“钦点”能源（之三十）
能源外部性的内部化
陈柳钦
外部性的概念是由英国著名经济学家阿尔弗雷德·马歇尔(Alfred Marshall)和亚瑟·庇古(Arthur Cecil Pigou)在20世纪初作为“市场失灵”的重要表现之一而提出来的。从经济学的角度来看，外部性是指一个经济主体(生产者或消费者)在自己的活动中对旁观者的福利产生了一种有利影响或不利影响,这种有利影响带来的利益(或者说收益)或不利影响带来的损失(或者说成本)，都不是生产者或消费者本人所获得或承担的,是一种经济力量对另一种经济力量“非市场性”的附带影响。其中，有利影响亦称正外部性或外部经济性，不利影响亦称负外部性或外部不经济性。外部不经济也可以视经济活动主体的不同而分为“生产的外部不经济”和“消费的外部不经济”。外部性存在时，仅靠市场机制往往不能促使资源的最有配置和社会福利的最大化，政府应该适当干预。不管是正外部性还是负外部性，其结果都会导致资源配置远离最优状态。关于外部的经济性和不经济性，人们重点关注的是外部不经济性。因为外部不经济性产生了经济纠纷，容易引起社会关注。
能源的生产和消费也是一种经济活动，也会产生外部性。能源是人类生存和发展的基础，给人们带来便利的同时也带来了问题：一是石化燃料大量使用造成了气候和生态环境的损害，二是传统石化能源包括石油、煤炭、天然气等正在消耗殆尽且不可再生。可见，能源外部不经济性主要体现为环境污染和资源耗竭。能源在生产、运输、消费各个环节会不同程度地损害环境，产生外部环境费用，这些费用常常不能完全进入企业成本。污染和稀缺有很强的经济外部性，但它们的外部性影响往往被低估。污染制造者受到的惩罚与治理成本通常不成比例，能源资源耗竭的成本更是常常被忽略。事实上，伴随着经济社会的快速发展和居民生活水平的极大提高，人类社会在创造巨大物质财富和精神财富的同时，也付出了能源资源短缺和能源环境污染等方面的沉重代价。正是这种外部性以及对它的漠视才在一定程度上加剧了当今的能源问题。
人类对能源资源的开发利用过程会产生能源外部性、特别是能源环境污染会造成外部不经济性，这是基本的经济学问题。一般经济学虽然承认外部性的存在，但却认为在经济系统中，外部性的作用是有限的，影响是次要的，因此在对经济系统运行的分析时，往往会将能源外部性的作用抽象掉。实际上，能源外部性是经济系统运行中正常的、无处不在的和不可避免的组成部分，对现代经济系统能否顺利运转有着十分重要的影响。
能源生产和消费的外部不经济性在现实中的危害巨大且广泛，能源经济现实中外部不经济性的影响无处不在，这些影响导致了能源利用效率的缺失、能源经济秩序的紊乱、能源行业与区域发展的失衡，进而引致社会的理性偏差与信用危机，加剧了人与人、人与自然之间的矛盾，令经济社会不能健康、有序地发展，造成相当巨大且广泛的危害，主要体现在对能源资源利用造成的负面影响、对能源公共物品利用的负面影响、对能源生态环境的负面影响、对能源产业发展的负面影响、对能源区域平衡和发展的负面影响、对经济社会的伤害等方面。
能源生产和消费引发的外部性问题是有其存在的历史原因的：一方面，从宏观的经济发展角度分析，在植物能源时代，人类对能源的需求总量少，能源的生产和消费对环境的影响控制在自然生态系统内自我修复和平衡的范围内，但是随着经济的发展，人类经济的需求对能源的总量需求剧增，能源生产和消费对自然环境污染与破坏的历史累积远远超过其自净的能力，能源的外部性问题凸显出来。另一方面，从微观主体的经济利益角度分析，能源外部性问题的产生，是能源生产和消费主体为追求自身的经济利益，掠夺式地破坏不需要支付任何成本的能源资源，长期将能源作为经济增长的外在因素，排除在经济发展的生产要素体系之外，最终导致人类排放的废弃物已突破地域的局限，成为全球性的能源问题。
人类开发和利用能源的活动产生外部不经济,根本原因是人类的经济行为所致，市场失灵是破坏性经济行为存在的前提，政府失灵是破坏性经济行为存在的条件，法律空白是破坏性经济行为存在的温床。能源产权的模糊与缺失、能源价格扭曲、能源市场信号失灵、能源交易规则的欠缺,使得市场失灵成为产生能源外部性的内在原因。市场失灵在现实世界里经常发生，其结果有时候也非常可怕。政府失灵是一种由政府干预而引发的一系列非效率性资源分配的公共状态，其作用往往会恶化其市场失灵的结果。在许多情况下，政府失灵往往与市场失灵相互发生作用，形成一种被动政府失灵。经济学者们通常识别市场过程中存在着的外部性并且要求政府精确地纠正这些外部性，但是他们很少认识到政府行为本身带来的外部性。政府行为外部性是政治过程的一种结果，是指政府通过确定或改变交易规则、产权控制等方式所引发的成本或收益的转移现象。与市场外部性比较，政府行为外部性通常具有更少的可预测性和更大的作用范围。法律空白是指在社会经济各领域中出现的法律所没有或无法涉及的领域，在这些领域中出现了需要且必须由法律法规出面予以解决的情况或问题，通常情况下，也被称为法律漏洞。从源头上解决能源外部不经济问题，需要市场机制引导、政府管制和法律规制三者统一协调，即通过宪法明确界定能源资源的权利；通过税收制度将能源成本内部化，通过能源政策法引导能源法律体系的构建，以推动绿色能源经济的实现。
在现代社会里能源的普遍大量使用，使能源外部性的外延进一步拓宽，由代内外部性进一步延伸到代际外部性。代内外部性主要是从即期考虑能源资源是否合理配置，即主要是指代内的外部性问题；而代际外部性问题主要是要解决人类代际之间行为的相互影响，尤其是要消除前代对后代、当代对后代的不利影响。可以把这种外部性称为“当前向未来延伸的外部性”。代际外部性的特殊性在于，外部性产 生的时间滞后比较长，所以其中的干扰因素比较多，很难追根溯源到真正的实施者。有些问题即使能明确的追查到外部性的实施者，但可能因为主体已经消亡，而变得没有任何实际意义。代际外部性所造成 的行为主体的缺失，是另一个根本性的问题，它使产权在代际的界定 和交易变得事实上是不可能进行的。能源资源所具有的代际公共品属性，使其为多代人所共同拥有，当代人对能源资源的消耗必然会影响后代人使用能源资源的数量，当代人对能源资源的过度使用更无异于剥夺后代人发展的权利而产生了能源资源消耗的代际外部性。代际外部性的存在造成了在能源资源代际配置过程中代际之间“交易内部人”或“交易外部人”的其中一方享有了额外的收益却并不承担其相应的成本；而且这种现象的客观存在又是以很隐蔽的方式影响能源资源的有效利用，使得在考虑代际范畴时，能源资源的价格偏离了能源资源的实际供求关系。这一方面会造成能源资源消费的低效率，偏离可持续发展对能源效率方面的要求，造成了代际能源资源消费的不可持续性，危及社会的可持续发展；另一方面也会使能源资源消费的减少速度快于或慢于社会技术水平进步的速度，使得可持续发展所需的效用维持条件也无法得到有效满足。
随着中国经济的快速发展和国际地位的提升，中国的能源生产和消费问题日益引起世界各国的重视。作为世界第一大温室气体排放国，中国能源生产和消费过程中所产生的外部不经济问题也成为举足轻重的问题，并且在全球气候变化的背景下，中国承受着来自国际社会的减排压力，能源生产和消费格局，以及能源生产与消费过程中所产生的负外部性问题，是关乎中国能源安全、环境容量、经济发展和国际地位的重要问题。目前，“惟江上之清风，与山间之明月，耳得之而为声，目遇之而成色。取之无禁，用之不竭”的情景，也许只能在古诗赋中才可寻找到。因此，我们要努力寻找针对能源外部不经济性的治理对策，将能源经济行为带来的外部影响变为内部影响，从而消除外部影响，使能源经济运行在帕累托最优状态。
在现行能源价格和税收体制下，中国大多数能源产品的成本不完全，只反映了能源的开发成本。为此，我们要加快推进能源资源价格、能源税费和能源市场的改革，其总方向之一应该是以内部化“外部能源资源成本”促进能源资源价格的市场化，形成能够反映能源资源稀缺程度和市场供求关系的价格调节机制，构建合理能源资源税费体系，建立公平合理的能源产品比价关系。
根据中国目前的能源生产和消费状况，能源生产和消费产生的外部不经济性，单靠市场机制是无法纠正和补偿的，政府要承担起保护能源环境、市场监管的职责；通过严格执法、征税或补贴等形式，使产生外部不经济性的经济主体足额付费，使能源外部不经济性内部化。
由于外部性的存在无法通过单纯市场机制来加以解决，因此对于能源的外部性大多数国家的政府都通过直接的管制来限制其外部性的产出。直接管制就是政府以命令和控制等方式将能源的外部性内在化，主要的管制手段有行政手段、经济手段和法律手段。一般认为能源外部性问题有市场手段和政府手段两种解决手段，市场手段在内在能源外部性上的无效使人们把目光投向政府。然而，政府的直接干预并没能取得应有的效果。政府直接管制的失败也意味着在能源外部性问题上不能单纯依靠市场或政府的作用。在一个没有恰当政府管制的市场经济中，“好”的公共物品通常会太少，而“坏”的公共物品又会太多。但是，如果过度强调政府管制而忽略市场会使外部性后果更严重。因此，政府应尽量使用经济手段来解决能源外部性问题。
一般地说，能源外部性内部化无非两种手段：一是生产和消费中对外部社会所产生的效应纳入生产者和消费的经济行为当中，利用经济杠杆或市场机制有效控制外部不经济性。二是通过政府行为或法律手段，控制外部不经济性的发生和鼓励对社会产生额外效应(正效应)的生产行为。由于能源外部性不经济性广泛存在于现代能源经济生活的各个角落,能源外部不经济性的影响无处不在、无时不在，单一的政府或市场都无法有效的应对。在一个简单的信息充分的社会中,政府方式和市场方式都有效,都能降低外部性所导致的社会福利净损失。在复杂的外部性问题上,市场方式并不一定比政府方式优越,反之亦然。而现代社会能源生产和消费的外部性是一个比较复杂的课题。因此，政府与市场应当相互配合、优势互补这样才能有效的解决外部性问题。市场和政府两者的有机结合将为能源外部性的解决提供一种更为有效的途径。
市场手段与政府手段的有机结合最首要的问题就是要界定两者的作用边界。这就需要我们注重政府和市场在能源活动行为中的法律规制。我们以法治规则界定政府职能边界，从宪法的层次上约束政府的行为，建立受法律和社会严格限制和有效制约的有限政府，规避能源发展过程中出现政府行为外部不经济性。法律是以权利和义务为内容的强制性、具有普遍约束力的社会行为规范，通过权利和义务规则的设定来预防和解决外部性。虽然近年来中国有关能源立法大量增多,能源法制建设也有一定改善,但能源环境污染问题日趋严重,能源突发事件危机频发。因此，通过加强能源立法，重视能源开发利用与环境保护相协调，并注重将传统的命令控制手段同市场手段结合起来。法律规范能源活动主体的行为是解决能源不经济性问题的一个重要手段，但是必须是在政府的政策正确引导下。
由于外部性的存在，政府在能源管理方面的职能也必须发生根本的转变。当务之急，就是要加快能源体制改革,健全和理顺能源监管机制，主要包括机构改革、权责划分、内部监督三个主要方面。能源主管部门要从过去的直接干预转变为能源产权的界定者、产权市场交易的监督者和保护者，制定规范的产权交易行为的法规，创建良好的产权交易环境,确保产权交易在能源外部性治理中的有效性，在政府管制的保障下充分发挥市场的资源配置作用，通过明晰产权,完善能源补偿机制，将能源生产和消费的外部不经济性内部化。
代际公平是能源可持续发展不可或缺的内容，在人类社会的能源资源代际配置与消费过程中存在着大量的代际外部性现象，代际外部性问题造成了代际之间成本收益的不对称，影响了能源资源代际配置的代际公平，进而影响了能源可持续发展所要求的能源资源在代际间的可持续配置与消费。因此，我们必须着力解决代际外部性问题。一方面，我们可以让政府作为代际集体产权的代表人，通过对能源资源的供给实行控制，以保证能源资源合理定价的，通过对能源资源实施按照与社会生产力发展水平相匹配的资源定价的方法，从而有效解决能源资源代际配置过程中的代际外部性问题，保障能源可持续发展的实现。另一方面，我们还可以发挥公益性的民间组织或国际组织的作用，由公益性组织对能源资源的供给实行控制。公益性组织出于其公益性质或共同利益而存在并运作，可以有效避免政府作为“经济人”存在的道德风险、逆向选择以及“寻租”的问题。同时，让公益性组织作为代际集体产权的代表人，同样可以克服代际产权缺失或产权虚置问题，并且具有降低实施成本的优点。
还有就是，在能源题日益严重的现代社会，法律在强调能源消费者自由与权利的同时，还应当注重能源消费者的社会责任和义务。所谓能源消费者社会义务，是指能源消费者在满足自身能源消费需要的同时，在能源消费活动中为保护和改善生态环境，达成生态文明建设所要求的生态化能源消费模式，实现良好能源消费秩序所应履行的社会责任。因此，在21世纪生态文明社会，必须加强消费引导，强化消费者的节能道德责任，倡导消费者在日常生活过程中自觉节约能源的社会责任感和公德意识，并通过制度设计来强化能源消费者的社会义务，提高能源使用效率，促进能源消费的外部性内部化。
（作者为中国能源经济研究院副院长、首席研究员，教授）