民族区域自治法学是一门新兴的学科。随着民族区域自治法的颁布实施，在民族区域自治法制建设不断丰富和完善的条件下，民族区域自治法学不仅是正在发展中的民族法学部门的基本学科，而且是法学的一个独立的、新分支学科。它是关于研究民族区域自治法和与之相关的法律现象，探索民族区域自治的内在规律和法律特征的科学。学习和研究民族区域自治法学，对于我们坚持民族平等原则，保障各民族合法权益，巩固各民族的大团结，促进各民族互助合作共同发展，实现祖国完全统一和中华民族的伟大复兴，都具有非常重要的意义和作用。

一、民族问题与民族区域自治

(一)  民族问题的基本内涵

《中华人民共和国民族区域自治法》序言开宗明义地指出：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。”[1]

民族是在历史上形成的，是一个稳定的人们的共同体。斯大林认为：“民族是人们在历史上形成的有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现了共同的民族文化特点上的共同心理素质这四个基本特征的稳定的共同体。”[2]在当今的世界上，有2000多个民族，分布在近200个国家。世界上民族多而国家少，绝大多数国家是多民族国家。其中人口在1亿以上的有中国的汉族，印度的印度斯坦族，美国的美利坚族，日本的大和族；人口在百万以的民族共计278个，占世界人口的96.3%，而其余的1800多个民族，其人口占世界人口的3.7%。中国除汉族外，现有55个少数民族，各民族总称为“中华民族”。各民族的人口发展很不平衡，55个少数民族的总人口占全国总人口的8%。正是由于汉族人口占全国人口的绝大多数，所以，我国在习惯上把汉族以外的55个兄弟民族统称为“少数民族”。

民族问题是社会总问题的一部分。民族问题就是民族这个人们共同体从其产生、发展到消亡的长期历史过程中，基于民族差别而产生的一切社会问题的总和。只要有民族存在，就必然有民族问题。在当今的世界上，无论在多民族国家的内部，还是在国际政治生活中，民族问题都是一个普遍存在的社会政治问题。古今中外民族问题的状况，尤其是当今世界民族问题的热点情况都充分表明，民族问题对多民族国家的前途与命运，对民族与民族之间、民族与国家之间以及国家与国家之间的关系，都具有其深刻而重要的影响。在任何社会里，民族问题都是社会总问题的一个组成部分，民族问题的解决，有赖于社会总问题的解决。同时，解决民族问题又有利于解决社会总问题。马克思主义认为，民族问题是无产阶级革命问题的一部分。在不同历史时期的社会总问题中，民族问题都具有相应不同的内容和任务，解决民族问题与解决社会总问题有着互动的关系。因此，从狭义上讲，民族问题是指民族之间的关系问题；从广义上讲，它除了民族之间的关系问题外，还涉及到民族自身和发展，民族与阶级、国家之间等诸多方面的复杂关系。民族问题的产生和存在，与民族属性有着密切的联系。民族问题产生的根源主要基于两个因素：一个是自然因素，即由民族本身的特征、特点所引起的民族差别，这是民族问题得以产生和存在的最基本的前提；另一个是社会因素，即人类进入阶级社会之后，因阶级矛盾和剥削制度而引发的种种民族问题，这是阶级社会中民族问题之所以存在的最重要的条件。民族问题是随着民族的发展而发展，随着民族的消亡而消亡的；民族问题贯穿于民族存在的始终。

民族问题又是一个内容宽泛的社会现象。江泽民同志在1992年1月召开的中央民族工作会议上的重要讲话中，为我们正确地理解和研究民族问题的涵义指明了方向。江泽民指出：“民族问题既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家之间等方面的关系。”[3]这即是说，民族问题绝对不是一种孤立的社会现象，无论是从内涵还是从外延角度看，它都不仅涉及到民族自身的发展，还涉及到民族与民族之间、民族与阶级之间、民族与国家之间的关系，以及由此而引起的其他各种社会问题。在民族存在和发展的过程中，各民族不可避免地要和其他民族发生联系和交往，各民族自身的政治、经济、文化、生活方式等的特点和差别，在一定条件下都会引起民族交往中的矛盾。民族自身的发展状况决定着民族之间交往的程度，因而也决定着民族之间矛盾的状况。在我国社会主义社会里，虽然剥阶级作为整体已不存在了，民族内部的阶级对立也已消失了，但是，在一定范围内和一定程度上存在的阶级斗争，还会反映到民族问题上来。社会主义社会的民族差别，与社会“三大差别”(城乡差别、工农差别、脑力劳动与体力劳动差别)的存在也有密切联系。这种民族差别作为一种社会现象，只有当社会发展到“三大差别”完全消失的时候，它才会随之消失。从某种意义上说，民族问题又是一个特殊的社会现象，因为它有着与其他社会问题不同的特征：一是它的普遍性，在多民族国家和地区，无论其发达程度如何，都存在着范围、程度、内容、性质各不相同的民族问题。二是长期性，民族问题贯穿于民族存在的始终。三是复杂性，不同种族的民族之间，不仅种族问题错综复杂，而且往往与政治、经济、文化和宗教等问题交织在一起。四是重要性，在多民族国家中，民族问题通常是涉及到国家治乱安危的重大问题。

马克思主义历来重视对民族问题的研究。马克思、恩格斯的民族理论，在马克思列宁主义的科学体系中居于很重要的地位，是马克思列宁主义不可缺少的重要组成部分。马克思的第一篇关于民族理论的著作《论犹太人问题》，就把民族问题的解决与社会主义革命联系在一起，第一次提出了只有人类解放才能彻底解决民族问题。恩格斯在《英国工人阶级状况》中，第一次提出了民族和民族性格是不断发展变化的，大工业把英国人分成两种不同的民族，只有无产阶级最有资格代表整个民族。1848年2月《共产党宣言》的公开发表，既是科学社会主义创立的标志，也是马克思主义民族理论形成的标志，它对民族、民族运动做了科学的、较系统、较全面的论述，基本上构成了马克思主义民族理论体系的框架。马克思主义创始人始终关注民族问题对社会问题和社会发展的影响和作用，形成了在社会主义革命和建设进程中解决民族问题的学说，从而为无产阶级和社会主义国家解决民族问题，提供了强大的理论武器，指明了前进的方向。以毛泽东、邓小平和江泽民为代表的中国共产党人，创造性地把马克思列宁主义民族理论与中国民族问题的实际相结合，成功地走出了一条具有中国特色的解决民族问题的正确道路。诚如江泽民同志在1999年中央民族工作会议上的讲话中所指出：“这些年来，我们在前进过程中遇到不少困难和风险，有政治领域的也有经济领域和自然界的，有来自国内的也有来自国外的，但我们都顶住了，保持了我国改革、发展、稳定的大局。其中很重要的一个原因，就是我国五十六个民族始终同心同德、紧密团结。”[4]

(二)  解决中国民族问题的基本政策

中国不搞“联邦制”。在社会主义发展史上，各国解决民族问题的政治形式大体上有两种：一种是联邦制，即以某一个或几个民族为主体建立成员国或分子国，然后再把这些成员国或分子国联合成一个统一国家。另一种是民族区域自治，即在一个统一的国家内，以民族聚居区为基础划定行政区，使居住在该行政区域内的一个或几个民族享受自治权。联邦制多用于在宏观上解决民族问题，通常是国家结构形式通盘考虑的结果；而民族区域自治制，除了适用于宏观上解决民族问题之外，更适合于在中观和微观上解决问题，并通常不具有国家结构形式的意义。一个国家如果在宏观上已采用民族区域自治制度解决其总的民族问题，则联邦制自然被排除在外。但是，如果一个国家在宏观上已采用联邦制解决其总的民族问题，则并不排斥在中观和微观上采用民族区域自治。前苏联和南斯拉夫实行的就是联邦制。尽管它们在解决民族问题方面曾经创立了一种可供世人借鉴的模式，但目前俄罗斯和南斯拉夫的现状，足以说明这两国原来的模式有值得检讨的地方。中国是一个统一的多民族国家，中国是世界上四大文明古国之一，在有5000年文字可考的历史长河中，曾以繁荣的经济、灿烂的文化、辉煌的科学技术成就蜚声于世界。在漫长的历史发展中，分散存在的许许多多民族，经过接触、混杂、联结、融合以及分裂和消亡，形成了一个你中有我，我中有你，而又各具个性的统一体，中国的国情决定了中国不可能通过“联邦制”或“邦联制”来解决民族问题。  民族区域自治是解决中国民族问题的基本政策。中国的民族区域自治，是马克思列宁主义民族问题理论与中国具体实践相结合的产物。采取民族区域自治的基本政策，是毛泽东思想丰富和发展马克思列宁主义民族理论的一个里程碑。什么是民族区域自治?《中华人民共和国民族区域自治法》序言规定：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”第2条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”[5]这些规定，揭示了中国民族区域自治的基本含义。中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，十分重视解决国内的民族问题，对用什么样的国家结构形式来解决国内的民族问题，曾经历过一个长期的探索过程。譬如，在中国共产党成立初期，由于受苏联的影响，也曾主张建立联邦国家，主张民族自决权。但是，随着党在理论上的不断成熟和对中国国情认识的深化，进而提出了建立单一制民主共和国的国家结构形式，实行民族区域自治的主张。诚如毛泽东在《新民主主义论》中就“国体”即国家结构形式所作的论述所指出，中国无产阶级领导的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国——中华民主共和国或新民主主义的共和国，既与旧式的、欧美式的资本主义的共和国相区别，也与苏联的社会主义共和国相区别。这里的“国体”，就是指建立独立、自由、民主、统一和富强的新中国；承认各少数民族有平等自治的权利；联合工农兵学商被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国人士，组成民族统一战线，成立民族联合政府。我国各族人民在反对外来侵略、争取民族解放的共同斗争中结成了深厚的友谊，形成了密不可分的关系。因而从历史发展、经济联系和革命实践诸方面的实际情况看，新民主主义革命胜利后的中国，只能建立单一体的多民族国家，不可能建立联邦国家。中国的民族区域自治政策，具有如下四个特点：第一，我国的民族区域自治是各少数民族聚居的地方实行区域自治，是以少数民族聚居区为基础建立起来的自治地方。第二，我国的民族自治地方，不同于邦联制度下的“邦”、联邦制度下的“加盟共和国”，它们既没有分离权，也没有单立的宪法。它们只是在国家统一领导下的一级地方行政区域，是整个国家不可分离的部分。第三，我国的民族自治地方的自治权，是通过自治机关来行使的。“民族自治地方设立自治机关，自治机关是国家的一级地方政权机关。”[6]第四，我国的民族区域自治，是民族自治与区域自治的有机结合，是经济因素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权，而且使杂居的民族也能够享受到自治权。

民族区域自治是新中国的一项基本国策。毛泽东提出的以民族平等、自治和国家统一为原则的解决国内民族问题的主张，是创立具有中国特色的民族区域自治理论的基石。1949年9月21—30日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，经过充分协商，一致赞成《中国人民政治协商会议共同纲领》提出的建立单一制的多民族国家——中华人民共和国，以实行民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策。《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定，中华人民共和国境内的各少数民族聚居的地方，应实行民族区域自治。这个反映了中国民族的实际和各族人民的共同心愿的决策，作为新中国的一项最基本的国策，载入了历次《中华人民共和国宪法》，成为我国一项重要的政治制度。依据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，中央人民政府在全国范围内积极推行民族区域自治的政策。一是在推行民族区域自治中形成了一批自治州、自治县(旗)，还有若干民族乡、民族镇。1954年9月，新颁布的《中华人民共和国宪法》，明确规定民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，以民族乡为重要补充形式。随后，新疆、广西、宁夏和西藏四个自治区分别成立。二是根据实际情况，着眼于加强民族团结和加快民族地区发展的长远利益，建立民族自治地方。譬如，对内蒙古自治区，中央人民政府调整了1947年成立时的行政区域，把绥远并入内蒙古自治区，自治区首府也从乌兰浩特迁到了呼和浩特市，结束了长期以来内蒙古地区蒙古族被分割的局面，彻底实现了中国共产党所主张的统一的内蒙古地区蒙古族区域自治的方针。三是充分考虑到各少数民族的实际，民族自治地方形式灵活多样。这里主要有四种类型：(1)以一个少数民族聚居区为主建立的，如新疆维吾尔自治区，吉林省延边朝鲜自治州，甘肃省肃南裕固族自治县等。(2)以两个以上少数民族聚居区联合建立的，如湖北省恩施土家族苗族自治州，湖南省靖州苗族侗族自治县，云南双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县和广西隆林各族自治县。(3)在一个大的民族自治地方内，其他少数民族可以建立行政地位小的自治地方，如广西壮族自治区内建立有三江侗族、环江毛南族等12个自治县；云南省怒江傈僳族自治州内建有贡山独龙自治县和兰坪白族普米族自治县。(4)一个民族可以在不同的聚居区内建立相应的自治地方，如藏族，除建立西藏自治区外，还在云南、四川、青海、甘肃等省建立了10个自治州(其中有一个州与蒙古族联合建立)和四川木里、甘肃天祝两个自治县。到2000年底为止，我国共建立了154个民族自治地方(5个自治区、30个自治州、119个自治县／旗)。55个少数民族中已有44个实行了区域自治。此外，实行区域自治的民族11个人口较少、聚居区域过小的民族共建有1200多个民族乡[7]。

(三)  实行民族区域自治的基本原则

在解决和处理我国民族问题上，毛泽东等老一辈无产阶级革命家，不仅运用马克思主义的各少数民族按照自己的意愿自己管理本民族内部事务的原则，创立和坚持了实行民族区域自治的基本政策，而且还制定和强调了实行民族区域自治而必须遵循的基本原则，为国际共产主义运动的发展提供了新的典范和经验。

第一，各民族相互尊重的原则。马克思主义创始人认为，古往今来的每个民族，都在某些方面优越于其他民族，他们都有为自己所要求的独立的民族生存权利。毛泽东在《论十大关系》一文中，既充分地肯定了“各个少数民族对中国的历史都作过贡献”，又强调了“应当承认，每个民族都有它的长处，不然它为什么能存在?为什么能发展?同时，每个民族也都有它的短处。”[8]中华民族是一个多民族的集合体，民族关系的状态关系到中华民族的兴衰进退。中国共产党人和一切善良的人们，总是在为追求社会的稳定和民族关系的和谐而作出不懈的努力。我国坚持了各民族相互尊重的原则，并特别强调汉族必须尊重各少数民族，因为汉族人口占全国人口的绝大多数。同时，提倡各民族之间要互相学习，取长补短。我国在各民族相互尊重方面，已蔚成风气并初步形成了相应的法律规范。

第二，各民族一律平等的原则。民族平等是以民族的存在为前提，直接指向的是各民族的社会地位平等问题。在我国，各民族一律平等，是指各个人们共同体，不论其人口多寡，居住地方大小，经济发展程度如何，语言文字和宗教信仰、风俗习惯是否相同，但其社会地位一律平等，享受相同的权利，承担相同的义务。汉族和少数民族一律平等，各少数民族之间也一律平等。对于那些相对落后的民族、人口特少的民族，国家还给予利益上的特殊照顾和权利上的特别保护。我国的民族平等，既有人类社会普遍追求的共性，又有中国的特点。它突出地显现了我国民族平等权利的广泛性、真实性、彻底性以及权利义务的一致性和广泛性。我国根据马克思列宁主义的民族平等原理，已建立起了一套保障少数民族权利的民族平等法律制度，实现了各民族一律平等的法律保障。实践充分证明，只有坚持民族平等，才能夺取革命、改革和建设的胜利，也才能实现民族间的团结合作，维护国家统一和各民族的共同利益。 

第三，民族团结和合作的原则。各民族之间平等相待是民族团结的基础，而各民族之间的团结又是形成各民族互助合作关系的保证。尽管少数民族由于历史上的原因，整体上还处于经济文化发展缓慢的社会阶段，相对先进的汉族在各民族互助关系中，在经济文化发展方面具有优势，并给予少数民族更多的帮助，但是互助本身就是双向的。譬如，我国少数民族地区的面积占国土总面积的64%，而且2.2万公里长的陆地边境线大多数在民族地区，民族地区政治局势稳定与否，直接关系到国家的统一和团结稳定的大局。尤其是在国际局势复杂多变的情况下，少数民族建设边疆、保卫边疆、拥护国家的大政方针和政策，维护国家的领土完整和政治统一，其贡献是无法用经济价值进行衡量的。毛泽东历来把民族的团结看成是中国革命和建设成败攸关的大事，他说：“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定要胜利的基本保证。”[9]历史证明，我国各族人民正是在中国共产党民族团结理论和政策的指引下，才取得今天的解放和发展成就；今后也只有进一步发扬在政治上团结协作、互相帮助的优良传统，才能取得建设有中国特色社会主义的更大胜利。建国50多年来，我国在保障民族团结和互助合作方面，已初步建立起了相应的法律制度。

第四，国家统一的原则。维护历史所形成的多民族国家的统一，是马克思列宁主义解决国内民族问题的一个重要原理，至于采取什么样的具体形式，必须根据实际情况来确定。我国采取的是民族区域自治政策，这是有效地维护国家统一的一项重要政治制度。《中华人民共和国宪法》第52条明确规定：“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”[10]从21世纪开始，有中国特色社会主义事业进入了加快推进现代化、全面建设小康社会的发展新阶段。建设有中国特色社会主义，是我国各族人民团结起来为之奋斗的共同事业和共同目标。各民族之间一定要心连心、同呼吸、共命运，不断巩固和发展各民族的大团结，这是我们各民族共同的责任和义务。

第五，各民族共同繁荣的原则。促进和实现全国各民族的共同繁荣，是党和国家的工作任务和奋斗目标，也是全国各族人民的共同心愿。各民族共同繁荣的原则，其内容主要是帮助少数民族和民族地区的经济文化发展。经济发展是连接各民族互助关系的基本纽带，文化进步又是促进各民族共同繁荣的标志。建国50多年来，我国已初步建立了一套国家帮助少数民族和民族地区的法律制度，建立了内地和边疆地区对口援助的法律制度，从而为推动和促进各民族的共同繁荣打下了坚实的基础。把发展问题放到解决民族问题的首要和核心地位，这是以邓小平为代表的第二代领导集体对马克思列宁主义民族理论作出的杰出贡献。邓小平同志以民族地区发展为着眼点，提出了一整套围绕民族发展这个主题解决民族问题的理论和政策，成功地解决了第一代领导人已经提出，但由于历史条件而未能解决的如何实现少数民族地区现代化、实现各民族共同繁荣的问题。根据“发展是硬道理”的思想，邓小平提出“发展”是民族工作最根本的大问题，是实现少数民族各项平等权利的根本保证，是巩固民族团结的物质基础和防止国内外敌对势力分裂和渗透的法宝，是衡量我国民族工作得失成败的客观标准。加快民族地区发展，实现各民族共同繁荣，既是重大的经济问题，也是重大的政治问题，是解决社会问题和一切民族问题的最终手段。我国少数民族人口和民族自治地方主要集中在西部地区，西部地区的民族自治地方占西部总面积的86.47%，占全国民族自治地方总面积的96.72%，少数民族人口约占西部地区总人口的1／5，约占全国少数民族总人口的3／4。所以，以江泽民为核心的第三代领导集体提出并实施的西部大开发战略，就是从根本上加快少数民族和民族地区繁荣发展的必由之路，是解决当代中国民族问题，促进各民族共同繁荣的重大举措。

二、民族区域自治的作用和特色

(一)  民族区域自治制度的作用

《中华人民共和国民族区域自治法》序言载明：“实行民族区域自治，对发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，都起了巨大的作用。”今后要继续“坚持和完善民族区域自治制度，使这一制度在国家的社会主义现代化建设进程中发挥更大的作用。”[11]总结我国实施民族区域自治制度50多年的实践，我们认为民族区域自治制度的作用主要体现在如下几个方面：

第一，有效地保障了少数民族人民平等的民主权利和管理本民族内部事务的权利。在多民族的国家内部既有一个协调各民族共同管理国家事务的问题，也有一个各民族内部事务管理的问题。在我国从中央到地方实行民主集中制的组织原则，是各民族共同管理国家事务的民主政治形式；在中央统一领导下的民族区域自治，则是各民族自主管理本民族内部事务的民族民主形式。少数民族人民平等的民主权利和管理本民族内部事务的权利，是其当家作主人权利的具体体现。对于一个多民族国家内的少数民族而言，少数民族公民应与主体民族的公民一样，享有完全平等的公民权利、民主权利，同时享有管理本民族内部事务的权利，这是保持和发扬本民族特征的重要条件。我国的民族区域自治制度能够有效地保障这两种权利的实现。我国所实行的民族区域自治，无论是在民族自治地方之内，还是民族自治地方之外，都必须贯彻执行《中华人民共和国宪法》和其他法律有关保障人民民主权利的规定。各民族公民都依法享有平等的选举权和被选举权，参与国家事务和地方事务的管理；各民族公民在法律面前一律平等；各民族公民的人身自由和人格尊严不受侵犯；各民族公民都有宗教信仰自由的权利；各民族公民都有自由使用本民族语言文字的权利；各民族公民都有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；各民族公民都有从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的权利；各民族公民都有劳动、休息和丧失劳动能力时从国家和社会获得物质帮助的权利；各民族公民都有对国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利；各民族公民都有保持或改革自己风俗习惯的自由等。根据《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，民族自治地方的自治机关，不仅要保障实行自治的民族的权利，还要保障自治区内其他民族公民的平等权利。民族自治机关作为地方权力机关，享有法律规定的制定自治条例和单行条例的权利，变通执行或停止执行上级国家机关不适合民族自治地方实际情况决定的权利，同时享有经济管理自主权、财政管理自主权、教育管理自主权、培养和任用少数民族干部自主权、发展民族文化自主权等广泛的权利。这些权利是通过自治机关的人事规范、自治权规范、上级国家机关的领导和帮助等规范实现的。

第二，有力地促进了民族自治地方经济建设和各项社会事业的发展。民族区域自治制度的实施，极大地调动了少数民族发展本民族和本地方经济和各项社会事业的积极性，同时实现了把国家帮助少数民族地方发展的义务制度化、法律化。不断解放和发展生产力，实现各民族共同繁荣，是我们党的民族工作的根本宗旨和在民族政策上的根本立场。在引导各民族走上社会主义道路之后，党和政府十分重视发展少数民族和民族地区的经济。因为发展民族地方经济，是发展民族地方教育和其他文化事业、提高少数民族群众生活质量的基础。解决当代中国民族问题，只能依靠解放和发展生产力，不断加快少数民族和民族地区的经济发展，舍此没有别的出路。进入改革开放新时期以来，民族地区经济获得了较快发展，民族自治地方农村居民年人均纯收入，1980年只有76元，1998年已达到1653元；职工年平均工资，1981年只有816元，1999年达到6822元。从纵向看确有较大幅度的提高。但是，从横向看，与发达地区相比还有很大差距。譬如，1999年农村居民家庭人均纯收入最高的五个省市分别为上海5409元，北京4226元，浙江3948元，广东3629元，江苏3495元，都高出民族自治地方农村居民收入的1倍以上[12]。因此，在当前做好民族工作的关键和重点，是要切实加快少数民族和民族地区的经济发展。国家对加快少数民族和民族地区经济发展已赋予法的严肃性。宪法规定，国家从财政、物资、技术等方面帮助民族地区经济发展；新修改通过的《民族区域自治法》，则更加突出了国家帮助民族自治地方经济加速发展的主题，从自治机关的自治权和上级国家机关职责两个基本方面作出了硬性规定。西部大开发的根本目的，就是要使少数民族和民族地区人民真正过上幸福生活，确保少数民族在西部大开发中得到利益和实惠，走上共同繁荣发展之路。

第三，进一步增强了中华民族的凝聚力。中华人民共和国的成立，开创了中华民族历史的新纪元。新中国的成立和民族区域自治制度的推行，既保障了少数民族实行区域自治的权利，又从根本上改变了旧中国许多民族地区存在的不同程度的割据状态，实现了国家政治上的高度统一，巩固了祖国的边防。各少数民族人民成了国家和社会的主人，真正掌握了自己的命运，实现了各民族人民在振兴中华民族的总目标下根本利益的一致，形成了中国历史上空前的民族大团结的局面。民族区域自治法就是调整民族关系的民族基本法；民族区域自治法所规范的权利义务，就是调节、巩固和发民族关系的体现。江泽民同志在庆祝建党80周年大会上的讲话中指出：“我们彻底结束了旧中国一盘散沙的局面，实现了国家的高度统一和各民族的空前团结。我们废除了西方列强强加的不平等条约和帝国主义在中国的一切特权。封建式的割据局面在中国大地上也一去不复返了。56个民族同呼吸、共命运、心连心，形成了平等、团结、互助的社会主义民族关系。”[13]各民族的互助合作是以不同方式开展的，但目标是一致的，就是通过加快发展，实现各民族人民的共同富裕、共同繁荣，全面振兴中华民族。这是中国共产党对全国各族人民作出的庄严承诺。民族区域自治制度使祖国所有民族同舟共济，它为各民族人民把热爱祖国的感情与热爱自己民族的感情有机地结合起来，提供了最为恰当的政治形式。实践表明，民族区域自治制度的实行，有力地增强了中华民族的凝聚力，为中华民族的振兴创造了必要的条件。西部大开发战略的实施，必将进一步加快西部民族地区经济社会发展步伐，尤其是那些人口较少的少数民族的快速发展，必将更加密切和强化民族之间的相互依存关系，各民族团结统一于中华民族大家庭的向心力和凝聚力也必将进一步增强。

民族区域自治制度本身具有强大的政治功能。我国的民族区域自治制度，从作为解决民族问题的基本政策，到颁布民族区域自治法将其以基本法的形式固定下来，再到中国共产党十五大将其与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，一同表达为我国社会主义民主制度的三大形式，从政策到法律制度，表明了民族区域自治理论的发展历程、理论建树，表明民族区域自治制度在我国体制中的重要地位。进入新世纪以来，我国又进一步修正和完善了民族区域自治制度，使它更加适合我国现实政治制度发展的需要，进一步增强了它自身的政治功能。如果说在新中国成立之初，民族区域自治制度的政治功能主要体现为保障民族平等权利的话，那么，在21世纪深化改革、扩大开放，向社会主义市场经济转轨的新时代，民族区域自治制度在政治方面的功能，则需要从新的角度发挥和加强，尤其需要激发其促进经济文化发展的新功能。实行民族区域自治制度，如果不把少数民族、民族地区的经济搞上去，不把它们的教育、科技、创新能力搞上去，从整体上和根本上提高少数民族人民的素质和生活质量，自治就会堕入空谈。坚持和完善民族区域自治制度的根本任务，同党和国家在现阶段的根本任务是一致的，就是要解放和发展社会生产力。实行民族区域自治制度的优越性，千条万条归根结底为一条，就是要体现为民族自治地方的生产力的更快发展，各少数民族人民生活水平的不断提高。现实已经向民族区域自治制度提出了更高的要求，这就是在充分发挥其政治作用的同时，努力激发其促进经济文化发展的功能。

(二)民族区域自治制度的特色

中国之所以不实行民主共和国联邦制，而采用在国家统一领导下的民族区域自治制度，这完全是从中国的国情实际出发，由中国的民族特点决定的。邓小平说过：“解决民族问题，中国采取的不是民主共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”“这是我们社会制度的优势，不能放弃。”[14]具有中国特色的民族区域自治制度，是由民族聚居要素、区域经济要素、自治机关要素、自治权力要素和国家帮助要素共同构筑而成的。这五个要素是紧密联系、相互依存、互为条件、缺一不可的统一体。这就是中国民族区域自治的特色，它具有特别强大的生命力。

第一，民族聚居要素。这是指聚居的少数民族，都可以有权依照法定程序申请建立自治地方。在这里，申报建立自治地方的起码条件是少数民族聚居，而不分民族的大小。它的依据就是《民族区域自治法》第2条：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。”[15]依照法律规定，它既可以由一个民族建立，也可以由两上以上的民族联合建立；既可以建立自治县，也可以建立较大的自治州，或是更大区域的自治区。形式灵活多样，从实际情况出发，不拘一格。自治县还可以报批改为县级市，但目前的法律还没有关于自治县可以直接改为自治市的规定。民族区域自治最基本的要件，就是民族聚居，这是不可更改和替代的法定要素，它充分体现了我国各民族地位的完全平等。国家尊重各民族的真实意愿，按照《民族区域自治法》第13条规定：“民族自治地方的名称，除特殊情况外，按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成。”[16]

 第二，区域经济要素。这是指民族自治地方的区域划分，主要是以发展民族地区经济为考虑系数。在一般意义上讲，民族区域自治制度考虑的先决条件是民族聚居，其次要条件是区域因素。一方面区域要件可以不受地区限制，只要存在少数民族聚居的地方，国家都一律平等对待；另一方面在进行区域划分的时候，把经济要素作为一个综合条件予以考虑。即全面考虑自然经济、农村经济、交通经济、能源经济、人口状况及基本生活习惯的合理搭配，目的是为了发展经济，实现真正意义上的区域自治。从实际情况看，无论是行政区划还是经济区划，只要是有利于民族地区经济发展，其区域划分都是可以变更的。《中华人民共和国民族区域自治法》第14条规定：“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律的程序报请批准。”“民族自治地方一经建立，非法定程序，不得撤销或者合并；民族自治地方的区域界线一经确定，未经法定程序，不得变动；确实需要撤销、合并或者变动的，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法定程序报请批准。”[17]

第三，自治机关要素。就是指在民族自治地方设立自治机关(同属一级地方国家政权机关)，由自治机关行使自治权和同级国家机关的职权。自治机关是民族自治和区域自治的必然产物。在国家的民主集中制原则下，自治机关既是国家的地方政权组织，又是民族自治的自治组织。《民族区域自治法》第3条和第15条规定：“民族自治地方设立自治机关，自治机关是国家的一级地方政权机关。”“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”[18]自治机关要素的关键问题，主要是自治机关的人员组成原则。既然是民族自治，自治机关的主要领导人员，应当由实行自治的民族的公民担任。否则，就失去了民族自治的意义。根据《民族区域自治法》第16条至第18条的规定，自治机关人员的组成，还有区域自治的要素，居住在这个地方的其他民族，同样要有相应的人员比例。只有各民族的领导干部的团结合作，互相学习，取长补短，自治机关才能起到带领自治地方的各族人民积极投入自治地方建设的作用。

第四，自治权力要素。自治权力是构成民族区域自治制度的要件之一，是民族区域自治制度的核心问题。自治权利是建立民族自治地方的原理，是民族权利中的一种。它是国家权力的一部分，属于中央分权制的范畴。但是，自治权与民族自决权或者民族独立权的性质又是完全不同的。在民族区域自治制度内，自治机关既是各少数民族自主地管理本民族内部事务的具体体现，又是自治机关自主地管理本自治地方各种事务的集中表现。这即是说，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例；上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；自治机关可以在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；自治机关可以根据法律规定，确定本地方内草地和森林的所有权和使用权，管理和保护本地方的自然资源；自治机关可以自主地管理隶属于本地方的企业、事业，制定管理流动人口的办法，制定实行计划生育的办法；以及保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展，等等。

第五，国家帮助要素。这是指国家和民族自治地方的上级国家机关，领导和帮助民族自治地方的一种职责义务规范，是民族区域自治制度不可缺少的重要组成部分。因为民族自治地方，是国家不可分割的一部分，属于中央的绝对管理和领导的一切范围，而且在通常情况下，自治地方在我国都属于欠发达的地区，所以，国家的帮助也是一种绝对的法律原则。正因为如此，《民族区域自治法》列出专章，专门规定“上级国家机关的职责”，上级国家机关作出的有关自治地方的决议、决定、命令和指示，应当符合民族自治地方的实际情况；上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业；上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划的时候，应当照顾民族自治地方的特点和需要，尤其要制定优惠政策，引导和鼓励国内外资金投向民族自治地方；国家根据统一规划和市场需求，要优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目，凡需要民族自治地方配套资金的，可根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾；国家帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化，积极引导科技人才向民族自治地方合理流动，当国家向民族自治地方提供转移建设项目时，应根据当地的条件，提供先进、适用的设备和工艺；上级国家机关要从财政、金融、人才等方面帮助民族自治地方的企业进行技术创新，促进产业结构升级；国家拟设立各项专用资金，扶助民族自治地方发展经济文化建设事业；上级国家机关将根据国家的民族贸易政策和民族自治地方的需要，对民族自治地方的商业、供销和医药企业，从投资、金融、税收等方面给予扶持；国家制定优惠政策，扶持民族自治地方发展对外经济贸易，扩大民族自治地方生产企业对外贸易经营自主权，鼓励发展地方优势产品出口，实行优惠的边境贸易政策；上级国家机关在投资、金融、税收等方面扶持民族自治地方改善农业、牧业、林业等生产条件和水利、交通、能源、通信等基础设施，扶持民族自治地方合理利用本地资源发展工业；上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术和文化、卫生、体育事业的发展；上国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人，加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平，等等。

   三、民族区域自治的法律依据

(一)     宪法规定了民族区域自治制度

民族区域自治是《中华人民共和国宪法》规定的一项基本政治制度。《中华人民共和国宪法》第4条明确规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保护或者改革自己的风俗习惯的自由。”[19]宪法是国家的总章程，是具体规定国家的政治制度和经济制度的根本大法。根据宪法制定的《民族区域自治法》，是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。《中华人民共和国立法法》等法律也相应规定，民族自治地方的自治条例和单行条例，可以依照当地的民族特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。自中国共产党十五大以来，党和政府把建立完备的社会主义民族法律体系及其监督机制，作为依法治国，建设社会主义法治国家的一个重要内容，认为民族区域自治制度是我国建成法治国家必备的基本条件和基本要素。

国家结构问题是和国家的民族问题紧密相关的。对一个多民族国家来说，民族纲领是宪法必须规定的一个重要内容，以马克思列宁主义为指导思想的我国宪法，必须贯彻马克思列宁主义关于国家结构的民族问题学说。马克思主义历来认为，多民族的国家结构形式，是民族运动发展的一种必然要求，国家结构问题是和民族问题密不可分地联系在一起的。我国在处理民族问题的国家结构形式上，采取了单一制的民主集中制原则下的自治地方制度，即自治区、自治州、自治县的形式。民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，可以依法建立相应的自治地方或者民族乡。因此，我国宪法对我国采取的民族区域自治的基本政策，是作为国家的一项重要的政治制度规定下来的。《民族区域自治法》规定了建立民族自治地方的条件和形式，规定了民族自治地方名称组成的要素，以及建立民族自治地方的法律程序。在关于民族自治地方自治机关组成的问题上，《民族区域自治法》规定了民族自治地方自治机关的机构组成，即民族自治地方的人民代表大会和人民政府；规定了民族自治地方自治机关的民族组成，包括民族自治地方人民代表大会及其常务委员会的民族组成，民族自治地方行政首长的民族成分和民族自治地方人民政府其他组成人员以及自治机关所属工作部门工作人员的民族组成。在关于民族自治地方内部的民族关系处理上，《民族区域自治法》规定了民族自治地方的自治机关，处理民族自治地方内的民族关系要遵循民族平等和民族团结的原则，以及民族自治地方的自治机关帮助本地的其他少数民族发展政治、经济、文化的职责。总之，我国的民族区域自治，是在国家统一领导下，遵循宪法规定的总原则，各少数民族聚居地区建立自治地方，设立自治机关，行使自治权，管理本地区民族内部的事务。民族区域自治的实质，就是要在统一的多民族的社会主义国家内，使有着一定的聚居区的少数民族，享有宪法保护的当家作主、管理本民族内部地方性事务的权利，保障各少数民族的平等地位，充分发挥他们建设社会主义的积极性，保证各少数民族按照自己的经济、文化特点，发展经济和社会事业，促进民族发展繁荣，巩固祖国统一和民族团结。

民族区域自治制度是民族区域自治政策的制度化。中国民族区域自治政策，最早是在1922年7月中国共产党第二次全国代表大会的《宣言》中提出的。《宣言》是中国共产党第一次制定解决国内民族问题的纲领。尽管这个纲领同时也提出了民族“自决”、民族“自治”、民族“民主自治邦”和建立民族“联邦共和国”的口号及主张，但它最终选择了民族区域自治的道路，对于党在幼年时期的理论不必过于苛求。1938年9月，中国共产党六届六中全会，明确了民族区域自治的思想。此后，党的民族纲领愈来愈明确地提出了“民族区域自治”的正确主张。譬如，1945年10月23日，中共中央书记处关于内蒙古工作指示：“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。”1946年1月，中共代表团在《和平建国纲领草案》中提出“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权。”[20] 1947年5月1日，成立了中国第一个少数民族自治区——蒙古自治区。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，明确规定各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。《共同纲领》的这个规定，标志着我国民族区域自治政策的基本形成。中华人民共和国成立后，我国先后颁布了1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法，历次修订和重新颁布的宪法，都对民族区域自治制度作出了法律规定。我国依据宪法于1984年制定并颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》，标志着民族区域自治作为我们党解决民族问题的一项基本政策，走向了法制化的新的历史时期。从而实现了民族区域自治由理论到实践，由党的一贯政策到法律规定的基本政治制度的转变和升华，完成了民族区域自治政策的制度化过程。 

民族区域自治政策的法律化。在中国历史上，“中华法系”中有一个比较完备的民族法律制度。虽然它在性质上与现在的民族区域自治法律制度不同，但其形式和主要内容就是关于民族地区的法律问题。譬如，从秦朝的《属邦律》，到清朝的《回律》、《番律》、《蒙古律》、《苗律》等民族法典，规范和调整的主要是关于朝廷与民族地区民族首领的关系，实际上也就是中央与民族地区的关系问题。中国历史的民族特点，不仅决定了我们今天的民族法制取向，而且也是决定历史上的民族法制取向。法同国家是同时产生的；民族区域自治法也与民族自治地方的建立同时孕生。我国的第一个民族自治法规，就是《预海县回民自治政府条例》，它是由1936年10月成立的、中国共产党领导的革命政府“陕甘宁省”的“预海县回民自治政府”制定的。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》，规定“边区各少数民族，在居住集中地区，得划分民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。”[21]这是我国民族区域自治法制史上的一个创举。1952年2月，政务院制定的《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》、《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》两个行政法规，与同年8月颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，以及各地方自治机关制定的地方法规和单行条例，实际上成了1984年我国制定民族区域自治法的雏形。1982年颁布的新宪法，对民族自治地方的行政地位、自治权等做了明确的规定，为民族区域自治法的制定提供了依据。1984年10月1日，《中华人民共和国民族区域自治法》，以基本法的形式把民族区域自治政策固定下来，它的实施标志着我国民族区域自治进入了法制建设的新阶段。为了贯彻实施民族区域自治法，不断完善民族区域自治制度，全国人大、国务院、各级民族自治地方和辖有自治州、自治县的上级人民政府，都十分重视制定与自治法相配套的行政法规、自治条例和单行条例，初步建立起了我国民族法制体系。根据我国社会发展的新情况和进一步加快少数民族和民族地区发展的新要求，2001年2月28日，我国又对《民族区域自治法》进行了修改，以其更加充实完善的内容和科学立法语言的准确表述呈现在各族人民面前，它标志着我国民族区域自治制度的法制化建设又进入了一个新阶段，民族区域自治走上了有法可依、有法必依、依法办事的道路。

(二)  民族区域自治基本经验的法律规定

《民族区域自治法》序言，对我国50多年来实施民族区域自治的基本经验，从立法的角度进行了总结和概括，证明我国选择以民族区域自治形式作为解决中国民族问题的道路的正确性，证明民族区域自治这项基本政治制度的优越性。《民族区域自治法》对我国实行民族区域自治的基本经验，作了如下五个方面的法律规定：

第一，坚持民族区域自治，必须切实保障民族自治地方根据本地实际情况贯彻执行国家的法律和政策。民族区域自治，核心问题是自治权的行使与保障。国家和自治机关的上级国家机关，必须依法尊重和切实保障自治机关充分行使自治权。如果不能保障民族自治地方根据本地实际情况创造性地贯彻执行国家的法律和政策，而过分强调“不折不扣地贯彻执行”，那么，“一刀切”的做法就会使民族区域自治失去本来的意义。在这里，我们必须正确认识和处理统一与自治的关系，因为统一与自治有机结合，正好反映了我国民族区域自治制度的本质特点。“统一”是“自治”的前提和基础，没有国家集中统一的自治，只会导致四分五裂。在我们这个单一制国家里，民族自治地方与国家的关系是部分与整体的关系，民族自治地方是整个国家的有机组成部分，国家代表各少数民族的整体利益和根本利益，各少数民族自治地方有维护国家统一和领土完整的义务。民族自治地方的自治机关是国家的地方机关，有权依照宪法和民族区域自治法的规定，结合本地实际情况，贯彻执行或变通执行国家的方针、政策和有关规定，积极完成中央和上级国家机关下达的各项任务，行使自主管理本地方的经济、文化、教育事业和本民族内部事务的自治权，上级国家机关负有尊重和帮助其行使自治权的职责。

第二，坚持民族区域自治，必须大量培养少数民族的各级干部、各种专业人才和技术工人。干部和人才的质量问题，是实行民族区域自治的一个关键问题所在。如果没有一批量足质高的少数民族的各级干部、各种专业人才和技术工人队伍，不但无法建设民族自治地方，而且也无法体现少数民族自己管理本民族内部事务的权利的能力。因而，它本能地要求民族自治地方及其上级国家机关和中央有关部门，必须采取切实可行的措施，帮助民族自治地方解决好人才短缺和人才外流的问题。少数民族干部工作始终是党的干部工作的一个重要组成部分，也是党和国家民族政策的重要内容。以毛泽东、邓小平、江泽民同志为核心的三代领导集体，高度重视民族干部工作，对培养、选拔和任用少数民族干部做过许多重要论述，制定了一系列方针、政策，强调要努力培养和造就一支宏大的德才兼备的少数民族干部队伍，认为这是实现各民族团结和共同繁荣的组织保证。培养选拔少数民族干部，使他们在各级政权中参与国家的管理，按照民族区域自治法的规定，享有自治权，就能充分反映少数民族群众的意愿和要求，维护少数民族的合法权益；这是少数民族在政治上平等地位的具体体现，也是坚持和完善民族区域自治制度的必然要求。中华人民共和国成立以来，少数民族干部队伍已从新中国成立之初的1万多人，发展到现在的280多万人。这支少数民族干部队伍，在民族区域自治的实践中发挥了关键性的作用。科学技术是推动民族发展的有力杠杆，少数民族地区经济建设的实践表明，民族地区的现代化建设，只有走大力发展科学技术的路子。治穷要先治愚，智力脱贫是从根本上脱贫致富。因此，在培养和造就大批少数民族干部的同时，还必须不断培养和壮大少数民族地区科技人才队伍，创造一个有利于科技发展的良好的社会氛围和环境，尊重知识，尊重人才，充分发挥各种专业人才的作用。在当前尤其要稳定现有的科技专业人才队伍，做到人尽其才，防止科技人才流失和浪费；要制定一套切实可行的优惠政策，吸引科技人才到少数民族地区发挥聪明才智，为兴边富民贡献力量。

第三，坚持民族区域自治，民族自治地方必须发扬自力更生、艰苦奋斗精神，努力发展本地的社会主义建设事业，为国家建设作出贡献。国家实行民族区域自治制度，是为了维护少数民族的自治权利。规定自治机关一系列的自治权，是为了加速民族自治地方经济和社会的发展。权利和义务平等是法律的基本准则。因此，加快少数民族和少数民族地区经济发展，既需要国家政策的扶持和发达地区的帮助，更需要民族地区干部群众的自力更生、艰苦奋斗。一个国家的发展也好，一个民族的发展也好，最终都要落脚到建立自我发展的能力上。由于历史和地理条件的原因，少数民族地区相对于汉族地区来说，总体上还比较落后。解放前夕，少数民族地区有的处于封建地主制发展阶段，有的处于奴隶制和封建农奴制发展阶段，有的还处于原始社会末期。尽管中华人民共和国建立以来，少数民族地区发展很快，但从整体上看，还处于社会主义初级阶段的低层次，这是少数民族地区的实际情况。所以，有必要将国家的帮助、兄弟民族的支援与少数民族地区的自力更生紧密地结合起来。国家的帮助和兄弟民族的支援，只是少数民族地区加快发展的外在条件；而少数民族地区的繁荣富强，归根到底还要靠自身的努力，靠少数民族地区的各族人民发扬自力更生、艰苦奋斗的创业精神。

第四，坚持民族区域自治，国家必须根据国民经济和社会发展计划，努力帮助民族自治地方加速经济和文化发展。民族自治地方由于历史原因，相对于沿海和内地先进地区要落后得多。要使落后的西部地区尽快赶上发达地区，除了发扬自力更生、艰苦奋斗的精神外，少数民族地区还需要得到国家和先进地区的无私帮助和援助。先进地区帮助落后地区，这也是民族区域自治制度的一项原则和法律义务。当21世纪初我国达到小康水平的时候，先发达起来的沿海地区要拿出更多的力量来帮助落后地区的发展。发达地区在继续发展的基础上，通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区，逐步解决区域发展差距问题，达到共同富裕，这是邓小平同志对我国现代化建设和区域协调发展的战略构想。实践证明，这个构想是正确和科学的。从加快少数民族和民族地区发展的视角看，不仅把内蒙古自治区和广西壮族自治区纳入西部大开发的范围，而且将湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州和吉林延边朝鲜族自治州也纳入西部大开发的范围，使我国的5个自治区、30个自治州和119个自治县中的82个自治县，都纳入到西部大开发的范围或者可以享受西部大开发的优惠政策。这是一个伟大的战略决策，这就为少数民族和民族地区加快发展创造了前所未有的历史机遇和有利的条件。总之，推动少数民族和民族地区发展，是国家义不容辞的责任，上级国家机关对民族自治地方进行帮助是我国民族区域自治制度的重要组成部分，东部发达地区与民族地区开展对口支援和技术协作，也正是各民族之间兄弟情谊和团结合作精神的体现。

第五，坚持民族区域自治，必须在维护民族团结的斗争中，反对大民族主义，主要是反对大汉族主义，也要反对地方民族主义。无论是大汉族主义，还是地方民族主义，对民族团结都是有害而无益的。由于历史上的遗毒，由于当前我国社会转型期出现的社会矛盾的复杂性，由于国际上各种民族主义思潮的影响，“大民族主义”和“地方民族主义”在我国仍有不同程度的表现。必须指出，在我国社会主义初级阶段，这两种民族主义的表现一般来说都属于人民内部矛盾，对出现的问题应当采取慎重和实事求是的态度，属于什么问题就按什么问题处理，不要轻易扣“民族主义”的帽子。对于出现的问题，还要具体情况具体分析，是什么问题就解决什么问题，不要轻易往“民族问题”上拉。要依据政策和法律法规，及时解决出现的不同民族之间的利益纠纷，尤其要防止不尊重少数民族风俗习惯，伤害民族感情的事件发生。在民族关系上的人民内部矛盾中，也不排除有的问题带有对抗性，但决不能把非对抗性矛盾当作对抗性矛盾处理。对于那些借用民族矛盾引发事端，制造动乱触犯法律的，必须依法处理。在解决有关民族的纠纷中，要充分发挥民族工作部门的作用，发挥少数民族干部的作用，发挥群众骨干的作用。国家利益高于一切，各民族人民的整体利益高于一切。极少数搞分裂的人，不仅背弃了本民族，而且背弃了整个中华民族；不仅损害了本民族的利益，而且损害了国家利益，他们是各民族人民的共同敌人。对他们的分裂活动，必须坚决依法打击。

四、民族区域自治法学的研究对象及其法律体系

(一)民族区域自治法学的研究对象

任何一门学科都有自己特定的研究领域或特定的研究对象。每门学科也都必然地按照所研究的对象建立起自己的理论体系。毛泽东同志说过：“科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊的矛盾性。因此，对于某一现象的领域所特有的某一种矛盾的研究，就构成某一门科学的对象。”[22]衡量某一理论学说是否构成一门独立的学科，主要有三条原则：(1)看它是否具有不同于别门科学的特定的研究对象；(2)看它是否揭示出了研究对象的内在矛盾及其发展规律；(3)看它是否形成了较严密的逻辑理论和论证理论体系。即是说，如果一门学科没有自己特定的研究领域和研究对象，那它也就不能成其为一门独立的学科。

民族区域自治法学是民族法学的基本学科。民族法学是以民族法为主要研究对象的一门法学学科，而民族法又是以民族关系为主要调整对象的部门法。一个法学部门，一般由一两个基本学科，或者称之为主体学科，和若干基本学科派生的分支学科组成。民族区域自治法学就是民族法学部门中迄今惟一比较成型的基本学科。民族区域自治法之所以能够成为民族法学的基本学科，就在于它具备了能够满足作为基本学科成立的条件。纵观古今中外的民族法律制度，有什么样的民族关系就有什么样性质的民族法律。法是社会关系有序的一种重要工具。从马克思主义的法律观看，法是与阶级和国家同时产生的，民族法是在多民族国家出现之后才有的。而少数民族习惯法或土著民族原始法的产生与形成，则是在民族逐渐形成之后、国家产生之前的事情。所以，我们在这里所论及的民族法学，是与“法人类学”、“法民族学”和“少数民族习惯法学”相区别的一门法学学科。民族法学作为法学的一门分支学科，它是在我国不断加强民族法制建设的条件下产生的，它标志着我国民族的进步和社会的发展。我国的民族法体系，是由我国以宪法民族条款为基础，以民族区域自治法律制度和散居少数民族权利保障法律制度为主干，并包括培养少数民族干部的法律制度、民族经济法律制度、民族教育法律制度、民族文化法律制度、民族风俗习惯法律制度等一系列的民族法律制度所组成。民族区域自治法学作为民族法学的基本学科，则是指在民族法学领域，还有一个基本学科，即散居少数民族权利保障法学。

民族区域自治法学是法的一门新兴分支学科。民族区域自治法是指调整民族区域自治关系的法律规范的总称，是民族法学体系的重要组成部分。就其概念而言，它有广义和狭义之分。广义的民族区域自治法，它蕴含着民族区域自治法的体系问题。其特点：一是以《民族区域自治法》及其《实施细则》、《自治条例》、《单行条例》、《变通规定》、《补充规定》等专门的民族法规为其体系的基础；二是以宪法和其他法律关于民族区域自治的规定为其体系的绝对逻辑结构；三是以凡涉及民族自治地方的所有法规和规范性文件的有关规定为其体系的相对逻辑结构。狭义的民族区域自治法，通常是指由全国人民代表大会通过的《中华人民共和国民族区域自治法》法律文件。我们在这里所讨论的民族区域自治法学，从研究对象而言，主要是从狭义上去展开分析和进行理论概括的。因此，民族区域自治法学，是以马克思列宁主义、毛泽东思想的民族理论法律观为指导，以研究我国民族区域自治法为重点，对民族区域自治法律规范的本质、功能、内容和形式，以及民族区域自治法律关系产生、发展的规律等，进行理论研究和概括的科学。在过去相当长的一段时期内，法学领域对民族区域自治法律规范和与之相关的法律现象，通常是由宪法学作为国家结构的内容统一加以研究。这种研究状况，同日趋完善的民族区域自治制度的理论与实践的要求不相适应，亟待我们对民族区域自治法的实践进行总结和理论概括，对民族区域自治法的理论作更深入系统地探讨。因此，适时地建立一门以民族区域自治法为单独研究对象的法学分支学科——民族区域自治法学，也就顺理成章，势在必行。

(二)民族区域自治法学的研究任务

任何一门学科都必须明确规定自己的研究任务。没有明确的研究任务，也就不能成其为一门真正独立存在的学科。而研究任务的确定，通常又是受研究对象、研究领域或者研究范围的制约的。民族区域自治法学研究的主要任务，是指探索如何运用法律手段，调整民族区域自治的各种关系，它包括中央、上级国家机关同自治地方的关系，自治地方同国内其他地方的关系，以及自治地方内各民族之间的关系等，以维护国家的统一，保障少数民族的平等权利和管理本民族内部事务的权利，巩固和发展民族平等、团结、互助的社会主义民族关系，加快少数民族和民族地区经济文化发展，促进各民族共同繁荣。就法制建设和法律形式而言，《中华人民共和国民族区域自治法》在序言明确规定：“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。”[23]这种规定，使得民族区域自治法在规范和调整民族关系方面的功能，异常鲜明而突出。

（三）民族区域自治的法律体系

民族区域自治法是一部好法律。1984年5月31日，第六届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国民族区域自治法》，是依据1982年宪法关于民族区域自治的规定制定的，它是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。它不仅体现了宪法关于民族区域自治制度规定的精神，而且也体现了宪法关于解决我国民族问题的民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的基本原则。它吸收了中国共产党十一届三中会会以来在民族工作中拨乱反正的重大成果，尤其是在总结30多年来实行民族区域自治正反两方面经验的基础上，对新时期改革开放的特点，作出了一系列新的规定，为新时期坚持和完善民族区域自治制度提供了法律保障。尽管民族区域自治法是在当时的计划经济体制的大背景下制定的，但是，它并没有强化计划经济体制，而是根据民族自治地方和整个国家改革开放的新形势、新情况、新特点，力图打破计划经济体制的束缚，以适应民族自治地方的实际情况和需要。它明确地规定了民族自治地方自治机关的自治权和上级国家机关对民族自治地方的职责，正确地处理了民族自治地方与国家之间的关系，以及民族自治地方内部的民族关系，使民族区域自治制度走上了法制化的轨道。2001年2月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议，修改并通过《中华人民共和国民族区域自治法修正案(草案)》，这是新世纪之初坚持和完善民族区域自治制度的重大举措，为继续坚持和完善民族区域自治制度提供了法律保障。民族区域自治法这部基本法律的修改和完善，是健全社会主义法律体系的一个实际步骤，实践证明它是一部促进各民族共同繁荣和维护国家长治久安的好法律。

《中华人民共和国民族区域自治法》构成了一个完整的、独立的法律体系。民族区域自治法共7章74条，原则规定了民族区域自治的基本问题。其突出特点在于：一是以国家基本法的形式出台；二是用序言规定了具体条文难于表达的若干重大问题；三是明确了民族区域自治法的基本原则问题；四是对民族自治地方建立的原则和程序、自治机关组成的原则和程序、自治机关自治权的内容和行使原则、民族自治地方的上级国家机关的领导和帮助的原则和程序、民族自治地方的司法机关的有关问题、民族自治地方内的民族关系等基本问题，都作了具体的(有的则是原则的)规定。所有这些，都标志着一个以宪法的民族区域自治条款为基础、以民族区域自治法为基本、以自治条例等一系列的民族区域自治法规为网络的民族区域自治法律体系基本形成，民族区域自治法律规范在实践中逐步走向科学与完善。因此，我们在本书中所论及的民族区域自治法学体系，就是指有关民族区域自治法律法规的全部规范，在整个国家法律体系和民族法学体系中的地位等问题，而更重要的又是其表现形式的问题。

《民族区域自治法通论》一书的体系，实质上就是民族区域自治法学体系的基本构架。它由导论和上、下两编共十六章组成。“导论”部分从总体上论述了民族问题与民族区域自治法，民族区域自治的地位和作用，民族区域自治的法律依据，以及民族区域自治法学的体系。上编为“民族区域自治法理论基础”，由第一章到第六章组成。除了第一章是对民族区域自治法作系统的概述之外，其余各章分别就民族区域自治法律关系，民族区域自治的主要内容、民族区域自治地方的人民法院和人民检察院、民族自治地方内的民族关系，以及上级国家机关的职责等问题展开专门论述。下编为“民族区域自治地方自治权分论”，由第七章到第十六章组成。它们分别论述了民族区域自治法体系中的自治机关的立法自治权、自治机关使用民族语言文字的自治权、自治机关的人事管理自治权、自治机关的经济贸易管理自治权、自治机关的财政税收管理自治权、自治机关的资源和环境管理自治权、自治机关的各项社会事业自治权、自治机关的其他自治权，以及自治机关保障少数民族风俗习惯自由和自治机关保障少数民族宗教信仰自由的职责。

 

发表于宋才发主编：《民族区域自治法通论》，民族出版社2003年版，第1—24页