by Shi, Shiwei

Zur Zeit integriert sich China immer mehr in die Weltwirtschaft durch massive Beteiligung an der internationalen Arbeitsteilung. Im Jahre 2009 hat China Deutschland als größte Exportnation abgelöst. Der Wechselkurs des RMB gewinnt daher zunehmend Aufmerksamkeit von Regierungen, Unternehmenskreisen sowie Gewerkschaften der großen Handelspartner Chinas. Überwiegend sind sie der Auffassung, dass die chinesische Regierung eine Unterbewertung des RMB betriebe – schätzungsweise um zehn bis 30 Prozent.

China praktizierte nach der Reform des Wechselkursregimes von 1994 ein kontrolliertes Floaten (managed floating) gegenüber dem US-Dollar.

Nach dem Ausbruch der Finanzkrise Asiens im Jahre 1998 hat die chinesische Regierung eine Politik der Nichtabwertung des RMB angekündigt, um einen Beitrag zur Stabilisierung der regionalen Wirtschaft zu leisten. Danach wurde der RMB praktisch an den US Dollar fixiert.

Am 21. Juli 2005 hat die chinesische Regierung eine neue Runde der Wechselkursreform eingeleitet. Das Wechselskursregime verwandelte sich in ein Regime des kontrollierten Floatens auf der Basis von Marktangebot- und nachfrage mit der Referenz zu einem Währungskorb. Unmittelbar nach der Bekanntgabe wurde der RMB um 2 Prozent gegenüber dem US Dollar aufgewertet. Von damals bis heute wurde der RMB kumulativ bereits um 18.7 Prozent aufgewertet. Die Wechselkurspolitik stellt eine der wichtigsten Politikfelder eines Landes dar. Daher ist es von großer Bedeutung, eine Antwort auf die Frage zu geben, welche Wechselkurspolitik nützlich ist für die dauerhafte Entwicklung unseres Landes. Dafür gibt es bereits zahlreiche Erfahrungen anderer Länder, aus denen wir Lehren ziehen können. Im Folgenden wird versucht, sich mit dem Wechselskursmanagement in Deutschland in den 1950-1960er Jahren zu befassen und einige Anstöße für die chinesische Wechselkurspolitik zu erörtern.

Ähnlichkeiten zwischen China und Deutschland

Der Grund für die Wahl Deutschlands sind die klaren Ähnlichkeiten zwischen der damaligen Situation Deutschlands und der gegenwärtigen Chinas. Nach der raschen Wiederbelebung der deutschen Wirtschaft nach dem Zweiten Weltkrieg erfuhr Deutschland einen beispiellosen Aufschwung in den 1950-60er Jahren. Der Außenhandel erzielte ständig Überschüsse und die Devisenreserven vermehrten sich damit schnell. Unter der Bretton-Woods-Kondition wurde die Deutsche Mark (DM) allerdings an den US-Dollar gekoppelt. Das Bretton-Woods-System schrieb vor, dass die Mitgliedsländer (darunter Deutschland) ihre Landeswährung in der Regel nur um ein Prozent plus oder minus gegenüber dem US-Dollar floaten dürfen.

Unter diesen Umständen, dass die DM gegenüber dem US-Dollar nominell praktisch unterbewertet war, musste die deutsche Regierung durch eine Anpassung der internen Preise den realen Wechselkurs der DM regulieren. Damit wurde Inflation von außen nach Deutschland importiert.

In der letzten Zeit stiegen die Importpreise für Massengüter (Agrargüter, Eisen- und Kupfererz sowie Rohöl) stark an. Aus diesem Grund wird nun auch Inflation nach China wie damals nach Deutschland importiert.

Die Devisenreserven Deutschlands erreichten 1960 ein Volumen von 32 Milliarden US Dollar, doppelt soviel wie Großbritannien damals hielt. Nachdem die DM 1958 zum Tausch gegen ausländische Währungen freigegeben worden war, floß eine große Menge von Auslandskapital nach Deutschland hinein. Die Zentralbank Deutschlands (die Deutsche Bundesbank) verwendete in dieser Situation eine monetäre Neutralisierungspolitik (kapitalexportorientierte Swap-Politik), um den Einfluss der großen Devisenreserven auf das Geldangebot zu lindern.

Dies findet ihr Pendant in der Open-Market-Politik der People´s Bank of China, die die umlaufenden Anleihen für Fremdwährungen durch Zentralbankswechsel zu sterilisieren versuchte. Die ständigen Kapitalzuflüsse von außen haben jedoch die Effektivität der Geldpolitik der Zentralbank im Hinblick auf die Linderung des beschleunigten Zuwachses des Geldangebots stark beeinträchtigt. Ferner existierten in den beiden Ländern in der jeweiligen Periode Probleme mit einem exzessiv großen Exportsektor sowie der unzureichenden inländischen Nachfrage.

Die graduelle Aufwertungsstrategie der DM

Die öffentliche Aufwertungsdebatte in Deutschland begann Anfang der 1950er Jahre und erreichte ihren Höhepunkt im Jahre 1957. Sie veranlasste schließlich 1961 die erste Aufwertung der DM gegenüber dem US-Dollar von 4,22 zu 1,0 auf 4 zu 1,0. Mitte der 1960er Jahre drohte die deutsche Wirtschaft eine Überhitzung und der Inflationsdruck stieg zusehend. Der neu gegründete, politisch unabhängige Wirtschaftsrat der Berater (CEA) hat in seinem ersten Jahresbericht (1964/65) der Bundesregierung vorgeschlagen, den DM-Wechselkurs gegen Fremdwährungen flexibler zu machen. Dies bedeutet im Klartext, dass DM statt einer abrupt stufenweisen Anpassung, die bis dato praktiziert wurde, eher langsam und graduell aufgewertet werden sollte. Eine abrupte Anpassung habe den starken Charakter des politischen Intervenionismus, verursache Erwartungsfehler der Investoren und Konsumenten für den Trend des Wechselkurses und führe somit zu einem erstzunehmenden, negativen Schock für die wirtschaftliche Entwicklung, so die Berater.

Der Vorschlag des Wirtschaftsrats wurde allerdings von der Bundesregierung nicht akzeptiert und außerdem von den Interessengruppen der Export- und Importsubstitutionsindustrie entschieden bekämpft.

Die Blockade gegen die Neubewertung der DM war damals mit ein Anlass für den Sturz der Großen Koalition zwischen der CDU/CSU und SPD. Deshalb machte die neue Bundesregierung unter Willy Brandt (SPD) die Aufwertung der DM (von 4,0 zu 1,0 auf 3,66 zu 1,0) zum ersten Regierungsakt, nachdem sie im Oktober 1969 frisch an die Macht kam.

Das Hauptargument des Wirtschaftsrats für eine graduelle Aufwertung der DM (crawling peg) war auf die Inflationsbekämpfung gerichtet. Aus historischen Gründen räumen die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger Deutschlands nach wie vor der Preisstabilität höchste Priorität ein. Die Inflationsrate in Deutschland war im Durchschnitt und stets deutlich niedriger als in den Ländern, mit denen es den größten Anteil seines Außenhandels abwickelte.

Eine unterbewertete DM implizierte daher nicht nur den Import von Inflation durch Handelsbilanzüberschüsse, sondern auch durch die internationale Preiskohärenz. Die deutsche Bundesbank sollte nach Meinung des Wirtschaftsrats auf die durch das Bretton-Woods-Regime verordnete Intervention zum Zweck der Stabilität des Dollar-Kurses verzichten und ihre Wechselkursadjustierung von den Differenzen der Inflationsrate zu den Haupthandelspartnern leiten lassen. Gemäß dieser Richtlinie muss die Wechselkurspolitik mit der Geldpolitik verbunden werden. Sollte die Zentralbank die Aufwertungsspanne der DM pro Jahr, pro Vierteljahr sowie pro Monat ankündigen, sollte sie gleichzeitig die Wachstumsrate der Geldbasis auch publik machen, um die Erwartungen der Bevölkerung hinsichtlich der Aufwertung der DM zu stabilisieren und der Spekulation den Boden zu entziehen. Darüber hinaus sollte, so die Empfehlung, die deutsche Bundesbank auf den Zwangsankauf der Fremdwährungen und somit eine Vermehrung der Geldbasis verzichten, um den Inflationsdurck durch zu schnelles Wachstum des inländischen Geldangebots zu vermeiden. Denn die Kosten der Neutralisierungspolitik der Zentralbank sind in der Regel höher als die Anpassung des Wechselkurses derselben.

Die Umsetzung der Vorschläge des Wirtschaftsrats hat die deutsche Wirtschaft Schritt für Schritt vom Druck der importierten Inflation losgelöst. Das Wechselkurs-Regime zwischen DM und US-Dollar verwandelte sich zum vollständig freien Floaten nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems im Jahre 1973.

Dass sich die deutsche Bundesbank bei ihrer Geldpolitik nur am Innenwert der DM orientiert und keinen Eingriff auf ihren Außenwert nimmt, wurde zur goldenen Regel und bleibt bis heute das Fundament deutscher Wirtschaftspolitik. Die graduelle Aufwertungsstrategie der DM mit dem Hauptziel der Bekämpfung der importierten Inflation sicherte Deutschland den stetigen Übergang vom festen Wechselkurs zum freien Wechselkurs, verhinderte negative Entwicklungen wie Liquiditätsübermaß und Vermögensblase, die in mehreren Ländern angesichts ihrer Fehler in der makroökonomischen Politik geschahen, nachdem sie die Phase des raschen Wirtschaftswachstums und des Exportsbooms hinter sich gebracht hatten.

Anstöße der deutschen Erfahrungen für die Wechselkurspolitik Chinas

Anhand der obigen Schilderung der Erfahrungen und Lehren Deutschlands können folgende nützliche Impulse für uns herangezogen werden:

1. Exzessive Außenhandelsüberschüsse und Devisenreserven in der Hand der Regierung führen zur Vergrößerung der Geldbasis. Dies beeinträchtigt die Effektivität der Durchführung der straffen Geldpolitik als Makrosteuerungsmittel gegen die Wirtschaftsüberhitzung. Überhitzung und Inflation – beide bedingen und beschleunigen sich sehr oft gegenseitig – sind schädlich für jede Wirtschaft. Der Versuch, durch eine stablisierende Geldpolitik der Zentralbank den Inflationsdruck zu lindern, verursacht zumeist hohe Kosten und garantiert auch nicht immer den gewünschten Erfolg. Aber die Aufwertung der unterbewerteten Landeswährung könnte den Mangel der Neutralisierungspolitik kompensieren, die Kosten der Anpassung reduzieren und die Wirtschaft rascher zum Gleichgewicht führen.

2. Sollte die Regierung eines Landes den realen Wechselkurs anpassen, dann soll sie anstatt der Preise für Handels- bzw. Nichthandelsgüter im Inland eher den nominellen Wechselkurs der Landeswährung gegen Fremdwährungen ändern. Denn, wenn die Anpassung die Anhebung des inländischen Preisniveaus bedeutet, impliziert sie (importierte) Inflation. Dies ist der wirtschaftlichen Entwicklung äußerst abträglich. Insbesondere für ein großes Land wie China verursacht eine Anpassung interner Preise hohe Kosten. Dagegen bewirkt die Regulierung des nominellen Wechselkurses relativ niedrige Kosten. Seit einiger Zeit steigen in China die Preise für importierte Massengüter stetig. Unter dieser Konstellation bescheunigt sich die Aufwertung des RMB gegen US-Dollar. Dies zeigt die Entschlossenheit der chinesischen Regierung, die Inflation zu bekämpfen.

3. Die Unterbewertung der Landeswährung führt zur Verzerrung der inländischen Produktionsstruktur. Die Unterbewertung subventioniert praktisch den Export- und Importsubstitutionssektor, und erhebt implizit extra Steuern gegenüber dem Importsektor. Sie führt dazu, dass diese Sektoren von ihrem Gleichgewichtsniveau abweichen. Darüber hinaus verursacht diese Misallokation auf der Basis der Unterbewertung der Landeswährung Verteilungseffekte. Das heißt, sie bürdet den Konsumenten dieser Importgüter eine höhere Last für Importsubventionen auf. Je länger diese Strukturverzerrung dauert, desto höher sind die Opportunitätskosten für die Anpassung. Denn die Interessengruppen des Export- und Importsubstitutionssektor, welche von der Verzerrung profitieren, werden vehement versuchen, sich der Aufwertung der Landeswährung politisch entgegenzusetzen. Die voranschreitende Globalisierung der Wirtschaft – und damit die zunehmende Interdependenz der Länder – machen angesichts der internationalen Preiskohärenz und des Drucks der Handelspartner eine Neubewertung unvermeidlich. Die politischen Entscheidungsträger sollten sich unter diesen Umständen rechtzeitig dazu entschließen, den notwendigen Strukturwandel durch Förderung von Innovation herbeizuführen, so dass die Unternehmen möglichst schnell nicht mehr auf die Unterbewertung der Währung angewiesen sind.

4. Um einer großen Wirtschaft wie der chinesischen Stabilität zu gewähren, muss eine selbständige und unabhängige Geldpolitik gewählt werden. Der Wechselkurs des RMB muß mit hoher Flexibilität ausgestattet sein, um eine selbständige Geldpolitik durchführen zu können. Wie Zhou Xiaochuan, Gouverneur der People´s Bank of China, bei seiner Erläuterung zur neuen Wechselkursreform der chinesischen Regierung unterstrich, liege das neue Wechselkurs-Regime schwerpunktmässig Angebot und Nachfrage auf dem Markt zugrunde. Ein flexiblerer Wechselkurs des RMB stellt auch die notwendige Bedingung für die stufenweisen Liberalisierung der Kapitalbilanzkontrolle in China dar. Denn wenn Kapital sich grenzenübergreifend frei bewegen kann, zwingt der feste Wechselkurs gegenüber Währungen anderer Länder zur Aufgabe der Selbständigkeit der Geldpolitik. Die Wechselkursreform Chinas hat schließlich zum Ziel, den Wechselkurs zwischen RMB und Fremdwährungen völlig freizugeben. Nicht nur die unbeirrte Orientierung an der Marktwirtschaft und am Freihandel macht diesen Schritt notwendig, er wäre auch eine unabdingbare Voraussetzung für den RMB auf dem Weg zur internationalen Währung.

(Der Autor ist Professor an der Universität für Internationale Wirtschaft und Handel in Beijing und Experte für deutsche Wirtschaft)