源分配地区差距大，各项教育经费指标东部基础教育平均是中西部的一到两倍。还存重点学校和薄弱学校差距，重点中学，干部、知识分子和高收入家庭子占学生总数的70％以上，在高等教育阶段也占绝大多数。农民子女的比例随着院校层次的升高而降低。昂贵的教育费用使农民子女上大学成了致贫的重要原因。养老保险在城乡之间、地区之间、企业之间、人群之间更加碎片化、差距大。养老本应中央统筹，推给省统筹，从1998年起国务院要求实现省统筹，至今未能实现。2009年起中央推出城乡居民养老保险，基础养老金标准为每月55元，2015年首次提升到每人每月70元，由中央财政对中西部地区全额补助，对东部地区补助50%。每人每天1元多的养老金补助，还不夠买一斤青菜的。
第六、财政转移支付逆向调节
2015年预算安排，中央一般公共预算支出达81430亿元，其中中央对地方税收返还和转移支付55918亿元，占了68.67%。这包括一般性转移支付30045.37亿元，专项转移支付21564.34亿元。这笔巨大财力本是用来调节分配、缩小差距的，但却是逆向调节。据《中国统计年鉴》数据，2003年人均转移性收入城镇居民为2003.16元，农村居民为143.33元，两者差距14.74倍。自2004年起农村居民转移性收入提高，至2011年城乡居民人均转移性收入分别为5708.6元和701.35元，差距仍高达8.14倍。从农村居民看，高收入群体获得的转移性收入一直高于低收入群体，2011年农村低收入户人均转移性收入为265.04元，高收入户1263.35元，相差4.77倍。从地区看，2011年全国31个省市自治区的城镇居民人均转移性收入为5708.78元，其中江西、贵州、西藏等23省在平均值以下，收入最高的北京、天津、上海、浙江、江苏、辽宁都超过7000元以上，北京是西藏的7.12倍。
这就是中国的国情，强势地区、强势部门、强势人群可通过各种渠道、各种手段影响也好、拉拢也好、腐蚀也好，从财政分配中获得更多，而弱势地区、弱势部门、弱势人群没有反映利益的通道，他们只是恩施的对象，想起时关照一下而已。就是获得转移支付的地区、部门也是层层扒皮、雁过拔毛，真正落到民众身上又有多少？
全国民众的钱袋子，怎么管理、分配、监督，这可是改革之首啊！
结束语
长期以来，我们重经济、轻社会，重发展、轻分配，重投资、轻民生，重建设、轻保障，按这样的老思维、老路子、老办法，是不可能建成真正的惠及全民的全面小康。这就必须以全面小康为目标进行全面改革、依法治国、从严治党。
今天中国的经济、社会、政治、文化、生态形势非常严峻，建成惠及全民的全面小康，建设覆盖全民的平等的福利国家，是拉动经济、稳定社会、改良政治、提升文化、改善生态的有效之举，体现了执政为民的共产党宗旨，让民众过幸福日子的社会主义真谛。
建成真正惠及全民的全面小康是利民、利国、利党之举。