据相关数据显示,按照年人均纯收入1196元人民币的贫困线标准,中国仍有3597万农民生活在贫困线以下。仅2009年,城市低保户就达2340万人,月人均补助160元。尽管近年来政府千方百计提高救助标准、降低救助门槛,但许多城市困难家庭依然打短工、住棚户、做点小本生意维持生计,生活困顿不堪。
面对收入差距加大而导致的被剥夺感,社会竞争中的不公平感,以及面对权力寻租的无助感,交织成全社会的“弱势心理”。与其说弱势群体在扩大,不如说“弱势感”正在蔓延。
这还不仅仅是经济上的“弱势”。近年来,征地强拆、黑砖窑、工资拖欠等群体事件中合法权益遭受侵害的一方,也全都是农民、农民工以及城市贫困居民等人群。
而据工商行政管理部门的数据称:在一些城乡及城乡接合部,聚集着无数的无照经营者。调查显示:无照经营者只有少部分存在着法制意识淡漠、主观不办理各种许可证以及营业执照的经营者外,这部分人群中更多的则是失地农民、下岗工人、低保无业人员、劳改释放人员以及已纳入城市拆迁范围被禁止办照的常住人口等。
多年的工商行政管理部门整治到政府牵头的多部门联合打击,却没有使无照经营者的数量得到根本遏制。究其原因,笔者认为,不论我们找到多少形成无照经营者的准确成因,都不能从根本上解决无照经营屡禁不绝的一种社会现实。如果政府相关职能部门不能拿出有效办法解决他们的生存大计和温饱问题,无论政府部门组织多少次专项整治,无照经营者都会为了自身生存“而战”,总会“前仆后继”的不断涌现。
从各地工商行政管理部门联合各执法部门针对无照经营者进行“久久为功”的打击、查处、取缔力度来看,无论是体制问题还是现实问题,仅仅靠执法、打击远远不能解决无照经营者的现实问题。打击力度再大,也杜绝不了无照经营者依然存在的现实。但为什么那么多生存在底层的群众甘愿被执法者撵得“鸡飞狗跳”,还是要抗争到底?试想,如果有能力有条件,谁又不愿意安安心心的合法经营呢?从见诸报端一些城市综合管理部门为收缴流动摊贩的物品而发生暴力抗法事件中来看,单纯从管理和法律的角度,这样的执法无可厚非。但从这类群体的生存角度而言,这样的执法无非就是要了他们的“命”,甚至有可能还是一家人赖以生存的基础。
长期以来,对无照经营一直采取“疏、堵”结合的方式。“疏”——一部分可以或者有能力达到办(证)照条件的经营者经过规范办了(证)照;但另外一部分只能靠“堵”的处罚手段去解决阶段性的问题。这种方式导致的最终的结果就是——法律的威严和执法部门的威信受到了前所未有的挑战。
这是因为,在政府部门执法的过程中,首先都要考虑到这些经营者的实际困难,通常采取“先松后紧”的人性化执法方式,也就是通常会采取最“温和”的处罚——劝导以及责令改正的方式来执法。但这种方式却导致民众对政府的信任危机——政府部门到底在管“谁”?也就是那部分“听话”的办了证,另外一部分经营者无论你怎么执法,无论你下达了多少次责令改正通知书,他们也会为了自身的生存,不惜长期和政府各部门玩“猫和老鼠”的“游戏”,久而久之,他们对政府各执法部门的“责令”也就“视而不见”了,政府还哪来威信可言?如果政府部门进一步采取强制措施收缴了他们的“饭碗”,那就可能又少了一个愿意自食其力的劳动者,他们不断到政府上访也就可以理解了。当然不排除有个别不守法的经营者有意而为之的行为,在这里,暂且不论。其实,政府也好,社会也罢,完全可以采取更加切实有效的方法去鼓励、扶持这部分愿意通过自己的劳动来谋生的人员。如果仅仅为了执法来查处取缔无(证)照就让他们改行去选择无需许可的行业或他们根本就不熟悉的行业,他们又有多少竞争力呢?对弱势群体来说,取缔的方式只能让他们丢掉自食其力的饭碗的同时,将他们推向了社会,最终埋单的还是政府,这样不仅会给国家增加了很大的财政支出,而且还增加了潜在的社会隐患。
如果各相关职能部门切实从民生角度出发、从弱势群体的基本生存需要出发,在加强管理的同时,应采取切实可行的方式为他们提供实际的帮助。
首先,由政府出资建一些大型的公益性市场。统一规划、统一建设,从硬件上为各类经营者提供办(证)照所需的达标条件,然后每年由政府面向低保等弱势群体的家庭进行定向安排,根据不同的家庭情况确定扶持项目和扶持期限,在一年内减免所有费用,使其具备一定经营条件后迁出该市场,过渡到下一个具备同样硬件设施的市场,扶持期限最长两年。年年循环,由此输送出去的合法经营者,既解决了生活困难,又降低了无(证)照经营者的数量,同时也降低了政府部门的执法成本。正所谓“授人以鱼,不如授人以渔”,百姓生活稳定了,社会秩序总会向着更加理性健康的方向发展。这对政府来说,本就是一项举措,但对于百姓而言,却是生存之本。通过政府这条“流水线”上“生产”出的“产品”,不仅达到了减少享受低保人员的数量,也就等于有效减少了由他们组成的无(证)照经营者的数量。
当然,对此类得到政府扶持的经营者,也应该受到政府的强制性约束,一旦脱离这个“拐棍”,走向社会再次违法经营的时候,一旦查处,以后将取消政府提供的一切公益性扶持的机会。
其次是用和谐的方法规范弱势群体的无照经营行为。
一是降低市场准入门槛,调整和完善有关登记制度。建议政府充分考虑无证无照经营的现状,从实际出发,适当降低准入门槛,放宽登记条件、简化登记手续;对下岗失业人员等弱势群体从事以谋生为主的简单性、无社会危害的行业简化注册登记,促使部分无照经营由非法经营转化为合法经营。同时,对法律法规未明确规定应当登记的经营活动或按政策规定应免于登记的经营活动,建立备案制度,依法加强管理,不作为无照经营查处取缔。
二是创造宽松经营环境。对一时尚不能达到规范要求的经营者,区别主要街区和次要街道、集镇和农村,结合规模大小经营行业等,分情况给予放宽政策,分步实施,逐步规范。对于一些流动摊贩,或者无照经营聚集地,政府可以专门建立有形市场,将无照经营迁入市场,统一标识,进行正规化管理并办理营业执照。
三是加大对弱势群体的资金扶持力度。政府要认真研究发放小额创业资金政策,对有希望转入正轨经营的,在贷款等方面要给予更有力的政策扶持,促进其转入正轨。
中共十七大史无前例地将坚持和完善基层群众自治制度,作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容,基层群众自治制度的地位得到了前所未有的提升。而科学发展观则要求“以人为本”,实现“让人民群众共享经济发展的成果”的目标。“以人为本”首先要求关注民生。弱势群体从事无照经营往往只是为了满足基本生存,其绝大部分是本份经营,这类群体的经营对市场经济秩序没有太大影响,相反可以减轻政府的压力。鉴于此,不妨将弱势群体纳入群众自治的范畴,实行社区或区域协调发展的理念,在政策、资金、环境等方面给予扶持。如果一味地将弱势群体的无照经营同严重危害社会的无照经营摆在同一条“取缔”线上,势必危及到弱势群体的基本生存权,实践证明也行不通。当持宽容的态度,调动社会多方面的力量,因势利导,以实现“堵而有效、疏之有道、遏制蔓延、可控有序”的目标。