税收开门立法的意义和缺憾
http://www.sina.com.cn  2011年05月14日 11:10  中国经营报
　　梁发芾
　　个税调整牵动了全社会的神经。截至目前，个税修正案网上已征集到20多万条意见，创下人大立法网上征求意见数纪录。
　　向社会公布税收草案并征求公众意见，开门立法，在我国税收立法中可谓是新鲜事，值得一说。
　　我国税收立法很少采取公开草案，公开征求意见的方式，这是因为我国的税收立法基本是由政府行政部门进行的。目前中国有20个左右的税种，而真正由人大立法的只有个人所得税、企业所得税和今年年初通过的车船税，除此之外的税收依据都是国务院制定的暂行条例。
　　行政部门制定税收法规与立法机关制定税收法律，其程序和效果是大不一样的。人大立法，来自各行各业的代表和委员可以就立法草案进行更为充分而审慎的协商讨论，各种不同利益群体的意见，有机会在会议上得到申述和表达，会议也会考虑到各种不同的利益诉求。而行政部门制定的税收法规，因为没有人民代表的参与，很少考虑纳税人的利益与立场，政府为了增收，常常一相情愿地制定税收条例。举例来说，如车船税法，去年人大常委会在讨论草案的时候，委员们提出很多意见，一审并未通过，之后人大常委会向社会公布草案，在充分吸收和听取纳税人意见的基础上，今年二审才正式通过成为法律。该次车船税法公布草案，听取意见，被人们认为是中国税收立法非常好的做法，具有典范的意义。而与此形成鲜明对照的是，行政部门主导的税收立法，则缺少这样的公开性、透明性和参与性，几年前开征燃油消费税的时候，国务院通过修改消费税暂行条例就非常简单地宣告了一种新税的开征，既未公开草案也未向社会征求意见，引起人们强烈的质疑。
　　实际上，由代表民意的立法机关制定税收法律，排除行政机关任意课税以保护纳税人财产权不受政府任意侵害，是通过长期的艰苦博弈而获得的政治文明成果，是民主宪政的突出特色。
　　税收是纳税人向政府让渡财产权，它必须得到纳税人的同意。纳税人的赞同权起源于中世纪欧洲，在英国开花结果。早些时候，英国税收由贵族民主机关的贤人会议批准，国王要征税必须得到贤人会议的同意，在贤人会议的贵族同意后，征税的国王有时还必须与纳税人具体协商。现在人们熟知的《大宪章》，是国王强迫征税，贵族拒绝服从，因而发动战争，迫使国王签署的文件。《大宪章》确立了国王征税必须得到公众(其实是贵族)的同意的原则。此后，随着英国议会的建立，税收批准权成为议会的特权，纳税人的同意权，由代表纳税人的议会通过立法而行使。
　　到了18世纪，英国议会在议会中没有来自北美殖民地代表的情况下，出台了一系列向北美殖民地人民征税的法律。在赞同纳税的古老原则下，美洲殖民地的人民提出“无代表不纳税”的口号向英国议会争取自己的权利。经过斗争，北美殖民地实现了独立，建立了美利坚合众国。“无代表不纳税”所表达的纳税人代表权，是纳税人同意权之后的又一极其重要的权利。在国家幅员辽阔，人口众多，纳税人无法直接去议会表达其同意权的情况下，委托代表行使税收同意权是纳税人利益非常重要的制度保障，没有名副其实的代表，即使是议会制定的税法，其合法性也是可疑的。这是美国革命留给人们的遗产。
　　随着民主制度的推进和现代信息传播技术的发展，立法机关还通过向社会公开征求意见，进行民意测验甚至全民公投等方法，使不能作为代表进入议会的普通纳税人，也能够享有一定的立法参与，弥补代议制下纳税人知情权和参与权的不足。比如瑞士从1848年到1993年的一百多年时间里，就举行过43次有关征税的全民公投，其中23次通过，20次被否决。这可以说是纳税人赞同权的最直接的实现方式。
　　由立法机关制定税法，并且向社会公开草案，征求意见，利于税收合法、公平、正义以及纳税人权利保障，而纳税人参与制定的税法也利于纳税人的遵行和服从。我国人大常委会公开、参与的做法是符合现代税收制度的要求的。但遗憾的是，目前税收法律制定中信息公开和纳税人参与都相当有限，因为目前绝大多数税收立法是人大授权国务院进行的，而行政部门进行的税收立法既没有纳税人的广泛参与，也没有向社会公布草案，纳税人的知情、参与和赞同的权利都被悬置。因此，现在首要的问题是，对于实行时间较长，取得一定经验的税收暂行条例，应该由人大公开征求意见而制定法律，需要新开征的税种，则应该一律由人大制定法律，不必继续向国务院授权。人大收回税收立法权，以后每次立法时都向社会公布草案并征求意见，则税收立法才可谓真正走向民主和法治的轨道。