“钦点”能源（之二十五）

能源产权制度的优化路径

陈柳钦

 产权是人与人之间由于稀缺物品的存在而引起的与其使用相关的关系。这种关系具体规定了与经济物品有关的行为准则，所有人在与其他人相互作用过程中必须遵守这些准则，否则要受到相应的惩罚。产权本质上是一种基于财产之上的责、权、利内在统一的关系体系，其主要功能是促使经济当事人进行经济活动产生的成本和收益都由自己承担和享有，从而形成对当事人行为的激励和约束，引导资源的有效配置。经济学中所讨论的产权概念指的绝不仅仅是一般物质实体的归属，更涉及人们在对各类资源的使用中所产生的相互影响的行为关系。

 产权制度不是从人类社会一开始就有的，只有当社会经济资源的稀缺程度达到了必须由社会的强制力量来组织和规范其财产关系的时候，产权制度才有了产生的经济根源。同时由于社会分工的存在就产生了一个如何协调他们的行动和对他们生产出的产品如何分配的问题现代社会的产权制度就此产生了。所谓产权制度就是制度化的产权关系或对产权的制度化，是划分、确定、界定、保护和行使产权的一系列规则。“制度化”的含义就是使既有的产权关系明确化，依靠规则使人们承认和尊重，并合理行使产权，如果违背或侵犯它，就要受到相应的制约或制裁。

根据产权经济学理论，产权安排是决定能源资源配置效率的决定因素。根据产权的定义，能源产权是指所有和使用能源的权利。能源产权是随着能源资源的稀缺性而出现的，是行为主体对能源资源拥有的各种权利的集合。能源产权包括一系列影响能源资源使用的权利，包括能源资源的所有权、使用权、转让权和收益权等。能源产权作为一种特殊的资源产权，其基本特征主要有以下几个：一是能源产权的排他性。排他性是产权最基本的特征之一，能源产权也不例外。能源产权的排他性是指能源产权主体在行使对能源的权利时，排出了其他主体对同一能源资源行使相同的权利。从整体上看，能源产权属于全体人类所有 (包括尚未未出生的人)，但在实际操作中，能源产权也被分配给某一特定区域甚至微观市场主体，从而能源产权表现为公有产权与私有产权相结合的特征。无论是公有或私有的能源产权，都具有排他性的特征。公有产权的排他性主要是除了共同体内部任何人对共同体的产权行使权利外，其他行为主体就被排除在外。而且任何对能源产权的行使必须以不侵害其他成员的权利为前提，只有这样才能保证人人享有能源保障的基本需求。从现代产权经济学角度来看，不同的能源产权制度决定着各类能源资源分配的公平性、配置的有效性、监管的适度性和发展的可持续性等，尤其从根本上影响了能源开发利用收益分配的效率与公平。 

一般就产权制度效率而言，私有产权比公有产权更有效率。因为，在公有产权下，由于共同体内的每一成员都有权享有共同体所具有的权利，如果对他使用共有权利的监察和谈判成本不为零，他在最大化地追求个人价值时就有可能将由此带来的成本部分地让共同体内的其他成员来承担。因而在共同体内“搭便车”的行为将不能得到有效的制止，其结果是共同体成员行为有很大的外部性，以及由此带来的资源的过度使用和效率损失。但这并不意味着公有产权就一定是低效的制度安排。只要与公有产权相配套的制度基础比较完备，公有产权的制度设计也可以达到高效率目标。因此，公有产权是否有效取决于与之相配套的制度基础完备与否。

产权制度是现代经济制度中的核心制度，是影响资源配置的重要内生变量。从理论上分析，能源产权制度是整个现代产权制度体系的重要组成部分。长期以来，由于受“狭隘产权观”的影响，不少人把“现代产权制度”等同于“现代企业产权制度”，忽略能源领域的产权问题。 能源资源在过去一直被认为是取之不尽，用之不竭的公共物品，于是人们采取各种手段攫取能源资源，致使在长期开发和利用过程中造成了能源资源的严重短缺和退化。产权理论认为，由于在能源资源利用过程中，对能源资源保护和利用的权利、义务关系不对称，即产权失灵，从而导致能源资源无效率利用，使能源环境状况不断恶化。面对此种危机，人们意识到有效产权制度的重要性。能源资源稀缺程度的不断提高，以及由此产生的能源资源的分配与利用问题，需要利用产权理论去解决这些现实问题。产权制度对能源资源利用具有极其深远的影响，合理的产权制度不仅可以提高能源的利用效率，促进国民经济的快速健康发展，而且对于生态环境保护、协调经济与环境的关系产生积极的影响。

中国法律规定，中国的能源资源所有权归国家和集体所有，开发利用能源资源所获得的收益由国家或集体在全体所有者之间根据各自的贡献大小进行分配，能源资源均不能随意买卖。中国能源资源公有产权的国家管理模式，决定了中国公有产权的能源资源的管理、开发、利用中存在多层委托代理关系。对社会来说，社会与国家之间的委托是一种法定和全权委托，国家所有权和社会或全民所有权基本上是等价的，国家是一个产权代理机构。中国的能源资源属于全民所有，由国家代为管理，但国家是个抽象的、不清晰的集合体，所有者缺乏明确的人格化。能源资源的国家管理实际是由国务院的政府职能部门管理。国务院职能部门与地方各级政府职能部门之间的对口垂直管理关系，使国务院将有关能源资源管理权分解，委托中央政府各职能部门和各级地方政府管理自然资源，中央政府各部门和各级地方政府不可能完全控制和直接管理这些能源资源，必须将一些管理权限委托给下级政府来对能源资源进行直接管理。各级政府通过授权给相应的国有资源资产管理公司，由其代为管理。通过纵向上各级政府之间对能源资源管理权的层层委托代理，与横向上地方政府对能源资源管理权的“分摊”，导致表面上能源资源有明确的产权主体，但实质上国有产权被虚置或弱化了；表面上人人都拥有能源资源的所有权，实际上人人都不拥有其所有权。这样，一方面，国家所有的能源资源就会变公共资源，不可避免地产生“公地悲剧”。另一方面，在能源资源的具体管理制度设计上没能明确规定中央政府、地方政府、管理部门、能源企业以及能源资源所在地居民的权利和义务，使得在能源开发利用的过程中产权不明晰，使用权与所有权不分。还有就是，能源资源所有权的层层委托代理行使，造成能源资源的所有权被层层分割为各级政府所拥有，而层级复杂的委托代理制度不仅有可能出现 “代理失灵”，加大了能源资源管理的行政成本和低效率，而且也直接导致了能源资源开发利用中各种各样寻租现象的产生。

这样的产权制度安排难免导致能源资源使用的低效率。因为这样，能源资源的经营者无权处理能源资源，只能通过这项能源资源获取短期的收益。能源资源的使用者不承担能源资源或贬值的质量的下降相应的后果，但却有权使用这些能源资源，这种制度让投资者认为在这些相较而言比较廉价的能源资源上实施科学和技术创新，提高能源资源的开发力度会增加成本。除此之外，由于能源资源自身的特点，中央政府不可能十分有效地对地方的能源资源使用进行控制，而且即使进行控制也会导致高昂的成本，而地方政府以其自身的利益为出发点，并不注重能源资源的市场化配置与能源资源开发的监管，虽然出现了能源资源的浪费，但是地方经济却得以提高。同时，能源资源的缺乏与浪费已经成为中国经济体制转型过程中的一个突出问题。随着经济增长速度的加快，能源资源消耗同经济增长之间的矛盾越来越明显，中国在处理能源资源和自然环境问题的过程中，已经慢慢的开始关注到了能源产权的重要性。但在保护环境和节约资源的进程中还是有很多问题随之出现，这些问题有很多都是因资源所有权和使用权分离所造成的。因此，希望经营能源资源的个人或者企业只能获得短期的利润而无法得到最终的处置能源资源的权利。

资源节约、环境友好、生态保护与可持续发展是生态文明的核心内容。但能源资源利用率低、能源耗竭速度过快、环境破坏严重等中国能源资源产权制度的实践却与此背道而驰。能源资源开发利用过程中产权市场化程度低、有偿取得比例小、资源浪费、环境恶化、生态补偿效果微弱等现象，表明中国能源资源产权制度运行结果对最优状态的偏离。能源资源产权残缺致使大量的能源资源价值和收益被置于公共域，转化为资源租值，进而导致相关利益主体的寻租行为及资源开发中的租值耗散，表明中国能源资源产权还处于一种不完整状态。能源资源法规体系运行实践中存在的无法可依、有法难依、有法乱依等现实问题，揭示出中国能源资源产权制度法规体系一系列非效率的特征，即普遍存在的单一法规在确定性、开放性方面的缺陷，以及法规体系完备性、耦合性的不足。产权制度结构中国家要素有限的治理水平，即有限的理性认知、权力迷信的文化、次优的目标选择以及相应的国家意志、分权型的立法权力结构、制度变迁的政府主导特征等国家层面的非正式、正式规则是中国能源资源产权制度运行结果和法律法规体系非效率的根本原因。

政府和市场的双重失灵严重困扰着中国能源资源的有效保护和利用，现行的能源资源产权制度已明显不适应当前市场经济发展需要。这样，就需要作为制度供给者的政府，按照市场经济的要求，从能源资源产权的界定、配置、流转和保护等方面展开进一步改革。能源资源产权制度改革应该实现国家政策目标与微观经济主体行为目标的激励相容，即这种激励必需同时实现两个目标：一是维护国家能源资源的所有权权益，同时提高能源管理效率减少“政府失灵”；二是维护直接从事能源资源开发的能源权人的权益，促使能源产业可持续发展，尽可能避免“市场失灵”。在改革的路径选择上，既不能采取完全的公有产权形式，也不能采取完全的私有产权形式，而应该坚持折中的公、私产权相结合的混合产权制度，只是在混合的“比例”和具体的产权安排上要根据能源资源的自然及经济属性进行综合运用，既保证公权的控制力，又赋予私权自主性，以使产权制度与市场经济体制以及能源资源的可持续利用相协调。

具体来说，我们要着力做好以下几个方面的工作。一是，建立宪政秩序，彰显出能源产权“多元和宽容的”秩序理性。社会呼唤着秩序，国家需要法治。构建公平、合理、科学的能源产权制度，离不开宪政思维。宪政是人类法治进化和政治文明发展的必然趋势和高级样态。从某种意义上说，能源资源公有产权的失效就是约束政府规则的失效。要保证能源资源公有产权的有效性，需要通过制度途径制约政府在能源资源公有产权的委托代理代使过程中的自利行为。宪政要求限制政府的权力，界定政府权力边界，防止政府利用行政权力为政府或私人牟利，建立并维护一个正义的秩序。宪政理念决定了能源产权制度设计必须遵循民主，反对歧视。在产权领域，宪政秩序的缺乏最严重的可能后果是私有产权受到歧视而得不到应有的保护，政府随意将私有产权转为公有产权；甚至在公有产权的外衣下，公有产权最后演变为特权阶层所有，形成强政府弱社会的格局。总之，建构宪政秩序是建构宪政秩序是保障中国能源资源公有产权制度有效运行不可缺乏的重要制度条件。

二是，要重视能源产权制度相关法律制度建设。法规制度是制约人们行为、调节人与人之间利益矛盾的一些社会承认的规则。要确立合理、清晰的产权制度，必须通过立法来明确界定能源产权，使自然资源的产权有明确的归属，同时允许能源产权在市场上进行自由交易。另外，还要通过立法保护能源产权所有者或能源产权交易各方的权益，形成合理的能源价格机制和有效的激励机制。为此，国家要完善能源产权的法律法规制度建设，使能源产权制度的深化改革有法可依。在法律上明确规定能源资源的产权边界，如立法、授权、配额使用等，使能源资源的产权量化到特定组织或个人，以及能源资源的产权交易主体、产权交易规则和产权招标、拍卖等制度，从而使侵杈行为产生的纠纷，无论发生在国家与个人之间，还是组织与个人之间。

三是，要改革能源资源国家所有权的实现方式、探索能源资源管理新模式。能源资源产权制度改革的目标应当是在维护能源资源国家所有权基础上，激励从事能源资源开发利用的经济当事人，从而促进能源产业的可持续发展。虽然能源资源国家所有权不会改变，但国家所有权实现形式可以多元化。应当明晰围绕能源资源产权而存在的经济主体与政治主体之间的责、权、利关系，以充分发挥产权制度的激励与约束功能，强化其资源配置功能，促使能源资源能够高效、可持续利用。

四是，明晰能源资源产权关系，公平调整和确保不同产权主体的权益。建立和完善能源资源产权制度，需要理顺各种经济关系，明晰各权力主体的权、责、利关系。其中最重要的是理顺国家与能源权人的关系，使能源资源的所有权与使用权相分离。应当界定清楚围绕能源资源产权而存在的政府及其相关管理机构与不同所有制类型的能源开发利用者之间的责、权、利关系。国家以及代理国家的各级政府享有能源资源的所有权权益、管理权权益，以及国有企业的投资权权益，应通过各种法律法规保障国家的租金收益、税费收益和资产收益。同时，在打破国家行政垄断的条件下，使政府拥有的行政权与能源产权置于不同的制度安排中，减少政府设租与寻租的机会，避免出现“国家悖论”和“代理失效”。能源权人可通过市场机制获得能源资源的占有、处分、收益权利，并由国家法律保护其合法权益。

五是，将市场竞争机制引入能源开发利用环节。引入竞争机制，打破原有能源资源完全按行政隶属关系接受委托使用的格局，允许委托单位在所在区域内自主择优选择代理人，实现能源权人之间的良性竞争。通过竞标程序设立多个代理人，使他们通过市场竞争来调配能源资源开发利用的各种权利，达到防止能源资源与权力高度集中而产生的腐败现象，在委任单位与能源权人之间，务必严格通过契约或合同约定产权界限、分享收益的比例、违约责任等，赋予能源权人以物权性效力，从而充分保障其市场竞争力，促使其对能源资源的经营采取市场化模式，确保能源资源利用效率的最大化和产权主体收益的最大化。

六是，建立公平合理的收益分配机制。产权收益归属明确是现代产权制度的基础，在能源资源产权权利束中，所有权、使用权、转让权等权利都是和收益权相联系的，即存在所有权收益、使用权收益、转让权收益等。目前在中国，大量的能源资源被免费或低偿使用，全体人民或集体所有的收益，成为少数企业、特权部门的利润或者某些利益集团的收益。因此，需要改革现行的利益分配机制，按照不同的产权主体在能源资源开发利用中所占的地位、所起的作用、实际贡献而做出相对公平的收益安排。其中重点是理顺中央政府与地方政府的能源资源收益分配关系，给予地方政府一定的收益权。

七是，要规范能源产权交易市场运行。市场是一种经济关系，能源产权的交易不能离开市场。建立完善的能源产权制度，就必须建立规范的能源产权交易市场。因此，建立适合中国国情并适应市场经济体制要求的能源产权交易市场迫在眉睫。能源产权交易市场化的实质应当是在坚持能源资源国家所有制的基础上，对能源资源使用权制度和流转体系进行改革与创新，在能源产权交易方式、交易程序、交易内容、交易中介等方面逐步形成一套适合规范化要求的制度，并严格按照制度规定来操作执行，增加能源产权交易市场的透明度，降低产权交易成本，促进各种资本在能源产业市场上有序地运行。

（作者为中国能源经济研究院副院长、首席研究员，教授）