谢逸枫:2011年地方政府依赖土地财政增强
缘何2011年广东土地出让总收入1624亿?
导读:2012年1月13日，广东省财政厅提供的《2011年公共财政政策读本》显示，2011年，广东省除深圳外的土地出让总收入为1624.35亿元，征地和拆迁补偿的支出超过500亿，用于廉租房、公共租赁住房、棚户区改造的支出不到30亿元。2011年，广东省国有土地出让总收入1624.35亿元(不含深圳市)，比2010年同期增收37.62亿元，增长2.37%；国有土地使用权出让总支出1724.59亿元，比上年增长15.02%；同时，2011年广东省城市建设支出同比下降四成。
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫接受《第一财经日报》记者采访
2012年1月6日，《关于广州市2011年预算执行情况和2012年预算草案的报告》（下文简称《报告》）书面提交市十四届人大一次会议审议。2011年广州市政府性基金预算收入计划安排526.1亿元，比上年下降8.6%，2011年全市政府性基金预算支出计划安排533.6亿元，比上年下降22.7%.市本级政府性基金预算总收入377.7亿元。根据政府性基金管理规定，基金收入全部用于相关项目。其中，国有土地使用权出让金306.6亿元，主要安排城市道路、桥梁等城市基础设施建设项目资金44.7亿元，地铁项目专项资金65亿元，保障性住房建设资金21.3亿元，“三旧”改造资金10亿元，土地开发支出83亿元、农田水利建设资金9亿元、农业土地开发支出3.7亿元、储备用地出让收入安排支出21.1亿元、教育相关支出16.4亿元等。
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫表示，广州土地收入在财政收入中的比重三年来首次下滑至20%以内……种种迹象表明，在持续调控的作用下，2011年成为中国一线楼市的“分水岭”。2012年的房地产仍会在寒冷中度过。数据显示，2011年，北京市商品住宅的整体成交均价为21811元/平方米，同比2010年小幅上涨6.3%，但年度涨幅低于10%，还尚属首次。选择在2009年、2010年拿地而在2011年开始卖房的开发商们，这一次显然没有踏准市场节奏。
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫表示，开发企业在旺市时期斥大笔资金购进的土地，却在上市时的2011年遭遇惨烈竞争，严重滞销，楼盘预售款项难以填补土地购置、施工款项等资金投入的缺口，开发企业的现金流安全正在遭受严峻考验，迫使越来越多的纯新盘‘割肉’低价卖楼，老项目降价范围也快速扩大。土地市场遭遇同样命运。2011年，广州土地出让金预计全年收入290亿元，比2010年全年的455.6亿元下滑36%。严厉的宏观调控，让素来以平稳增长著称的广州市场也无法避免土地与楼市双双下跌的命运。
截取广州市房地产官方网站的实时签约数据显示，去年广州的一手住房市场呈现价量齐跌局面。十区二县合计的网上签约数约为72400套，对比2010年全年84505套下降明显；价格方面，签约均价约为11500元/平方米，对上年均价11600元/平方米不升反降。鉴于广州市房地产调控的年度目标是“不低于同期GDP增长幅度”，这意味着，广州的宏观调控将顺利完成任务。数据显示，2011年广州中心六区成交量严重缩水，由2010年成交27895套跌至2011年的15998套，跌幅超过42%；但均价却大涨20%，由2010年的18227元/平方米增至2011年的22032元/平方米。相对应的是，郊区楼盘成交比例却大幅度提升。
2011年12月底，广州市财政局在一份报告中披露：截至11月底，市本级土地出让金收入205.69亿元，完成调整后计划数399亿元的51.55%；预计全年收入计划为290亿元，比调整后计划数短收109亿元。广州土地出让金收入预计2011年为290亿元，比去年最初计划“缩水”212.5亿元，也比2010年全年的455.6亿元下滑36%。事实上，广州市去年对土地出让收益曾寄予了较高的期望。年初最早确定的出让金收益目标为502.5亿元，但由于市场的变化，导致相关部门在10月份将目标下调为399亿元，较早期预算短收103.5亿元。即便如此，2011年的土地成交情况依然难以达成修正后的任务。
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫表示，近年来，广州市财政收入中土地出让金所占比重呈现逐年增长的趋势，但在2011年，这一情形将被迫改变。数据显示：2008年财政收入843.1亿，土地出让金收入173亿，占比20.5%；2009年财政收入1107.7亿，土地出让金收入323.4亿，占比29.2%；2010年财政收入1399亿，土地出让金收入455.6亿，占比32.6%。但在2011年前11月，土地出让金收入仅占同期财政收入的不足20%。
广州市财政局局长袁锦霞曾于2011年12月表示，截至2011年11月底，广州市土地出让金收入为205.69亿元，完成调整后计划数399亿元的51.55%。按照广州市国土房管局土地出让金征收计划，预计2011年全年收入数为303亿元，考虑缴纳新增建设用地土地有偿使用费及土地出让收入退库因素后，预计全年收入计划为290亿元，比调整后计划数少收109亿元。东莞方面，2011年东莞通过一级土地市场出让了145宗地块，成交金额124.19亿元。对比2010年的127亿，少收了约2.8亿元。
在2011年10月，广州市财政局局长袁锦霞在报告中介绍，经过广州市人大常委会第四十五次会议审批批准，2011年广州市本级土地出让金计划调整为399亿元，比年初预算502.5亿元预计短收103.5亿元。而截至2011年11月底，广州市土地出让金收入205.69亿元，完成调整后计划数399亿元的51.55%。预计2011年收入为290亿元，比调整后计划数短收109亿元(其中花都、番禺短收14.02亿元)。按照国土房管局全年征收土地出让金290亿元的预计，意味着2011年广州市本级土地出让金收入可能将比今年初502.5亿元的计划“缩水”212.5亿元。且相比2010年455.6亿元的土地收入，亦是大幅下滑36%。广州884亿债,2012年开始以土地开发还本。
2011年北京出让的土地多以流拍、底价成交或低溢价收场，往日热闹的竞拍室不再人声鼎沸，北京土地市场进入“寒流”控制时期。在房地产市场严厉的调控之下，2011年12月31日，最后一宗多功能用地底价出让为2011年的土地交易画上了句号，北京土地市场平淡收场。来自北京中原地产的统计数据显示，2011年北京全年的土地收入为1055.14亿，同比2010年减少587亿，下跌了35.8%。2011年北京土地出让金刚过千亿，相比2010年下滑了三成多，住宅用地楼面价也下滑三成。土地市场长时间遇冷后或将进入“寒流”破坏后的冰川时代。
广州方面，尽管堪称全国最理性的市场，但在住宅调控的影响下，广州地市也已经扛不住了。在持续楼市调控的影响下，广州土地市场去年下半年的活跃气氛已经逐渐消失殆尽。据数据监控中心统计显示，2011年1月至12月（截至12月26日），广州市辖范围内推出经营性用地103宗，合计面积383.92万平方米；但土地交易情况却远赶不上供应量，据统计，1～12月，广州仅成交56宗经营性用地，面积共计263.4万平方米。广州仅收回土地出让金238.79亿，远低于2010年全年455.6亿元的水平。
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫接受《第一财经日报》记者采访表示，随着楼市的冬天，开发商的买地意愿大大降低，土地市场冷清。一方面由于新房销售受阻，库存大涨，已经出让的土地频频延迟开工也成为房产商无奈的应对。另一方面，在销售回款困难的情况下，目前开发商大部分能够利用的融资渠道几乎都已被堵死，在这种情况下，开发商即使有心拿地，也无能为力。土地出让金收入短收的主要原因是受宏观调控政策影响，企业资金链趋紧，开发商拿地的积极性不高，土地拍卖成交率低，土地出让金收入进度缓慢。开发商在土地拍卖会举牌抢地的光景在今年已很难看见，即使在土地交易最为活跃的第四季度，也难见热闹场面。拍卖会上，拍卖席上只有寥寥几人，更为热闹的反而是观众席，不少开发商大佬亲自到现场，不是为了拍地，只是为了来收集信息。
土地出让金 增幅 地方财政收入 土地出让金占地方财政收入 GDP 土地出让金占GDP
2001 1295.89 亿 16.6% 7803.30 16.6% 97314.8 1.33%
2002 2416.79 亿 88.5% 8515.00 28.4% 103935 2.32%
2003 5421 亿 124.3% 9849.98 55% 116741 4.64%
2004 6412 亿 18.3% 11893.37 53.9% 159878 4.01%
2005 5884 亿 一8.2% 15100.76 39.0% 182321 3.22%
2006 7676.89 亿 30.5% 18303.58 41.9% 209407 3.66%
2007 11947.95亿 55.6% 23572.62 50.7% 246619 4.84%
2008 9800 亿 一19.7% 28849.79 33.5% 300670 3.25%
2009 15910.2 亿 63.4% 32581 48.8% 335353 4.74%
2010 29000 亿 106.2% 35382.97 76.60% 410202 6.60%
2011 超2.7万亿
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫表示，地方政府的土地出让收入历来存在着两个账本，一个来自国土系统对年内土地成交的合同金额汇总，一个是财政系统统计的当年土地出让金实际入库额，两者之间一般会略有差距。如2010年国土部公布的是2.7万亿元，同比增加70.4%。财政部部长谢旭人则对外宣布当年土地收入超过2.9万亿元。这次，国土部并未透露2011年全国土地出让金的具体额度，只是披露“有所增长”，且具体增幅是多少也未做介绍。但综上所述，可以确定2011年这一数据至少不会低于2.7万亿元。假设2011年土地出让收入增幅为10%，其总额就将直冲3万亿元。此番国土部采取不公布具体数据的做法，可谓“出言谨慎”。
之所以去年全国土地出让金依旧略有增长，与区域性差别和结构性差别有关。所谓区域性，即一些重点城市受楼市调控冲击较大，但更多的二三线城市还是有增长的。城市土地属于国有，其收入是公共收入，要取之于开发商用之于公众，虽然现在的调控背景下，开发企业想以更低的价格拿地，但地方政府也要保障一定的收益。至于这是否会影响到未来房价，对房价上涨具有一定影响。
2012年1月7日全国国土资源工作会议召开，国土资源部部长徐绍史透露，2011年土地出让合同价款虽然有所增长，但增幅有较大幅度下降，直接影响到地方政府的预算支出和偿还债务。对地方加大土地储备并以地融资，以及加快土地出让获取出让金用于建设投资和偿还债务必须予以关注，出现问题必须及时纠正。在楼市调控的大背景下，二三线城市住宅用地增长以及工业用地大增令全国2011年土地出让金总额超过上年的2.7万亿元。徐绍史透露，2011年全国供应商品房用地145万亩（约合9.67万公顷），同比增长4%。
中指院报告显示，2011年全国130个城市工业用地成交13793宗，成交面积57518万平方米，同比增加32%。工业用地成交量占总量的53%，住宅用地占总量的34%，较上年44%的比重明显减少。依据中指院报告，去年130个城市工业用地出让额为1947.1亿元，同比增加了38%。但工业用地大增的负面效应也很大。何谓结构性差别，即便商品房用地出让收入略有下降，但去年工业用地成交增幅很大，在一定程度上对冲了前者。国土部的官方数据也说明了问题。2011年前三季度，全国供应工矿仓储用地、房地产用地同比分别增加40.3%、14.0%。前者增幅远高于后者。工业用地的出让大幅增加也在外界预料之中，前有4万亿的投资冲动，今后则有地方政府换届初期的发展欲望，其间加上中西部地区承接产业转移的步伐加快，其背后都需要工业用地的大量供应来支撑。
徐绍史直言，根据前几个五年规划来看，投资增长在第二年将是高峰，2012年投资增长将依然强劲。从各地情况来看，今年将基本完成换届，地方建设热情依然高涨。2011年中西部地区土地供应总量大幅增加，占全国比重提高2.8个百分点，工业和基础设施建设用地增幅明显高于全国平均水平，承接产业转移和投资明显提速，预计这一趋势还将延续。
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫表示，一些地方用地粗放浪费现象依然突出，一些城市盲目扩张，部分工业园区重布局，工业用地产出效率普遍不高，一些地方存在宽打宽用，低价供地问题。一些占地规模很大的产业项目能否达到预期的效益也很难说，甚至存在有的产业项目运作不好，会采取改变一部分土地的使用性质，倒卖土地进行商品化开发的倾向。到头来，别发现企业并不是通过产业项目赚钱，甚至是亏损的，而是通过卖房子来赚钱。这种问题要及时研究对策。
据中国指数研究院检测数据显示，2011年全国土地出让金总额为19052.3亿元，与2010年2.7万亿元相比，同比下降了11%。其中住宅类用地（含住宅用地及包含住宅用地的综合性用地）12666.8亿元，同比减少23%；商办类用地4248.7亿元，同比增加24%。工业用地1947.1亿元，同比增加38%；其他用地189.7亿元，同比增加43%。可以发现，尽管住宅类用地出让金减少，但依然是土地出让金主要的组成部分，占总额约67%。
2011年上海全年土地出让金为1210亿元，同比2010年的1514亿元，下降20%。去年以1639亿元稳居全国土地出让金之首的北京，虽以1054亿元位居第二，同比则下降36%。其他土地出让金同比下滑较多的城市还有：杭州（36%）、武汉（32%）、南京（31%）、长春（30%）等。在持续了一年高压调控与监管措施下，2011年全国土地市场整体呈现低迷的状态，以住宅类用地市场表现尤为明显，土地市场进入名副其实的“寒冬期”。
国土部2011年曾经对国内15家大型房企拿地情况进行跟踪监测，15家品牌房地产开发企业去年上半年在一线城市拿地13幅，拿地金额约132亿元，同比下降近30%；在二线城市拿地33幅，拿地金额超过210元，同比上升26%；在三线城市拿地32幅，拿地金额约240亿元，同比显著增长。
国家统计局的数据显示，2011年前11个月，全国房地产开发投资（不包括土地购置费用）55483亿元，同比增长29.9%，其中11月当月仅增长20.1%，增幅下降的趋势已经出现。
2011年1月17日国家统计局公布的数据也显示，2010年，全国房地产开发企业完成土地购置面积4.1亿平方米，比2009年增长28.4%，土地购置费9992亿元，增长65.9%。2010年，全国房地产开发企业土地成交价格为2437元/平方米，同比2009年上涨29%。
中国指数研究院的数据显示，2011年全国130个城市土地平均溢价率12%，较上年减少16个百分点；其中住宅类用地（含住宅用地及包含住宅用地的综合性用地）平均溢价率13%，较上年下降20个百分点。不过，在一片下降声中，还是有昆明实现了147.6%、沈阳86.8%、苏州20.4%、重庆10.1%的同比涨幅。
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫表示，寒冷的楼市拖累了土地市场的热度，土地交易进入了“寒冬期”。在严厉的调控与土地政策的影响下，开发商存量高、资金链紧张，整体拿地热情不高，2011年全国土地市场整体呈现低迷状态。成交量减少和成交单价下降是住宅用地出让金减少的主要原因。2010年全国土地出让收入高达2.9万亿元，创下历史纪录。但中国的土地市场也曾经出现过低谷，2008年全国楼市调控，当年土地出让收入为9800亿元，就比2007年下降了20%。虽然2011年土地收入有所下降，但是否会跌破2008年的谷底，目前还不易下定论。
这场土地寒冬，影响的绝不仅仅是企业，土地财政的难以为继也令不少地方财政感受到了寒意。目前地方政府存在的最大问题是，由于商品房税收下降、土地收入减少以及地方融资平台的清理导致的地方财力减弱，但与此同时，地方财政开支，尤其是民生开支却在上升，导致二者间的缺口越来越大。重点城市土地出让收入的减少，肯定会对地方政府的经济布局运作产生影响，但这并非是最重要的，房地产投资以及伴随而生的税收下降才最为关键。个别城市整个房地产业产生的财政收入占到其财政总收入的七八成，而其中，房地产开发投资带来的税费又占到三分之二，土地出让收入反而只占到三分之一。
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫表示，2010年是“十一五”收官之年。徐绍史在回顾过去的五年时说，全国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入7万多亿元。公开资料显示，2009年土地出让总价款是1.59万亿元，2008年这一数字为9800亿元，2007年突破“一万亿”大关，接近1.2万亿元，2006年全国土地出让金达7676亿元人民币。对比近些年的数据，2010年全国土地有偿出让收入超过2.9万亿，同比增长106.2%（2009年为1.5万亿元），比2001年增长20倍。土地出让金占地方财政的比例从2001年的16.6%猛增至2010年的76 .6%，甚至在最为发达的诸如北京上海也是如此，北京是近70%，而上海是53%.由此可以看出，现在地方财政上还是主要依赖土地财政。
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫认为，地方政府对土地收入的依赖是房价积重难返的重要原因。就在“圈地”的这个过程中，征地与卖地的一倒一卖成为了问题的病灶。在禁止流转和买卖的土地制度下，农村宅基地在市场上的价格低得可怜，因此政府实际上只用付出很小的代价，就可以从农民手中取得土地所有权。然后，政府再变更土地性质使之能参与土地流转，土地价格就不是一番两番而是十倍、百倍地上翻了，这也是土地出让金能够达到如此庞大数额的原因。
这些年快速的城市化“圈地运动”，已经积累了大量的因土地而起的各类事件。于建嵘等学者研究发现，土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。土地是农民的生存保障，而且土地问题涉及巨额经济利益，也就决定土地争议更具有对抗性和持久性。比如从去年9月持续至12月的“乌坎事件”，土地问题正是其中最重要的诱发因素。
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫表示，如今，一线城市的住房销售额和房价已显著回落，这不仅给地产开发商造成财务压力，也令依赖土地销售创收的地方政府承压，不得不开始“割肉”，下调地价，或以出让更多的土地来维持这种创收。还有，过度依赖土地出让金偿还地方债务的风险在积聚，一旦土地出让金大幅下降，地方债务将很难偿付。
2011年6月27日，审计署审计长刘家义在向全国人大常委会作审计工作报告时，首次披露了中国地方政府性债务底数，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元，其中以土地出让金还债的资金高达2.5万亿元。在如此巨大亏空中，审计查实，有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目。而这种形势下，不难预料，早前大量被政府征收的土地的补偿以及后期的安置、土地闲置等，就更将成为问题，新被征收的土地，又将会更加被强制贱卖了。
数据显示，2006年全国土地出让金达7676亿元人民币，2007年全国土地出让收入接近1.2万亿元，2008年中国土地市场明显降温，全国土地出让总收入9800亿元，2009年中国土地出让总价款为近1.6万亿元，2010年,达到2.7万亿，同比增加70.4%，城市发展对土地的依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出。2010年地方政府出让土地收入2.9万亿元已经超过2009年地方政府的税收收入2.62万亿元，接近地方政府2009年的财政收入3.3万亿元。地方政府对土地收入的依赖日益严重，如果土地供给端的价格不发生本质的下降，房价不可能下降。
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫表示，房产税不可能马上成为新的主体税种。即使开征了房产税，地方政府也不可能放弃土地财政。一方面是土地收入锐减，税收收入受到影响，另一方面要为中央三令五申的保障房建设筹措资金，很多地方政府的财政捉襟见肘。从长远来看，地方政府还是要开拓财源，培养新的主体税种。房产税和资源税有望成为市县基层政府未来的主体税种。2010年，全国实际征收资源税417.57亿元，资源税并不完全归属地方政府，即使按照提高后的税率计算，去年资源税占地方财政收入的比例也只在2%左右，显然难当重任。但房产税的前景也难言乐观。从今年1月28日起，上海、重庆两地已经开始同时实行房产税改革试点。重庆方面预计，今年该市房产税的收入在1.5亿元左右，不到该市前八个月土地出让金收入847.5亿元的0.2%。
对中央政府而言，扩大保障房建设是增加支出，但对地方政府而言，保障房不仅意味着增加支出，还意味着在收入减少的同时增加支出。2000年以来，地方财政对土地出让收入的依赖程度持续上升，2010年，全国土地出让收入超过2.9万亿元，相当于地方本级财政收入和地方财政支出的71.68%和39.40%。虽然地方本级财政收入和中央税收返还及中央转移支付资金共同构成地方财政收入，但对地方政府而言，由于可以掌握收支安排主动权，地方本级财政收入的地位要重要得多。2009年和2010年，地方财政收支自给率只有53.41%和55.18%，自给率明显偏低，这就更加凸显了地方政府可以自由支配的土地出让收入的重要意义。
中国发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫指出，由于征税范围不宽、计税依据不尽合理、税率设计有失偏颇，当前的房产税收入不可能很快成为土地财政的替代品，更大的可能是房产税作为地方政府的补充收入，与土地财政并行。由于房产税与土地出让价格正相关，地价高，房价自然也水涨船高，地方政府能得到的房产税就更多。地价下跌，地方政府则两头受损。而由于土地出让市场由地方政府垄断，供地的规模和节奏由地方政府控制，如果没有宏观调控，土地价格实际上也在地方政府的操控之中。这意味着，即使房产税将来更加完善，地方政府也不可能放弃土地财政。
谢逸枫
2012年1月14日