解析物权法（56）之二
陈绪国
◎〖国有资产专控支配权的三大关系〗
确认、保护、利用好国有中央和地方国有资产是一篇大文章，如何行使国有资产专控支配权又是一篇大文章。这里面交织着错综复杂的权益关系，其中，有些内部矛盾的关系，早在1957年2月，毛泽东的《如何处理人民内部矛盾》（论十大关系）一文中指出解决“十大关系”的必要性和重要性。今天看来，远比52年前更加重要，更加复杂。那个时候，我国是从新民主主义向社会主义过渡，由私有制向公有制过渡，一切从实际出发，一切都顺理成章。而近30年来，许多地方是与以前迥然不同的，面对汹涌澎湃的改制大潮，物权变动频仍，人心浮动，如何权衡轻重利弊，如何保护好国有资产，如何平衡中央与地方、政府投资者与国企信托经营者、政府投资者与其他投资者、投资者与广大群众的利益等等，是坚持四项基本原则，坚持科学发展观，坚持政治文明、精神文明、物质文明一起抓，坚持三个代表原则，坚持社会主义法制化和民主化同步发展的根本措施。
正确行使国有资产专控支配权，总的来说，大体上要处理好以下十大关系。
第一，正确处理好大政府与小政府的关系
过去，官方称之为“中央与地方关系”，在旧十大关系中，是第五大关系。今天看来，应当排在第一位了。我国的国有资产庞大无比，整个物权系统，政府扮演了主要的角色，是龙头物权。如果政府与政府之间的物权都不清晰，其他的物权关系就更难清晰了。
毛主席在论十大关系中，高明的地方，就是没有照猫画虎地走苏联中央集权制道路，号召大家“两条腿走路”，发挥中央和地方两个积极性。所谓的中央国营企业、地方国营企业，就是从那个时候兴起的。要说地方政府兴办国营企业一点好处也没有得到是假的，要说得到100%的好处也是不切实的。
社会主义国家，国有资产庞大无比，政府是个大掌柜，投资和收钱、用钱都是他。计划经济时期，是“全国之内皆兄弟”、“全国一盘棋”，好在大家都是按级别拿几个死工资，那个地方多交了利润，那个地方少交了利润，大家也没多少意见。市场经济时期，情形大不相同了，那个地方发达了，皆大欢喜，官员的薪水可以连升三级，老百姓也多少沾上点光；那个地方欠发达了，人人自危，官员的薪水不抵发达地区同级官员的1/3甚至于更少，老百姓也多少也跟着穷政府倒霉。财政包干制一来，年年加码，那些贫困落后地区和落后的产业根本承受不了这种压力，纷纷举械投降。好在实行了分税制、全免了农业税，大家才稍微松了一口气。按照地方官员和经济学家的话说，是中央政府和上级政府收钱收得太多了，上级财政积累太高了。还有个“不知天高地厚”的县委书记，在全国两会上大吐苦水，说我们县年财政收入8个亿，其中7个亿都拿去进贡了。还有个县级市，官民们听说要被上级市“吃掉”，结果引起数百名干部民众游行示威，冲击市政府，这才迫使上级市作出了让步。这在过去是被看作大逆不道，实际上，他们作为小政府小官员，是在呼吁“物权面前，人人平等”。
俗话说“靠山吃山，靠水吃水”。实际上，这里头也是一个天然的物权在里面。许多地方恰恰相反，地富而人穷。有的地方，矿藏资源很丰富，国家（上级政府投资的企业）把当地矿藏掏空了，当地老百姓什么利益也没有得到。相反地，土地、农田、森林和河流、湖泊毁损、污染，以及空气污染样样都折磨着他们，农林牧副渔都受损，连人畜饮水也得小心翼翼。听说美国阿拉斯加有个地方盛产石油，石油公司决定与当地老百姓分红，连美国这个拜金主义国家都想到了这些。当然，这并不是美国的发明专利。我国古代也曾经有过此先例。听说湖北大冶那个地方，春秋战国时期秦始皇的队伍就在那里开铜矿，立竖炉炼铜。据说宋朝崇祯皇帝到大冶视察，心血来潮，题了“江夏无关税，大冶无卖粮”。他题写的这几行字，使盛产黄铜和铜钱的整个大冶县免除了好多年的农业税。解放前，国民党统治时期，据说对于大冶农业征税，是旱地不交税，水田才交税。当然，著名的大冶铁矿也在大冶境内，后来划归黄石市管了。黄石市原来就是老大冶县的地盘。目前，黄石、大冶同属“资源枯竭型城市”，地方城市的发展遭到了大难题，老百姓失业人数多起来了，地方政府也着急起来了。
现在，国家在征资源税，能不能将征收资源税的一部分用于解决资源所在地群众的生活呢？我看是应该的，而且是能够做到的。
60年来，一般都是小政府的钱往大政府送，一应大小事务都由县级政府来完成，是所谓的“财权上移，事权下移”。而现在是物权法时代，应当讲点物权的法则，应当改不该送的钱为借，小政府也好歹是个所有权人，有借与不借的自由，有“有借有还，再借不难”的老规矩在先。
至于“少数服从多数，全府服从中央”这个政治口号，应当限制使用才好。应当多一点物权法规矩，多一点理性，让小政府、小地方舒展一下子筋骨，也未尝不可。
一个不可忽视的现象，中央政府所出资的央企，基本上是主控型产业，加上有强大的央财财力作后盾，使用了国家丰富而廉价的自然资源，产品不愁销路，每年的利润非常丰厚，虽然只有不到200家的大型国有央企（金融业除外），年利润可高达数千亿至上万亿元；而众多地方政府出资的地方国企，加上地方财政上捉襟见肘，基本上是竞争白热化型产业，使用不到国家丰富而廉价的自然资源，产品愁销路，每年的利润非常微薄甚至亏损，尽管有10多万家地方国企，年利润不足3000亿元，与央企反差很大，而且差距越来越大。这个问题很严重。中央应当制订长期的大量的救济地方政府、地方国企的计划，主动使出央财资金救市，或者通过降低国税、国费的办法来减轻地方政府的负担，或者通过降低国税、地税等税费的办法来减轻地方国企的负担。地方国企困难、改制、关闭、破产的较多，除了人为因素以外，或者是地方政府出资人职责不到位，或者是地方政府出资人囊中羞涩。
铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道五大专控类国有资产，往往穿插在各个省市区之间，占用了所在地的土地及其他资源或空间。占用这些资源的一些企业往往是央企，财权在中央，但事权在地方。央企与中央分红的同时，应当在铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道沿线五大基础设施的地方，适当地向地方政府交纳土地使用费，以适当平衡中央与地方的利益。另一方面，地方政府或者通过向这些心控型企业征收地方税，以适当平衡中央与地方的利益。
60多年来的实践证明，国有企业尽管行业不同，所经历的路子不同，都为国家作出了各自应有的贡献。中央政府与地方政府的良性互动，尽职尽责，能够将国企做大做强，使国民经济走上健康发展的快车道。社会主义国家需要分工，更需要协作，更需要以先进带后进，以先富带后富，企业与企业之间的关系是如此，政府与政府之间的关系也是如此。
□〖集权与放权的经验教训〗
中央与地方，集权与放权，这是困扰中国政治经济界的最大难题。迄今为止，全国上下仍然找不出万应良策出来。
广义的集权与放权，包括了中央政府对地方政府的放决策权和政府对国有企事业单位的放经营自主权在内。
回顾我国60年历史，总是处于“集权—放权—再集权—再放权”的反复循环过程之中。
我国历史上发生过三次大规模的放权运动，取得了一些经验。之所以发生“集权—放权—再集权—再放权”的反复循环过程，是因为经济环境的不确定因素、信息不对称导致了决策系统的误差，使中央、地方和企业的利益相对失衡。总体上，集权与放权，专权与自主权，各有千秋，不能一概而论。
1．1958年体制下放概况
我国在解放初期，实行苏联式的企业管理体制要求，建立一套严格的计划管理体制。
1956年计划体制在中国全面建立。据反映，中央对地方与企业管得太多，中央不堪重负。如，在工业管理方面，中央工业部门直接管理的企业由1953年的2800个增加到1957年的9300个；在物资分配方面，国家计委平衡分配的物资由1952年的55种增加到1987年的213种。
根据毛泽东在《论十大关系》中提出的方针，中国在1958年进行了计划经济制度建立以后的第一次改革。改革内容包括：（1）下放国营企业管辖权；（2）下放计划管理权；（3）下放固定资产投资权；（4）下放物资分配权；（5）下放财政权和税收权；（6）下放信贷权。毛泽东提倡同时发挥中央、地方、企业和个人积极性，打破常规，不搞苏联式中央集权制。
1958年起，两条腿走路的办法，调动了地方的积极性和资源，五小工业遍地开花，城市工业迅速发展。但是，地方工业发展过快过猛，国民经济比例严重失衡，引发了通货膨胀，国家无法保持宏观经济调控。由于经验不足，一些不该下放的大型企业也下放了，结果造成地区分割和条块分割。
1959年6月，毛泽东在同一些领导干部谈话时指出，人权、财权、商权、工权下放过多过快，造成混乱，有些“半无政府主义”，应当强调一下统一领导，中央集权，下放的权力要适当收回。1961年中央提出，要把管理权集中到中央、中央局和省三级。结果，中央直接掌握的财政收入由原来的50%提高到60%左右。
2．1970年第二次放权概况
1958年第一次放权失败，导致1961～1963年的权力上收。此时，经济学家孙冶方提出企业自主权的主张，并指出中央集权与放权关键不大。但是，多数人对于过多集权的弊端持批评态度。1966年，毛泽东再次指出：“一切统于中央，卡得死死的，不是好办法”于是，开始酝酿新一轮改革。并在1970年付诸实施。根据毛泽东关于“地方应该想办法建立独立的工业体系”的意见，要求各省做到煤炭、钢铁、电力、农具、轻工产品自给自足。要求中央直属企业下放给地方。实行财政、物资、基建、投资的“大包干”，下放税收管理权，扩大地方财政权、物资调配权、投资权。
这次权力下放，造成的结果与上次下放大同小异。一方面，五小工业如雨后春笋，村村点火，户户冒烟。另一方面，再次导致混乱，一些大型企业的供、产、销问题，地方政府无法自行解决。财政大包干造成财力分散，影响规模效益。
3．1978年开始的“扩大企业自主权”概况
1978年10月，四川省选择了重庆钢铁公司、宁江机床厂等6个企业进行“扩大企业自主权”试点。从企业的增产节约计划入手，确定在增产节约的基础上，企业可以提取一定数额的利润留成，职工个人可以得到一定数额的奖金。从1979年起，试点扩大到100个工业企业和40个商业企业。这次试点，取得比较明显的成果。但是，由于企业经营水平参差不齐，苦乐不均，鞭打快牛的现象也发生了。1980年起，改行利润全额分成的办法。与此同时，一些企业试行了国家征税、企业自负盈亏的办法。
1979年5月，国家经委、财政部等6个部门在京津沪选择首钢等8家企业，进行扩大企业自主权试点。同年7月，国务院颁发《关于扩大国家工业企业经营管理自主权的若干规定》和《关于国营企业实行利润留成的规定》。1984年5月，国务院发布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》。专家认为，在某种程度上改变了旧体制下国有企业仅仅被动地完成指令性计划的生产单位的状况，增加了增产增收的主动性。但是，他们自主权的发挥，往往并不一定有利于整个社会的经济效率和国家实力的增强。1979年和1980年出现了历史前所未有的近300亿的财政赤字；社会零售物价指数1979年上升1.9%，1980年上升6%，国民经济到了崩溃的边缘。
（以上资料，引自薛暮桥主编、刘国光、吴敬琏副主编的《大中型企业改革：建立现代企业制度》（天津人民出版社1993年12月第1版第223～225页）有删改）
以上资料，从正反面说明了集权制、放权制和企业自主权制，都是有利有弊的，应当两利权衡取其重，两害比较取其轻。总的来讲，大型国有企业还是应当由中央专控的为好。过度的放权，地方与中央相互影响，恶性竞争，重复建设，迟早会影响到社会的整体利益，甚至得不偿失。目前，我国的产业又进入新一轮的调控之中。汽车、钢铁、氧化铝、水泥、家电、纺织服装等行业产能严重过剩。其中，汽车产能过剩300万辆，钢铁产以过剩1亿多吨。我国财政累计赤字3万多亿元。如果有什么问题的话，企业经营自主权、股份制遗留的问题，有可能比前几次中央放权的问题还要大许多。因为，投资的浪费是最大的损失，这种损失是以亿数计的。
中央、地方、国企，三方面都需要理性，而不仅仅依赖激情。
根据历史经验教训，铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道五大专控类国有资产，没有什么意外的话，还是以中央企业专权更为妥当，更能发挥区位优势、综合效能。这些资产，本来是跨地区设置的，如果放权给地方，酿成部门封锁、地区封锁，不利于有限资源的最佳配置，同样会造成重复建设、重复浪费。
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