解析物权法（56）之一

解析物权法（56）之一

陈绪国

【原文】〖中央与地方的权责〗

第五十五条国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。

【解析】〖国有资产的集权与放权〗

本条款，规定了中央和地方人民政府的职责和物权权益，划清物权界限，维护社会主义的物权秩序，有利于正确保护中央、地方政府的投资权益和中央、地方国企的信托权益。同时，运用科学发展观理论，吸取历史经验教训，把握好集权与放权的关系，端正经济体制改革的正确方向，强化国民经济管理上的相互激励机制和相互约束机制，克服“出资人主体虚位”等现象，避免中央和地方国有资产秩序混乱和流失。

中央和地方政府掌控着庞大的国有资产和产业资源，这些物权是整个国家的最大宗物权，她们关系国民经济的命脉，也关系整个物权法体系的正常与否。中央的集权与放权，以及选择什么经济体制，是整个国民经济体系中的最大难题。本条款的设立，是吸取新中国近60年来的一系列经验教训而作出的“物权面前，人人平等”的法则，这对于实现中央与地方的物权正常化是大有裨益的。

◎〖国家出资人权益的概念〗

国家出资人权益，是根据新时期的中央新政策，并依据物权法“一物一权主义”原则和企业国有资产法规则，厘清中央与地方政府、中央国企与地方国企的各种职责与权益，科学地准确地把握好中央集权与放权的关系，科学地准确地选择经济体制，努力创造良好的物权氛围，强化国民经济管理上的相互协调与激励机制和相互约束机制，克服“出资人主体虚位”等现象，避免中央和地方国有资产秩序混乱和流失。

国家出资人的主体，是指中央和地方各级政府，即包括国务院、省市自治区、各级市、县、乡镇政府，代表各级人民代表大会行使职权。履行出资人职责的机构，是国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府政府按照国务院的规定动作设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

出资，是指各级人民政府从国库从拨出或腾出流动资金来经营国有或者国有参股企业，并对其资产依法行使占有、使用、收益、处分和支配、控制权。企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。企业国有资产法第3条规定“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权”。第4条第1款规定“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益”。第4条第2款规定，关系国民经济命脉和国家安全的领域，重要基础设施和重要自然资源等领域，由国务院行使专控支配权。

国家出资人的客体，是指中央和地方各级政府出资的国有企业或者参股其他性质企业的股份资产和股权，国有企业或者国有参股企业对国家行使国有资产和产权的信托所有权，包括国企的信托占有权、信托使用权、信托收益权和信托处分权。所谓国有企业，又称国家出资企业，依据企业国有资产法第5条规定“是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”第16条规定“国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”

国家所有的资产，不等于政府机关自己的资产，不能将全民的资产孤立地自定为政府机关的财物和资本，政府所掌控的资产取之于民用之于民，优先扶持国有企业。政府的的基本职能，是为企业服务和为人民服务。国家兴办国有企业的目的，是为了履行经济社会的责任，为了保持国有经济的主导地位，为了国家有稳定的财政来源与保持和谐的劳动关系，最终目的是为了满足广大人民群众日益增长的物质文化需要，巩固社会主义经济基础，努力将我国建设成为日益繁荣昌盛的现代化国家和高度文明的福利社会主义国家。

国家的资产，不等于国有企业所有的资产，不能将国家投资的企业孤立地自定为企业自身的财物和资本，不能将企业生产经营的收益完全据为已有，更不能擅自处分国有企业的固定资产和产权，更不能擅自关闭、停止、合并、转产、出售、出让、出赠、出典、抵押国有企业及其资产。国企的基本职能，也是为人民服务。国企的生产经营自主权的设置与行使，必须以科学发展观为依托，恰当地处理好国家与企业的权益关系，恰当地处理好上级国企与下级国企的权益关系，恰当地处理好企业经理人与普通职工的权益关系，恰当地处理好企业的眼前利益与长远利益的关系，恰当地处理好企业保值增值与上交国家税利、适当改善职工生活的关系，把国有企业建设成为政治文明、精神文明、物质文明和生产文明的示范基地。

各级政府代表人民行使国家出资人的所有权，这种权益，是国家的主权；国有企业行使信托所有权，这种权益，是国家的从权。国家出资人的所有权与国有企业的信托所有权，实质上都是国有资产所有权，只不过是表现形态和利益分配形式不同而已。无论国家采取的是计划经济制度，还是商品经济、市场经济制度，国家出资人的所有权与国企信托所有权是永远不可移易的物权制度，不能混淆，也不能颠倒物权秩序。从技术层面上讲，政府主要全程、动态地控制国有企业固定资产的投资、技改，包括各种不动产的设立、变更、转让与消灭的全过程，全程、动态地控制国有企业的知识产权（派生性物权）和企业利润的分成；国有企业主要行使原材料、半成品、产成品的生产经营自主权，行使法定的流动资金、债权的自主权。政府和国企相互支持，又相互制约，都不能虚权，也不能越权。

中央对地方的集权与放权，政府对于国企的集权与放权，是物权法整个体系中最为复杂的物权兼债权关系。因此，双方都要按照经济规律不断地认真总结经验，相应地调整双方的权益关系，积极主动地将不均衡的不利因素化为均衡的有利因素，努力实现与保持中央与地方、国家与国企“双赢”——一切从保护好、利用好国家最基本的产业资源入手，服从于国家的远大战略目标，励精图治，志高存远，上下同心，共克时限，共创和谐而美好的明天。

政府、国企、职工有着共同的职责与追求，都是为国家、为人民服务。其共同的日常目标，是充分利用国有企业的资源，尽量使国企资产发挥最大效用，使之不断地保值增值，为经济社会提供质量可靠、数量充足的产品与服务，并用物美价廉等适当的方式回馈给广大消费者。其共同的最终目标，是充分利用国有企业在国民经济的主导地位，改善国民经济结构，改良社会生产关系，为巩固社会主义的经济基础和实现四个现代化创造良好的氛围与条件。

国家对于国有企业及其国有资产享有全过程、全方位、全要素监督管理的权益，包括全部的静态与动态监督管理在内。企业国有资产法第30条规定，国家出资企业合并、分立、改制、上市、增加或者减少资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。

国有企业的财产受法律保护，神圣不可侵犯。物权法第五十六条规定，国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。企业国有资产法第68～75条明确规定，履行出资人职责的机构和工作人员、国家出资企业的经理人等关系人，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、贪污受贿，侵占、哄抢、私分、截留、破坏国有资产的，依据情节以法律制裁，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

国有企业实行“一长制”以后，企业内部和外部民主化管理成为最薄弱环节。针对这一情况，企业国有资产法第37条作出了重要规定：“国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见与建议。”人大、政府、国企、经理人和职工对于保护国有企业的财产都有一定的权利与义务，而立足点应当放在民主化管理这一边来。特别是要突出企业工会和职工的民主权利。我国60年的历史充分证明，国有企业的职工民主化管理，是最佳管理方式。

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