完善国有资产立法 促进国资保值增值
湖北黄石 李国芳
此文是2005年元月向石广生、贾志杰率领的全国人大国有资产立法调研组提出的建议的主体部分。五年过去了，尽管《国有资产法》变为《企业国有资产法》并已经颁布实施，但觉得当年提出的立法建议还是有指导意义，所以加以修改，与大家分享。
一、黄石市国资监管探索前行卓有成效
黄石是一个老工业基地城市，在国家的大力支持和帮助下，经过长期的发展积累，我市形成了一大批国有企业，成为黄石经济发展的强大物质基础。改革开放以来，特别是近些年来，我市按照中央、省的战略部署，深入推进国有资产管理体制改革，建立和完善国有资产监督管理营运体系，确保国有资产保值增值。我市国有资产管理体制改革大致经历了以下三个阶段：
第一阶段（2001年以前）：国有资产管理体制改革探索阶段。早在1988年，我市就成立了国有资产管理局（属财政局的二级单位），当时主要承担着国有资产的清产核资、产权管理、资产评估管理，并负责市属重点国有资产的保值增值考核及行政事业单位的国有资产管理工作。随着国家国资局的撤消，我市撤消国资局，国有资产监管职能由市财政局、经贸委、企业工委等部门分别行使。1997年，根据国资管理体制发展的要求，为了加强对市级国有资产的有效监管，我市借鉴深圳等地国资机构运作经验，率先在湖北省地方中成立了代表行使出资人职能的机构——市国有资产监督管理委员会，负责指导全市的国有资产管理工作，但它是一个松散型的由政府有关部门组成的议事机构，负责国资委日常事务工作的国资办仍设在市财政局（合署办公）。
第二阶段（2002年至2004年10月）：国有资产管理体制中间层次突破和运营阶段。2002年底，经省政府批准，我市成立黄石市国有资产经营有限公司（简称市国资公司），使我市国有资产管理体制中间层次得到突破并开始运营。
第三阶段（2004年至今）：国有资产管理体制三个层次架构初步形成阶段。2004年10月，随着国有资产管理体制的深化，在市级政府机构改革中，黄石市国有资产监督管理委员会（简称市国资委）应运而生。2005年，市政府将22家市属企业授权市国资委监管。至此，我市三级国有资产管理雏形形成，初步构建和不断完善了市国资委——市国资产公司——出资企业三个层次的国有资产管理体制，市国资委评为全省国资监管先进单位。
具体来讲，黄石在国有资产管理体制改革方面进行了以下几个方面的探索：
一是构建体系，建章立制。我们在推进国有资产管理体制改革过程中，通过积极探索，逐渐搭建起了国资委——国资经营公司——企业三个层次的国有资产管理体系，使国有资产的出资主体逐步得到明确。与此同时，我们根据国有经济战略布局和国有企业战略重组的实际，在坚持有关法律、政策的前提下，不断建立和完善国资管理制度体系，分别出台了一系列有关国资管理制度（27件），有效规范了国有资产管理。推进“五五”普法，市国资委被评为全省国资系统“五五”普法先进。
二是摸清家底，明晰产权。为摸清全市企业国有资产存量，我市成立了国有资产清产核资机构，组织精干人员，深入到国有及国有控股、参股企业，界定企业产权关系，加强国有资产评估，改革国有资产评估制度，将原来的评估结果确认制改为备案核准制，并对评估报告一一核查。搞好产权登记，明确产权归属，核发产权证书。
三是严格考核，强化管理。加强国有资产管理，确保国有资产保值增值，是推进国资管理体制改革的最终目的，为此，我市积极开展国有资产绩效评价工作，对国有及国有控股企业从企业国有资产保值增值情况、财务盈亏情况、企业经营者综合素质和企业长远发展目标等四个方面，进行6个大项48个子项的考核，制定严格的考核制度，并与经营者报酬挂钩。同时，为进一步发挥企业经营者的积极性，结合绩效评价和考核，在四家重点骨干企业试行年薪制，促进了企业经营者通过加强企业内部管理，提高企业经济效益来达到国有资产保值增值的目的。从2007年起，市国资委起草、经市委常委会议、市政府常务会议讨论通过，以市政府名义出台经营业绩考核办法，开始对符合条件的出资企业进行业绩考核，极大激发了企业经营者的积极性，推进了企业又好又快发展。
四是市场运作，规范交易。为规范国有资产交易市场管理，我市成立了产权交易机构，出台了产权交易办法，建立了多部门联手互动的产权管理机制，并在全国交流。凡是涉及到国有资产的兼并、重组、租赁、拍卖和联合，都要进入产权交易机构，严格按公开、公平、公正的原则进行市场交易。总的来看，我市国有资产进入市场交易的价格一般都等于或高于原来的评估价格，效果显著，没有发生一例违规操作现象，社会反映普遍较好。
五是深化改革，加快发展。完成“两轮”大规模国企改革堡垒，即1999年至2001年的中小型国企改革和2003年至今的大中型国企改革。通过两轮改革，共有700多家企业参与了改革，涉及总资产250多亿元，总负债220多亿元，净资产30多亿元，职工人数22万多人；列入“三个一批”改革的国企15家，涉及总资产近149亿元，总负债今年101亿元，净资产近38亿元，共安置职工8.5万人，安置费超过16.7亿元。历时四个月完成了全市国有企业改制“回头看”工作，对有针对性地解决国企改革遗留问题创造了必要条件。争取到上级3个多亿各种国企改革补贴资金安置职工，维护了一方稳定。通过改制重组，改制企业快速发展，特别是华新、新冶钢、东贝发展迅猛，生产规模分别位居国内同行业第二、第四、第一；品牌效应日益显现，华新、冶钢、东贝、美尔雅等成为国内知名品牌。市政府和市国资委同时被省政府授予“全省深化国有企业改革先进单位”称号。
六是尝试运营，初见成效。在融资方面。市国资公司通过与政策性银行和商业银行的合作，积极争取政策性贷款和商业贷款支持，累计融资2.76亿元“打包”回购41.04亿元企业金融债务；争取到省政府地方国企改制重组专项贴息贷款融资1.35亿元，用于解决我市改制企业职工安置等问题，两年贴息期内，省财政贴息1555万元。在投资方面。代表市政府出资5000万元参股省联发投；用采矿权折股6000万股入股大冶有色控股集团公司；持有三鑫公司、宝钢黄石公司股份，持有美尔雅集团和嘉诚产权公司等股权。在重组方面。成功引进中信泰富，融资20多亿元重组冶钢集团钢铁板块资产；引进瑞士豪西蒙融资20多亿元，重组华新股份；引进人本集团，融资2亿多重组轴承厂等，这些重组后的企业发展迅猛，成为国内相关产业的龙头，并有力带动了相关产业的发展。在管理方面。累计收取27. 36亿元，实现了国资收益零的突破，不仅为我市财源建设作出了重大贡献，也为支付推进国企改制重组成本打下了厚实基础。
二、完善国有资产立法意义重大深远
第一，关于国有资产法调整范围问题。鉴于经济发展水平的差异，中央和地方的不同情况，在确定国有资产法调整范围上应有一些区别，对涉及省、地（市）监管范围方面应该有灵活性的条款，授权省、地（市）可以因地制宜办理，赋予省、地（市）机动处理的权力，为各地制订切实可行、行之有效的实施细则提供法律依据。因为，国有经营性资产分布从国家到地方呈现“倒金字塔”结构，国家只管经营性资产，主要是因为经营性资产数量巨大，而对地方来讲，经营性资产数量相对较小。为便于统一监管，地方经营性国有资产及经营性国有资产以外的非经营性资产、公益性资产、资源性资产都应统一纳入到地方国有资产管理体系中来，解决地方国有资产经营管理过分分散的状况。
第二，关于国有资产管理体制。目前，我国国有资产管理体制主要有两种模式，一种是“国资委----国有资产经营公司----企业”的三层架构，一种是“国资委----企业”的两层构架。对于地方采取哪种模式，从立法上我们建议，可结合实际，给予地方更多的自主选择权。对于国有企业多，国有资产总量大的地方，可采取三层式架构，对于国有资本在地方经济总量中所占比重不大的地方，可选择二层式架构。这有利于地方更好加强对国有资产的管理。
第三，关于国有资产经营机构及经营方式。设立国有资产经营机构至关重要，直接影响和决定着国有资产的保值增值和国资管理体制改革的成败。从目前看，我们认为有两个问题值得注意和考虑：一是经营机构的数量问题。是统一设立一个机构还是平行设立几个机构，应该有一个具体的规定。如是平行设立几个，按什么标准分别设立？它们之间的关系是什么？有无必要在这些分别设立的经营机构之上再设一个统一监管机构？是同时设立，还是分步设立？因为按现行国资委监管范围，仅限于除金融资产外的各种经营性国有资产，而非经营性国有资产、国有土地和其他资源性国有资产的监管职能仍由各主管部门行使。二是经营机构的定位问题。从各地的情况看，大致有两种定位，第一种是准行政机构，这类机构由政府部门转体改制而来（一套班子两块牌子），人员编制、经费尚未脱钩，其职能仍为政府职能的延伸，没有彻底转换。这种定位完全走向市场，真正体现资产营运的效果尚需一段时间；第二种是国有独资公司，属于一步到位，新成立的市场竞争主体，它的管理架构、运作模式完全市场化，按市场经济规律进行经营，政府干预较少。这种定位是符合市场经济发展方向的。我们认为，经营机构的设立，无论从设立数量还是如何定位，都要结合国有经济战略布局调整和国有企业战略重组的实际情况来定，不宜搞一刀切，而应因地制宜地设立。建议国家在立法时，对国有资产机构的设立作出灵活性的规定，允许地方根据实际情况进行调整。
国有资产经营方式，有两个问题值得探讨，一是要注意并处理好几层委托代理关系。第一层是国有资产的最终所有者全体公民和政府之间，由政府代表公民履行出资人职责；第二层是政府和国资委之间，由市政府对国资委授权，代表市政府履行出资人职责；第三层是国资委和国资经营公司之间，由国资委授权国资运营公司经营和运作授权范围内的国有资产；第四层是国资公司与国有企业和国有控股、参股公司之间，国资公司作为国有企业股东，委托国有企业和国有控股、参股公司来经营这部分国有资产的法人财产权。这几层委托代理关系，我们认为法律都应给予明确的规定，这样才会更好地依法管理，依法经营。二是要处理好国有企业改革和国资经营运作关系。我们认为，应该把二者结合起来，既要通过完善国资管理体制和国资经营方式来推进国有企业改革，又要通过深化国有企业改革来完善国资管理体制和国资经营方式，如对不同行业、不同企业的改制方式和管理方式不要求一个模式。
第四，关于国有资本经营预算制度。国有资本经营预算制度既是适应新型国有资产监督体系，从原来大一统预算分离出来的、与国际预算相接轨的产物，也是社会主义市场经济发展对财政预算制度改革的必然要求。因此，建立国有资本经营预算制度是完善我国国有资产管理体制的一个重要内容。根据党的十六大、十六届三中全会精神的要求，结合我市的实际情况，我们认为在国有资产法的立法中，一方面应使国有资本的预算与市级公共财政预算保持紧密联系；另一方面应考虑到其特殊性，使保持相对的独立性。同时，鉴于中西部老工业基地因国有经济相对集中，国企改革任务重、国企改革成本大、职工安置压力大、存量资产质量差而造成的支出预算大于收入预算，使得国有资本预算难以平衡的实际，我们认为在立法中对解决这些地方的支出预算缺口应该给予一定的灵活性，通过加大财政转移支付力度来弥补国有资本支出预算的不足，扶持这些老工业基地的经济社会健康持续发展。
第五，关于金融性国有资产和资源性国有资产。按照现有法律和政策精神，金融性国有资产和资源性国有资产未纳入国资监管体系。这两类国有资产是国有资产的重要组成部分，在国家制定国资法时，有必要纳入到国资法调整的框架内。至于这两类国有资产怎么监管，从立法上我们建议在坚持国资法的普遍原则下作一些特殊规定。对于金融性国有资产，我们认为在目前的情况下，把金融性国有资产纳入国资监管体系，有利于金融的安全稳定。但对地方政府参股或控股的金融机构，建议在立法中明确由地方国资经营公司作为出资人，由地方政府授权管理。对于资源性国有资产，建议在国家统一所有的前提下，对地方辖区内一定规模的矿产资源的探矿权、开采权、收益权等可适当下放。我们建议，可以先选一些地方作一些试点，在总结经验教训的基础上不断修正、完善并上升到法律高度，通过法定立法和实施程序加以推广，以保证这些国有资产监督体系的安全有效运行。
第六，关于国有资产审计和司法监督。对国有资产进行审计和司法监督很有必要，应成为国资法立法中的一项重要内容。对国有资产的审计和监督内容，我们认为要突出以下几个重点领域：一是投资项目的效益性，防止因缺乏科学论证、决策失误造成国有资产流失。二是加强对企业改制、重组和股权变动的审计和监督，防止以改制、重组和股权变动之名转移资产和利润。三是企业担保情况，防止随意担保造成国有资产流失。四是企业无形资产，防止土地、商标、专利权、专利等无形资产流失于账外。五是有无截留收入或虚增成本套取现金设立小金库、账外账，防止因挥霍和私分国有资产造成的国有资产流失。六是企业的关联交易情况，防止利用关联交易转移国有企业利润。七是对外借款情况，查清有无借公款给亲戚朋友经商、炒股票和房地产逾期未归还造成国有资产流失。八是 固定资产投资情况，防止施工单位虚增工程量或高套价格造成国有资产流失。在国有资产审计和司法监督的方式方法上，我们建议搞好“三个利用”。一是在立法中规定利用现有的国家审计机关职能，对国有资产实施审计监督；二是利用现有的国家司法机关的职能，对国有资产实施司法监督；三是利用现有的中国共产党党内廉政建设的体系和职能，对国有资产实施监督。