改革开放以来，福建省在快速的工业化、城镇化过程中，农村土地特别是城郊农村的土地大量被征用，失地农民不断增加。近年来，由于在征地过程中普遍存在补偿标准低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等问题，被征地农民利益受到损害，不满情绪不断上升，对土地征用普遍采取抵制态度，失地农民与政府之间的矛盾冲突不断发生，这不但阻碍了征地工作的开展和城市化的推进，而且直接影响到社会稳定的大局。如何补偿安置被征地农民，解决好他们失地后的生计发展问题，是当前社会各界比较关注的问题。对此，福建省“十二五”规划纲要明确提出，要“提高征地补偿标准”。本文拟从改革开放以来福建省征地补偿标准的演变历程，考察现行征地补偿标准的历史沿革，进而分析现行征地补偿标准与“合理”的征地补偿标准存在的差距，在此基础上，提出进一步完善福建省征地补偿标准的相关建议。

一、改革开放以来福建省征地补偿标准的演变历程

（一）计划经济时期（1980年代——1990年代中期）的征地补偿标准

改革开放以后，随着国家的中心工作逐步转移到经济建设，建设用地需求大幅度增长。为适应新形势下土地征收的需要，国家于1982年出台了《国家建设征用土地条例》，对相关问题进行了明确的规定。1984年，福建省结合本省具体情况，制定了《福建省贯彻执行〈国家建设征用土地条例〉的实施办法》。这个《实施办法》明确规定征地补偿的项目为：“土地补偿费、农业人口安置补助费、青苗及附着物补偿费”。补偿标准按照土地年产值的一定倍数计算，其中：耕地补偿费为耕地年产值的3-6倍；安置补助费根据需要安置的农业人口数计算，每个需要安置的农业人口的安置补助费为被征耕地每亩年产值的2-3倍。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征耕地年产值的20倍。青苗补偿费，按1季产值予以补偿。地面物需要迁建的，按原标准、原规模迁建；没有迁建必要的，予以折价补偿；失去效用的不予补偿。除了上述货币补偿以外，对于被征地农民还采取了包括农业安置、“农转非”、国营或集体企业“招工”等多种计划性的安置措施，基本解决了被征地人员的出路问题。

这一时期的征地补偿，虽然货币补偿标准很低，但是“农转非”、“招工”等安置方式中隐含了就业、社会保险和社会福利等多方面补偿：（1）被招为国家固定工，获得稳定的就业机会和工资收入，本人及其家庭的基本生活得到保障；（2）在被招为国家固定工的同时获得国家提供的养老、医疗、工伤、生育等社会保障和福利待遇；（3）获得梦寐以求的“城市人”身份及相应的各种机会和福利待遇。^[1]这种非货币的补偿，对于计划经济时期的农民而言，是觉得满意的。所以，当时的农民积极响应政府征地，安置工作进展顺利，征地问题并没有引起过多的社会冲突。

（二）市场经济建立初期（1990年代后期——2000年代中期）的征地补偿标准

上世纪90年代我国确立实行社会主义市场经济以后，城市化、工业化进程快速推进，大量耕地被征用。随着城市建设的发展，特别是房地产业的发展，使得耕地的非农用途价值成倍扩大，被征地农民逐步认识到了征地补偿标准与土地市场交易价值的差距，征地补偿标准偏低的问题凸显出来，由征地引起的社会冲突逐年增加。

为解决此问题，1998年我国新修订的《中华人民共和国土地管理法》提高了征地补偿标准。1999年10月，福建省制定了《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。该《办法》关于征地补偿的项目没有变化，仍为土地补偿费、安置补助费以及青苗和地上附着物补偿费，补偿标准也是沿用原来的“产值倍数法”来计算，但是，相应地提高了补偿的倍数。其中规定：土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值6-10倍，安置补助费为4-6倍；按规定支付的土地补偿费和安置补助费，不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以适当增加安置补助费，但每公顷被征用耕地的安置补助费最高不超过被征用前三年平均年产值的15倍；青苗补偿费，按前三年平均年产值的1倍补偿；地上附着物补偿费按其重置价格并结合成新补偿。关于被征地人员的安置问题，由于原来“农转非”、“招工”等计划安置手段不再适应市场经济，《办法》对此没有具体的规定。对于不需要统一安置的，《办法》规定，安置补助费支付给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。由于当时福建省还没有出台被征地农民参加社会保险的相关规定，在实际操作中基本上就是把安置费发放给个人后由其“自主就业”，政府不再负责。通俗地说，就是“给钱不管人”。对于大多数没有技能的失地农民而言，“自主就业”就意味着无业。

与计划经济时期的征地补偿标准相比，新《办法》提高了货币补偿标准，但是对于被征地农民的就业、社会保险和社会福利方面的补偿却基本没有了。因此，总体说来，新规定并没有提高被征地农民的补偿标准。大量的被征地农民沦落为“无土地、无工作、无社保”的“三无”农民，不满和抵触行为不断增加，因征地引发的群体事件和社会冲突愈演愈烈，征地补偿办法到了不得不调整的地步。

（三）征地补偿标准的调整完善期（2000年代中期至今）

从2004年开始，福建省加快了征地补偿制度的调整步伐。调整主要体现在两个方面：一方面是继续提高货币补偿标准，另一方面是加强了对被征地农民的就业促进和社会保障工作。

关于提高货币补偿标准方面。2004年1月，福建省人民政府下发了《关于加强征地补偿管理切实保护被征地农民合法权益的通知》（闽政〔2004〕2号），将土地补偿费和安置补助费的最低标准分别提高了0.5倍。2005年12月，福建省人民政府根据国家有关规定下发了《关于统一全省耕地年产值和征地补偿标准的通知》（闽政文〔2005〕592号），制定并公布全省耕地的统一年产值标准，将全省的耕地（包括灌溉水田、望天田、山垅田、水浇地、旱地、菜地）年产值划分为五等：一等每亩1600元，二等每亩1500元，三等每亩1400元，四等每亩1200元，五等每亩1000元， 避免了过去各地随意确定耕地年产值降低补偿标准的情况。同时，将征收耕地的土地补偿费和安置补助费的补偿倍数统一按《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的最高倍数25倍合并计算。该《通知》还要求各地进一步做好征地区片综合地价的制订工作，在制定征地区片综合地价时，应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障等因素进行测算。2011年1月，福建省人民政府下发了《关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》（闽政〔2011〕5号），明确自2011年1月1日起，将福建省征地的耕地最低年产值标准由每亩1000元提高为1100元。实行区片综合地价的区域，区片综合地价的最低标准为每亩2.75万元。按照国家有关规定，福建省今后将“每2至3年对征地补偿标准进行调整” 。

关于被征地农民的就业促进和社会保障问题。2008年2月，福建省人民政府办公厅下发了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（闽政办[2008]28号）。根据被征地农民不同年龄段的特点，分别实施就业培训保障、老年养老保障。将未就业的被征地农民纳入统一的失业登记，按规定享受就业、再就业扶持政策，优先安排就业服务和培训；各级政府要积极开发公益性岗位，安置就业困难的被征地农民就业，督促指导用地单位优先安置被征地农民就业。纳入被征地农民老年养老保障的人员，不分男女，年满60周岁后按月领取养老保障金（或补助金）。开展被征地农民就业培训所需资金从市、县财政安排的农民工就业培训经费中统筹安排，省级按照有关规定予以补助。被征地农民老年养老保障所需资金由政府、村集体和个人共同筹集、合理负担。政府补助比例不低于70%，其余部分由村集体和个人出资。老年养老补助所需资金由政府出资。

二、福建省现行征地补偿标准与“合理”的补偿标准的差距分析

（一）福建省各地市现行的征地补偿标准

2011年1月福建省人民政府下发了《关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》（闽政〔2011]5号〕之后，福建省9地市陆续出台了新的征地补偿标准。根据补偿标准计发办法的不同，可以分为三类地区：

一是只按照征地区片综合地价计发补偿费用的，目前只有厦门市。

二是按照耕地统一年产值倍数法和征地区片综合地价两种办法计发补偿费用的，包括福州市、泉州市、漳州市、龙岩市、三明市、南平市。

三是按照耕地统一年产值倍数法计发补偿费用，尚未明确发布征地区片综合地价的，包括莆田市和宁德市。

各地市补偿标准的最高值和最低值如下表：

 

福建省9地市耕地统一年产值和征地区片综合地价表
地市	耕地统一年产值（元/亩）		征地区片综合地价（元/亩）
	最高标准	最低标准	最高标准	最低标准	备注
福州	1440	1100	80000	28000	最高标准含青苗补偿费
泉州	1500	1100	80000	30000
漳州	1824	1100	84500	27500
龙岩	无	1100	无	27500
三明	无	1100	无	27500
南平	1375	1100	55660	31130
莆田	1600	1300
宁德					未见相关文件
厦门			77000	51000

数据来源：2011年各地政府下发的征地补偿标准调整文件。

 

（二）补偿原则及“合理”的补偿项目和标准

    补偿原则是土地征收补偿的基础，它直接决定了补偿项目的多少以及补偿标准的高低。因此，衡量现行的征地补偿项目和标准是否“合理”，首先要确定征地补偿原则。我国现行《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但关于补偿的原则，《宪法》并未明确，《土地管理法》也未对此作出明确规定。2004年10月，国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）间接提出了征地补偿安置必须以“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则。这一补偿原则综合考虑了对被征地农民因征地所失去的基本生存、保障、发展权益等进行补偿，具有一定的合理性。

 按照 “确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则，征地补偿项目应从土地对农民所具有的四大基本功效来考虑设置：（1）基本生活保障功效，土地作为最基本的生产资料，与农民的劳动力相结合可生产出基本的生活必需物；（2）就业和失业保障功效，土地可以吸纳农业劳动力，对于从事非农产业的农村劳动力，当其失业时，土地仍可保障其种田度日；（3）养老保障功效，当农民年老失去劳动能力时，可以将其土地“转租”给子女或他人耕种，获取农产品以保障老年生活；（4）增值发展功效，农民可通过对土地的经营、租赁、入股等获得增值发展机会。据此，笔者认为，补偿项目可以具体设定为：基本生活费、职工基本养老保险参保费；就业补助费；创业发展补助费等。这些费用应合并计算为征地区片综合地价，逐年调整，逐年公布。此外，再根据市场价格支付青苗和地上附着物补偿费。

当然，从长远看，国发〔2004〕28号文件确定的“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则与当今世界上大多数国家采用的以市场价格为基准的公平补偿原则仍有一定差距^[2]，需要进一步改革完善。

（三）福建省现行的征地补偿标准与合理补偿标准的差距

即便以国发〔2004〕28号文件确定的“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”来作为“合理”补偿标准，福建省各地市目前所实行的征地补偿标准仍有一定差距。主要体现在以下几个方面：

1、目前实行的“产值倍数补偿法”不能确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。除厦门市外，福建省其他市都还继续实行产值倍数补偿法，对土地价值进行部分补偿。至于这种补偿能否确保原有生活不降低，目前各地并没有建立相应的制度予以衔接和保障。现实情况往往是农民将一次性领取的征地补助费花完后就失去了稳定的收入来源，生活水平不可避免地出现了降低。

2、区片综合地价补偿标准较低。按照国发〔2004〕28号文件确定的补偿原则，征地区片综合地价至少应能够对基本生活费、职工基本养老保险参保费、就业补助费和创业发展补助费等几方面进行补偿。但目前各地基本上是以“土地换养老”所需费用来大致测算区片综合地价，也就是说只对被征地农民养老保障方面的损失进行了补偿，其余有关就业、发展方面的个人权益损失并没有进行补偿。以全部实行区片综合地价补偿的厦门市为例。2011年，厦门市的征地区片综合地价补偿标准最高为7.7万元，最低为5.1万元。而同年按照《厦门市被征地人员基本养老保险暂行办法》规定，即使以最低工资标准一次性补缴15年后享受养老金，需要补缴的费用也达到43560元（1100元/月×12月×22%×15年=43560元）；如果按照职工养老保险标准补缴，最低则需要补缴79762元（3357元/月×60%×12月×22%×15年=79762元）。按照目前厦门市农民人均耕地不足1亩的情况来计算，被征地人员每人获得的区片综合地价补偿费用尚不能满足本人按照职工标准参加养老保险应支付的补缴费用。

3、对于被征地农民的社会保障水平较低。自《福建省人民政府办公厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（闽政办[2008]28号）

下发后，福建省各地市陆续建立起了被征地农民的养老保险制度（厦门较早，从2005年就开始建立了），但基本上都是实行“低标准准入”，养老保障水平较低。有的地方甚至以属于社会福利性质的最低生活保障或者城乡居民养老保障来代替，实际上相当于对被征地农民在养老保障没有什么补偿。例如，福州2009年实行被征地人员养老保障，补缴保费后退休的，当年每月发放的养老保障金为260元；不补缴的，每月发放130元。而当年福州市城镇居民最低生活保障标准每月就是260元。

三、进一步完善福建省征地补偿标准的相关建议

（一）扩大补偿项目、提高补偿标准

从对现行福建省征地补偿标准的具体分析来看，按照国家确定的“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则，福建省各地市现行的补偿标准是偏低的，即使是经济水平比较发达的厦门和福州也是如此。因此，福建省应出台相关政策将国发〔2004〕28号文件确定的补偿原则进一步具体化，从被征地人员的基本生活保障、基本养老保障、就业保障和创业发展权益等方面新增补偿项目，综合测算费用后合并计入综合地价予以补偿。在补偿标准计发上，逐步放弃“年产值倍数法”，在全省统一实行征地区片综合地价补偿法。建立与社会经济发展、物价上涨和人民收入增长等指标相关联的动态调整机制，对征地补偿标准进行逐年调整。从更长远的角度看，福建省完善征地补偿标准应逐步向按土地市场价值补偿的方向进行。当然，这需要国家修订相关的法律规定。2011年1月国务院公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经明确规定，今后对国有土地上房屋的征收应按照市场价格标准进行公平补偿，这让我们看到了土地征收补偿标准改革的一个方向。

（二）重视采用多种形式的非货币补偿方式

从有关学者对福建省被征地农民的调查情况看，目前被征地农民不满的原因很大一部分来源于政府未能对于其未来就业、社会保障以及创业发展方面的问题给予充分的考虑和解决。^[3]为此，福建省在完善征地补偿工作上需要在非货币补偿上进行更多的探索和实践。

1、出台相关制度，规范和支持留地安置。留地安置是由政府将统一征收的土地，以实物补偿方式部分返还村集体和被征地农民，用于发展村集体经济，或者用于个体经营使用，以获得稳定收入来源，解决被征地农民的生产、生活保障。^[4]从浙江等地的实践看，这种补偿方式较好地保障了被征地农民的发展权益，对于解决被征地农民生活水平不降低问题效果明显。

2、土地使用权入股或征地补偿费入股的方式。根据《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的有关规定，在有条件的地方，在征求农民意见的基础上，农村集体组织应尽量使农民接纳入股分红的安置方式，通过将土地资源进行股份化的方式,可以使农民作为股东享受经营利润，参与土地利益分配,以获得长期稳定的收入来源。

3、做好社会保险和就业安置补偿。如何解决好失地后的就业和社会保障问题是被征地农民最关心的。也只有解决好了被征地农民的就业和社会保障问题，才能真正解决失地农民的长远生计问题。对此，一些地方政府还没有引起足够的重视，在征地补偿的实际操作中还是喜欢采取 “补钱不管人” 简单做法，这样最终只会把问题越积越多。省有关部门应定期对各地贯彻落实被征地人员的就业和社会保障工作问题进行检查督促。

（三）进一步完善被征地人员的社会保障制度

在目前国家确定的补偿原则下，征地并没有按照市场价格进行补偿。也就是说，被征地农民对国家的经济建设是做出了独特贡献的。因此，对其社会保障的水平不能等同于普通城镇居民，应该向城镇职工社会保障标准靠拢，而不是目前一些地方实施的以最低生活保障制度或者普通城镇居民社会保障制度来解决。首先，要提高被征地人员的养老保障标准，建立一套与城市职工养老保险制度相衔接的专门针对失地农民的养老保险制度，可参照城镇职工的最低工资标准缴费。失地农民参保所需费用，除个人缴费部分外，其余部分应由政府从国有土地出让收入中划转直接补贴，而不应该由被征地农民全部承担。被征地农民养老金的正常调整应该参照城镇职工标准进行。其次，加快将被征地农民纳入失业保险和城镇居民基本医疗保险范围，实现全覆盖，使其能够与失业职工和其他城镇市民一样获得同等的待遇，更多享受社会经济发展和文明进步的成果。

 

 

参考文献：

[1] 向永泉. 我国城市化进程中征地安置制度有效性的经济分析[J].中国经济问题,2004(5):38-44.

[2] 钟头朱. 论我国征地补偿标准的完善[J].辽宁行政学院学报,2011(2):23-24.

[3] 陈艳华、林依标、黄贤金. 被征地农户意愿受偿价格影响因素及其差异性的实证分析*——基于福建省16个县1436户入户调查数据[J].中国农村经济,2011(4):26-37.

[4] 林依标. 被征地农民生活保障问题的思考——以福建省为研究对象[J].福建论坛,2005(12):38-42.