构建辖区财政体制，一方面要在现有成功经验的基础上，合理界定政府事权和财权，进一步理顺中央与地方财政关系的基本架构。另一方面，以创新性思维跳出全国上下同构的彻底分税制的思路，依据主体功能区要求，在省以下实行地方分类的因地制宜的财政体制。
各级政府事权的界定
从财政体制三要素即财力、财权与事权来看，政府之间事权划分和界定是前提。事权划分与一国的治理架构有内在的关联性。我国的治理架构是很独特的，是长期的历史演变形成的，其特征很难用“集中”或“分散”这样的词语来描述。“中央决策，地方执行”，这是我国治理架构的基本特征。从决策来看，似乎是高度集中的，地方听令于中央；从执行来看，又是高度分权的，中央依赖于地方。我国历史上分分合合的循环往复，与这种治理架构密切相关。我国的治理架构至今都未脱离这个框架。在这个框架下，我国的事权划分与西方市场经济国家不同，主要是按照事权要素来划分和界定的。除了国防和外交是按照事权项目划分各界定之外，其他的事权都是按照事权要素来划分的。例如教育的事权，大政策在中央，地方主要是执行，并在这权限内可以做出小的决策。无论是哪种类型的教育，高等教育、成人教育、职业教育和基础教育等等，很难归为哪一级政府，各级政府的教育行政管理部门都在履行教育事权。这种不同于西方市场经济国家的事权划分方式，决定了我国事权划分改革的路径不是比照西方，而是在现有国家治理架构内进行。
基本思路是分两个层次考虑的：一是中央与地方；二是地方内部，即省以下。第一层次的事权划分，应当全国基本统一，主要针对决策和监督。涉及方向性、全局性和长远性的决策，应当划归中央，其他的决策可以划归地方。监督和决策是连在一起的，对决策落实情况的监督主要是在中央。第二层次的事权划分主要是针对执行和支出责任。执行和支出责任紧密相连，在省以下及各级政府之间划分应当细化。由于各地的市场化程度、发展水平、社会历史状况和地理条件不同，地方事权划分应因地制宜，不能一刀切。
事权共担，是我国现行国家治理架构下一种有效的事权履行方式，也是经济、社会发展现阶段只能采取的方式。因此，应从政府间委托-代理关系这个现实出发，对我国政府间事权划分主要应从事权要素的角度来完善。这就是将公共事务的决策权、执行权、监督权和支出责任进行不同程度的细分，并分权到不同层级的政府。在现行制度框架下，公共事务决策主要在中央，对地方来说，最重要的是明确执行成本和支出责任。同时，完善决策方式、执行方式和监督方式以及支出责任的确定方式，也是完善我国事权划分和界定的重要内容。
合理配置各级政府的财权
财权是指各级政府自主获取财力的权限，形成各级政府财政自有收入。财权也可以统称为融资权，包括税权、费权、产权、债权四个方面，财权的划分也就是对上述融资权在政府间进行分割。各级政府之间的财权配置，不是机械地按照“财权与事权相匹配”，而是首先要服从政治稳定、国家安定的大前提。在任何一国，财权与事权的匹配都是不完全的，地方政府履行其事权都离不开中央政府的转移支付。其实，财权的配置还与区域差距大小，以及中央政府平衡区域差距的目标相联系。在区域差距大，且中央政府平衡差距的目标较为迫切的条件下，财权将需要更多地向上级政府倾斜，财权的集中程度相应就高；反之，则可以降低财权的集中度。
另外，财权的分割也与经济发展阶段有紧密关联。在短缺经济条件下，需要把财权更多地下放给地方，以调动各级政府发展生产、增加财政收入的积极性。在过剩经济条件下，财权往往更多地上移，以弱化省以下政府过于强化的财政收入目标，以有利于落实主体功能区规划，实现经济增长与资源、生态和环境的协调。从世界范围来看，随着经济发展水平的提高，世界的财政集中度也在相应地提高。
建立民生导向的辖区财政责任与问责机制
能否建立适合我国政治环境和社会条件的民生导向的辖区财政责任与问责机制，事关辖区财政体制成败。
第一，建立辖区财政责任机制。财政辖区责任以“财力”为基点，而提供责任以“办事”为基点。在层层委托代理的治理架构下，辖区财政责任的关键是让财力跟着事权走，避免二者在任何一级政府脱节。
这就要求，一是明确辖区内横向的财政能力平衡责任。省域范围内发展不平衡现象普遍存在，如何保障省域范围内横向财政能力基本平衡，就成为整个政府间财政关系中具有承上启下功能的关键环节，也是实现全国基本公共服务均等化的基础。在既定的中央与地方的财政体制框架下，省一级政府对其辖区内的横向财政平衡应首先负责，保证省域范围内的各地区之间具有大体相同的财政能力和基本公共服务。如果省财政的能力确实不够，难以承担省域范围内的平衡责任，再由中央财政给予相应财力。二是明确辖区内纵向的财政能力平衡的责任。不能像层级财政那样只顾本级过日子，还要保障辖区内下级政府财政能过日子。纵向平衡的财政责任应当是除了乡镇政府的各级政府承担，不同的是承担的责任大小不同。层级越高的政府，其责任自然就越大。如果每一级政府的纵向财政平衡的责任能够到位，那么，每一级政府就只要下管一级，就可以实现整个全国纵向的财政平衡。三是财政平衡标准是财力与事权相匹配。横向来看，就是各个相同层级政府之间都做到财力与事权相匹配，例如市级与市级之间、县级与县级、乡镇与乡镇之间比较，其财力都应能满足其履行事权的需要。纵向来看，就是每个层级的政府财政都实现了财力与其事权相匹配。如果纵横都实现了财力与事权相匹配，也就可以说，实现了辖区内的横向和纵向财政能力平衡。
第二，辖区财政责任的立法界定。必须通过制定政府间财政关系法和辖区财政责任法，界定各级政府之间的财政关系和各级政府的辖区财政责任。政府间财政关系法着重要解决的是中央政府和地方政府间的权限划分问题。明确划分权限有助于较为独立的地方政府财政竞争决策，有利于地方选择较为有利的财政竞争形式，有助于地方从长远的角度思考财政竞争问题，降低地方财政竞争行为预期的不确定性，从而提高财政竞争的效率。
第三，建立辖区财政问责机制。建立责任政府是现代国家治理的核心问题。在中国财政分权改革的实践中，中央在赋予地方越来越多的财政支配权的同时，保持了对地方政府在政治上的绝对的控制力，这种制度安排构成了“中国式分权”的核心内涵，充分认识和把握这一实质可以有效地建立有中国特色的辖区财政责任与问责机制。
主体功能区视角下的地方分类财政体制
国家主体功能区战略就是根据资源环境承载能力、自然生态状况、水土资源承载能力、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况以及参与国际分工的程度等多种因素，把全国划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。应该说，这是一个因地制宜的实事求是，不搞一刀切。省市县乡之间的财政关系如何处理，应根据各地方的具体情况——自然资源禀赋、区位特征、经济发展潜力、人口与区域文化等等，对事权、财权与财力这财政体制三要素实行不同的匹配组合，形成适合当地民生保障和改善的财政体制。全面建成小康，不断改善民生，这个大方向都是一致的，“条条道路通罗马”，应允许各个地方自主探索不同的体制类型，做出不同的选择。也只有这样，才能真正建立起以辖区财政责任为核心的分级财政体制，并使激励与约束蕴含于其中。
作者：刘尚希、赵大全