公共经济学的发展动态分析

陈柳钦

（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）

[内容提要]本文梳理了西方公共经济学的缘起及其演进，分析了公共经济学在中国的兴起和发展。对于以政府为中心的公共经济问题、公共政策问题的研究，必将成为中国新时期经济学研究的重心和枢纽。笔者认为，未来中国公共经济学应该着重研究的以下一些重要问题：政府、市场的边界和效率；最优税收理论与税制改革和设计；公共预算管理；公共产品供给和选择；社会保障、教育、卫生、环境问题；收入再分配问题；公共产权和集体产权；公共规制和公共定价；公共经济政策的分析和评价；公共危机与突发事件管理；等等。

[关键词]公共经济；公共经济学；西方公共经济学；中国公共经济学

一、西方公共经济学的缘起及其演进

现代西方公共经济学是在20世纪60年代以来发展起来的，是一门年轻的学科，但其理论渊源却十分久远，它是由财政学发展而来的。公共经济学的形成和发展，与财政学有着非常密切的关系，财政学是公共经济学的起点。被马克思誉为“现代政治经济学的创始者”和“统计学创始人”的威廉·配第（William Petty）于1663年出版了《赋税论》（Treatise on Taxes and Contributions），详细论述了各种公共经费，各种征税方法，政府筹集资金的方式和手段，为财政学的创立奠定了基础。在这部著作中，威廉·配第较为系统地阐述了公共支出的必要性及其影响，认为应削减国防费、行政费、宗教事务费，同时增加生活救济费及公共事业费。与此同时，许多西方思想家，如贝内迪特·斯宾诺莎（Benedictus Spinoza）、大卫·休谟(David Hume)、托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）、约翰·洛克（John Locke）、查理·路易·孟德斯鸠（Charles de Secondat, Baron de Montesquieu）、让·雅克·卢梭（Jean-Jacques Rousseau）、让·梅叶(Jean Meslier)等人也从不同的角度进一步丰富了公共经济思想。

英国产业革命之后，新兴资产阶级要求摆脱封建残余的制约，认为最好的政府就应该实行最少的干预，主张实施“自由放任”的经济政策。这一时期古典经济学说背景下的财政理论主要研究的是财政收入与支出问题，尤其是侧重对财政收入侧面中的税收问题的研究。现代经济学的奠基人亚当·斯密（Adam Smith）1776年在其宏伟巨著《国民财富的性质及其原因的研究》（亦称作《国富论》）(An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations ）中，在运用价值、货币、价格、社会分工、交换、工资、利润、地租等一系列经济范畴对资本主义市场经济进行分析说明的基础上，专门列出一篇（“第五篇”）研究财政问题，论述了君主或国家的费用（“经费论”）、一般收入或公共收入的源泉（“收入论”）和国债问题（“国债论”或“平衡论”）。在《国富论》中, 亚当·斯密给“被看作政治家或立法家的一门科学的政治经济学提出两个不同的目标: 第一，给人民提供充足的收入或生计, 或者更确切地说, 使人民能给自己提供这样的收入或生计; 第二, 给国家或社会提供充分的收入, 使公务得以进行。总之, 其目的在于富国裕民”。其中第一个目标是国民经济问题, 第二个目标是财政问题。亚当·斯密把财政学融于政治经济学之中，从流通领域到生产领域，从现象到本质，揭示了财政与经济的内在联系，建立了比较系统的财政理论体系，是财政学作为一门学科诞生的里程碑式标志。从那时起，一直到20世纪50年代，研究财政问题的绝大部分著作皆冠以财政学(Public Finance)。

大卫·李嘉图（David Ricardo）继承和发展了威廉·配第和亚当·斯密的财政思想。大卫·李嘉图1817年完成其主要经济学代表作《政治经济学及赋税原理》（On the Principles of Political Economy and Taxation）。本书被誉为是继亚当·斯密《国富论》之后的第二部最著名的经济学著作。李嘉图在该书中详细论述了赋税的来源、税收原则、地租税、利润税、工资税和农产品税等财税问题。李嘉图接受斯密提出的“公平、确实、便利、经济”四项税收原则，并据此详细地分析了各种税收的利弊及其对各阶级收入的影响。1872年，阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）出版了《财政学》（Public Finance) ，建立了独立的财政学体系，核心内容：财政是以国家为中心建立起来的共同经济，国家财政分配也应该随着国家职能范围的扩大而增加。通过对许多欧洲国家和日本、美国的公共支出增长情况的考察，1882年，瓦格纳提出著名的“瓦格纳法则” (Wagner’s Law)：一国工业化经济的发展与本国财政支出之间存在着一种函数关系，随着现代工业社会的发展，“对社会进步的政治压力”增大以及在工业经营方面因“社会考虑”而要求增加政府支出。“瓦格纳法则”可以作如下表述：随着人均国民生产总值（GNP）的提高，财政支出占GNP的比重相应提高。1892年，巴斯塔布尔（C.F.Bastable）第一次以《公共财政学》(Public Finance)为书名出版了财政学专著，标志着国家财政学向公共财政学的转变。1921年汉特（Hunter，M.H.）出版《公共财政学大纲》（Outline of Public Finance），第一章第三节标题就是“公共财政学是经济学的一个分支”。1922年道尔顿（Dalton，H.）出版《公共财政学原理》（Principles of Public Finance）一书，第一句就指出，“财政学是介于经济学与政治学之间的一门学科”。1924年，卢兹(Lutz，H.L.)的《公共财政学》(Public Finance)第三章最后一节专门分析了“公共经济与私人经济差异”问题，首开英美财政学著作分析公共经济与私人经济相互关系的纪录。1928年，皮古（Pigou，A.C.）在其《公共财政学研究》（A Study in Public Finance）一书中指出，“就如一个私人应当通过在不同支出类别之间保持平衡，从而以其收入获得更大的满足一样，作为一个共同体通过其政府的活动也应如此。” 公共财政学是奥地利、意大利、瑞典等国的学者将“边际革命”的理论与方法运用到财政分析中，创立的以公共产品为核心的崭新的财政学。

20世纪30年代初，西方资本主义爆发了空前严重的经济危机，从而宣告了自由放任的古典经济理论的破产。英国经济学家凯恩斯的宏观经济理论为国家干预经济、稳定经济运行提供了重要依据。美国总统罗斯福的新政使得国家宏观调控这只“有形之手”的作用得以充分地发挥。这一时期，公共部门的经济行为发生了重大变化，政府的经济作用日益扩大，从传统单纯的财政收支扩大到对经济的调节和干预，进而形成许多公共事业和公共企业。公共经济学已经超越了传统财政学1研究的范围，其方法、理念和内容均发生根本性的变革。1933年，斯杜登斯基(Studenski，P.)在其《公共财政学篇章》(Chapters in Public Finance)题为“公共经济的性质与机制”的一章，全面地分析了公共集团性质、公共经济性质、公共经济发展、最高社会利益等问题，使“公共经济”这一思路在财政学中得到进一步体现。意大利学者马尔科(de Marco)的《公共财政学基本原理》（First Principles of Public Finance）一书于1936年在美翻译出版，为美英财政学的理论基点从“政府收支”转到“公共经济”上来，提供了最为重要的前提条件，使得形成于19世纪80年代的由欧洲大陆学者用边际效用价值理论改造过的新财政观(包括公共产品理论和公共经济理论等)进入英美财政学者的视野，并使英美的财政学发展逐渐转轨。该书第一章就指出:“所谓的私人经济学，研究的是个人的活动，并且至今为止它们涉及的是私人需要的满足问题。所谓的公共经济学或公共财政经济学，研究的是国家的生产活动，它涉及的是共同需要的满足问题。” 阿兰(Allen，E.D.)和布朗里 (Brownlee，O.H.)1947年出版的《公共财政经济学》(Economics of Public Finance)，首次采用了马尔科的财政学是“经济学”的观点并贯穿于全书。该书第一篇“公共经济综观”，指出随着更多的政府财政注意力被用于经济的生产和就业方面，以及财政收入与支出的相互联系上，而不再如早期财政研究那样，仅是分别对于财政支出、收入和公债等的研究，“公共财政学很快变成为对公共经济的研究。”该书接着还指出，政府是作为经济单位开展活动的。接着，类似的书名接连出现。泰勒(Taylor，P.E.)1948年的《公共财政经济学》(Economics of Public Finance)，道格拉斯(Douglas，P.H.)1952年《国民政府经济》(Economy of the National Government)，罗尔夫(Rolph，E.R.)1954年《财政经济学理论》(The Theory of Fiscal Economics)等，都已不再将财政学局限于政府或公共收支上，而是从经济的角度看待财政问题。萨缪尔森（Paul A. Samuelson ）1954年发表的《公共支出的纯理论》（The Pure Theory of Public Expenditure）一文掀开了公共经济学核心理论—公共产品理论研究的新一页。他在文中给出了“公共产品”以完整的定义：纯粹的公共产品指的是这样的物品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。随后，公共产品的概念在西方财政学中被广泛接受和应用。蒂布(Tiebout Charles M. )1956 年在其发表的《地方支出的纯理论》(A Pure Theory of Local Expenditure) 一文中构建了一个地方性公共产品模型，进一步发展了公共产品理论。

到了1959年，美国著名学者理查德·马斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)出版了被奉为经典著作的《财政学原理：公共经济研究》（The Theory of Public Finance：A Study on Public Economics）首次引入了“公共经济学”概念。马斯格雷夫在该书的一开始就指出：“的确，我一开始就不愿把本书看作是对财政理论的研究。从很大程度上说，问题不是财政问题，而是资源利用和收入分配问题……因此，最好把本书看成是对公共经济的考察。围绕着政府收入—支出过程中出现的复杂问题，传统上称为财政学。……虽然公共家庭（政府）的活动涉及到收入和支出的倾向流量，但基本问题不是财政问题。它们与货币、流动性和资本市场无关，而是资源分配、收入分配、充分就业以及价格水平稳定与经济增长的问题。因此我们必须把我们的经验看成是研究公共经济的原理，或者更准确地说研究的是通过预算管理中出现的经济政策问题。”马斯格雷夫认为，虽然政府的活动牵涉到收入的来源和支出的流向，但它本身并非一个资金问题。从这样的意义上讲，政府收支活动与资源配置、收入分配、充分就业以及价格水平稳定和增长之间的关联程度，更胜于它与货币、资本市场之间的关系。所以，在马斯格雷夫看来，公共经济理论的任务更多的是研究公共预算管理中出现的经济政策问题。按照马斯格雷夫自己的说法，公共经济学就是研究政府所从事的经济活动的主要后果及其与社会目标的关系。特别是他在1964年和1965年分别以法文和英文出版的《公共经济学基础：国家经济作用理论概述》和《公共经济学》直接以“公共经济学”为书名，标志着现代公共经济学的产生。他也因此被称为“公共经济学之父”。

在马斯格雷夫的带动下，许多著名财政学家如费尔德斯坦（M.S.Feldstein）、斯蒂格利茨(J.E.Stiglitz)、阿特金森（A.B.Atkinson）、杰克逊（P.M.Jackson）等人相继出版的著述都开始把财政学改称为“公共经济学”或“公共部门经济学”。1966年开始，又有了在公共经济学名义下召开的定期会议和阿特金森主持的公共经济学会及会刊。1969年亨德逊(Henderson,W.L.)和卡梅隆(Cameron,H.A.)出版了《公共经济》(The Public Economy)一书，立足于公共需要的自动交换论，并试图以之去说明公共产品的需求与定价是经由政治程序确定的，是市场机制行为的一种转变和表现。此后，相同与相似书名的财政学教科书接连问世，它们都不仅是书名上的变更，而且在相当程度上还反映了财政学实质内容的转变，反映了关于财政与政府关系看法的变更。学科名称的转变并非只是名词更新和文辞新解，而是在研究方法、研究领域和研究目标上都发生了深刻的变化。财政学是在充分肯定市场能够最优配置资源和政府应该最少干预经济活动的基本理念下创立起来的，主要研究政府财政收支本身的问题，特别是研究同国家财政收入活动相关的一系列问题。公共经济学则不仅研究政府财政收支本身的问题，而且把研究的重心转向政府财政收支活动对整个社会经济的影响，即财政收支活动对全部资源配置活动的效率和社会福利变化的影响。引起公共财政学向公共经济学的全面转变，既是当时经济理论的发展，也是现实经济的需要。公共财政学研究范围的扩大，不完全信息下的公共经济、管制经济学、公共选择、公共产品、评价政府行为对经济造成的影响以及由次优理论引起的政府对福利经济的重新关注，最终引起了公共财政学向公共经济学的转变。

1972年，美国《公共经济学学报》（Journal of Public Economics）创刊，可以视为公共经济学形成的一个重要标志。在此之后，公共经济学进入了一个快速发展时期，一批高水平的公共经济学著作也不断涌现出来。1974年温弗雷（Winfrey，J.C.）出版《公共财政学：公共抉择与公共经济》（Public Finance：Public Choices and the Public Economy），将财政的微观与宏观问题分开论述，即该书第三篇为“微观经济学与公共部门”，分析税收与公共支出；第四篇为“宏观经济学与公共部门”，分析凯恩斯主义、货币主义等的财政政策。1977年，爱德华·普雷斯科特（Edward C. Prescott）把公共经济学中公共品的研究范围扩展到发展中国家，而1980年阿特金森和斯蒂格里茨合着的《公共经济学讲义》(Lectures on Public Economics)则把这一问题的研究推向了更高阶段。从20世纪六七十年代以来，随着福利国家危机的出现，一批主张经济自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性。

20世纪80年代，公共经济学理论被西方经济学界广为接受。公共经济学被经济学家们称为“经济学的令人激动和富于挑战性的分支。对推动公共经济学的形成作出过突出贡献的经济学家至少包括：弗里德里希·李斯特（Friedrish List）、迪策尔·亨利希（Dieter Henrich）、弗朗兹·沙夫勒（Franz Schäffler）、卡尔·门格尔（Carl Menger）、威廉姆·斯坦利·杰文斯（William Stanley Jevons）、里昂·瓦尔拉斯（Léon Walras）、克努特·威克塞尔（Knut Wicksel）、埃里克·罗伯特·林达尔（ErikRobert Lindahl）、保罗·萨缪尔森（Paul Samuelson）、理查德·阿贝尔·马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）、詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）等。

同时，在20世纪初期以来逐渐形成的福利经济学日臻成熟，为公共经济学提供了更为坚实的理论基础，而公共选择学说的发展，则为公共经济学的问世提供了有效的思维路径和研究方法。时代的发展、经济环境的变化以及经济理论的创新，都在很大程度上推动了公共经济学的产生与发展。20世纪90年代以来，许多著名的西方则政学家撰写的相关著作都将“Public Finance”(财政学)改称为“Public Economics”(公共经济学)或者“Public Sector Economics”(公共部门经济学)，而对这此变化，不难看出，这绝不仅仅是简单的名称变化，而是存在着深刻的背景原因。这种变化说明，随着经济的发展和社会的进步，经济结构和经济环境日益复杂，这此变化都从客观上要求对公共部门的经济活动作更为广泛和更为深入的研究，而研究的重点，已经从则政学所主要研究的政府收支问题转向更加注重研究这种收支话动的经济影响、转向分析公共部门经济活动的合理性和绩效水平，以及转向对各种类型的公共政策进行评价等。除此之外，公共经济学与公共管理学、政治学、伦理学等相关学科相互渗透，更加丰富了公共经济学的内容和理论基础。同时，计量经济学等相关经济学科的发展又为公共经济学研究提供了更为先进的技术手段。自20世纪50年代以来，大量数学工具的运用又使公共产品、公共选择、最优税收等理论都得到严格的证明。迈利斯（G.D.Myles）在1995年的《公共经济学》（Public Economics）中指出，公共经济学文献出现的趋势之一就是数量方法的应用，包括模拟并证明经济行为和运用数据评估政策建议两个方面。随着“新政治经济学家”们不断涉足公共经济学领域，未来公共经济学研究对象的转变是能够预期的。公共经济学未来更可能朝着集经济学、政治学、社会学、管理学、信息学等多学科综合、多维交叉的方向前进。还有，实验经济学开创了经济实验系统化的先河，加速了公共经济学方法论的创新，有理由相信，在未来公共经济理论体系的不断丰富下，“经济实验”将会占有极其重要的地位。由此可以说，从公共财政到公共经济学，无论在研究的内容、范式、领域上，还是在研究方法和实践运用上，都是一种新的拓展和深化。

值得一提的是，2009年4月，加州大学伯克利分校经济学系的伊曼纽尔·塞斯（Emmanuel Saez）教授荣获素有“小诺贝尔经济学奖”之称的“约翰·贝茨·克拉克奖(the John Bates Clark Meda1)”，从而成为第31位获得该奖项的经济学家。在颁奖颂词中，美国经济学会对他评价是“伊曼纽尔·塞斯对公共经济学做出了杰出贡献。他着重于从理论和经验的角度处理公共政策问题，一方面他将最优政策的特征和经济与行为的可测量方面联系起来，对现有的理论进行了精炼；另一方面，他进行了谨慎和创造性的经验研究设计，填补了对税收理论的识别测量这一空白。

二、公共经济学在中国的兴起和发展

在国外，公共经济学虽然起源于19世纪80年代，但由于语言上的原因，直到20世纪50年代以后才在英语国家广泛流传。在中国，直到20世纪90年代中期才为人所知。20世纪90年代以来，伴随着中国经济体制改革的不断深入，这种以专门研究市场与政府关系、界定政府职责和规范政府行为为主要内容的公共经济学理论在中国迅速流行起来，一些以“公共经济学”的译著和著作陆续出版。较早出现的成果主要有：阿特金森和斯蒂格里茨合著的《公共经济学》(上海三联书店，1992年)、白景明著的《公共经济》(人民出版社，1994年)、华民编著的《公共经济学教程》(复旦大学出版杜，1996年)、郭庆旺等编著的《公共经济学大辞典》(经济科学出版社，1999年)。2000年以后，研究公共经济学有关理论的论文、著作以及教材如雨后春笋般涌现出来。如樊勇明主编的《公共经济学》(复旦大学出版社，2001年)、黄恒学主编的《公共经济学》(北京大学出版社，2002年)、齐守印著的《中国公共经济体制改革与公共经济学论纲》(人民出版社，2002年)、朱柏铭主编的《公共经济学》(浙江大学出版社，2002年)、洪银兴和刘建平主编的《公共经济学导论》（经济科学出版社，2003年）、樊勇明编著的《公共经济学导引与案例》（复旦大学出版社，2003年）、朱柏铭编著的《公共经济学案例》（浙江大学出版社，2004年）、杨志勇、张馨编著的《公共经济学》（清华大学出版社，2005年）、杨龙和王骚主编的《公共经济学案例分析》（南开大学出版社，2006年）、毛程连主编的《中高级公共经济学》（复旦大学出版社，2006年）、李春根和廖清成主编的《公共经济学》（华中科技大学出版社，2007年）、朱柏铭编著的《公共经济学理论与应用》（高等教育出版社，2007年）、袁义才著的《公共经济学新论》（经济科学出版社，2007年）、孙钰主编的《公共经济学》（经济科学出版社，2008年）、高培勇编著的《公共经济学（第二版）》（中国人民大学出版社，2008年）、、唐任伍主编的《公共经济学》（北京师范大学出版社，2009年）、张光和曾明主编：《公共经济学》（武汉大学出版社，2009年）、韩康主编的《中国公共经济的改革与发展——中国公共经济研究报告2009》（经济科学出版社，2009年）、韩康等著《公共经济学（新修正版）》（经济科学出版社，2010年）、张荐华等著的《地方政府视角的公共经济学研究》（人民出版社，2010年）等等。另外，2007年“中国公共经济研究会”在北京宣告成立，而且中国人民大学财政金融学院于2007年开始编辑出版《公共经济评论》。通过理论界、教育界的传播，与公共经济学有关的词语，如公共产品、公共服务、公共机构、公共财政等，在各种报刊文献中随处可见，成为继“市场经济”、“法制经济”等词语之后，在新闻媒体中使用频率最多的词汇。

尽管如此，与国外相比，中国公共经济学尚处于起步阶段，甚至在某种程度上讲，尚处于“前公共经济学”时代。这主要体现在：第一，以公共产品的供求及其经济效应为主线构建框架体系。尽管各种版本的公共经济学教材和专著，在框架体系上各有千秋，但基本上是围绕公共产品这一核心概念展开讨论的。因为人们认识到公共需要、公共部门、公共支出、政府税收、公共预算、公共债务、政府分权、公共企业、公共定价等都与公共产品紧密相关。第二，公共收入研究方面，比较注重某种收入，如税收对“效率”的影响，但税收之另一极“公平”的研究，无论是文章数量，还是从研究的深度和广度上都有很大空间。第三，对公共支出的研究还处于标准公共经济研究三部曲中的第一部，即大多数文章是讨论应当(或不应当)增加(或减少)某项支出，但某项公共支出“是否达到了预期政策效果”、“受者行为有何改变”以及在此基础上的政策重新设计尚比较少见。虽然一些中国学者也在政府预算编制、政府采购、政府规制、公共产品、公共支出等方面进行了一些有益的探索。但是这些研究成果还主要停留在一些局部的专题研究领域。第四，有的著作虽然冠名为“公共经济学”，但其研究内容、方法等仍限于传统财政学的范围和方法。与财政学相比，公共经济学不仅只是名称上的改变，更为重要的是研究的范围、内容和方法的变化。而且，目前中国公共经济学领域主流的研究方法仍然是文本性、描述性的。无论是公共收入研究、还是公共支出研究，基于大量统计数据的数量化、模型化的研究尚处于兴起状态。值得一提的是，国内部分高校已先知先觉，启动了公共经济问题的数据挖掘工作，一旦成功，必将在中国公共经济研究领域中登高一呼。

三、未来中国公共经济学应该着重研究的问题

公共经济学是研究公共部门经济活动的学科，关注的是公共部门在参与资源配置、协调收入分配和促进经济发展方面的行为方式和作用效果。公共经济学研究的是公共部门为满足社会公共需要所从事的全部经济活动，不仅包括公共资源的筹集、分配和管理，而且还包括公共资源的配置、使用和对公共产品的供给和管理，其研究范围不仅包括分配领域，还包括公共产品的生产和提供方式等领域。简言之，公共经济学旨在对公共部门经济活动和政策进行研究与评价。公共经济学是理论和实践结合较强的一门学科。实现公共经济理论的中国化，必须围绕社会主义国家、市场经济、经济转型时期这三大特征，注重研究中国的实际问题，研究影响改革和发展的主要问题。对于这些主要问题的研究，构成了中国公共经济学未来发展的基本框架。

1、政府、市场的边界和效率。政府与市场是两种配置资源和协调社会经济活动的主要机制或制度安排。在市场经济条件下，市场机制不可能完全脱离政府单纯地发挥作用。从政府与市场关系的角度来看，两者关系的处理对经济效率、经济发展具有决定性的影响。政府与市场关系处理不当，就会导致经济低效率，阻碍经济发展。因此需要研究应该如何处理政府与市场的关系。现代制度经济学家杰弗里‧M‧霍奇逊（Hodgson G．M．）认为，一个纯粹的市场体系是行不通的，“一个市场系统必定渗透着国家的规章条例和干预”，“干预”本质上一定是制度性的，市场通过一张“制度网”发挥作用，这些制度不可避免地与国家和政府纠缠在一起。可见，政府与市场的作用是相互交织在一起的，通常很难把政府和市场关系简单地概括为某一形式的关系，也很难通过政府与市场的某种关系来全面地揭示政府与市场的作用。市场和政府，是人类在漫长发展过程中自然形成的制度安排。作为规范人们交易行为的形式，它们有着各自的适用范围，也即边界，超越自己的边界侵入他人领域，就会损害经济活动的效率。政府与市场的边界本质上是宪政问题，就是说，到了这个边界政府就不要再往前走了，再往前走就违宪了。如果政府随便可以越过边界，那么市场制度永远不可能建立。中国正处于经济转型时期，转型的过程是长期的，不断变动的。政府与市场的关系，也不是一成不变的，而是随着时代的发展和经济环境的变化不断作以调整。公共经济学必须适应并促进这一调整。经济转轨实质上是两种体制与运行机制之间的转换，市场配置资源范围的扩大必然伴随着政府从大部分资源配置领域的退出，退出的实质是政府职能分解、调整、转换、适应的过程。因此，从一般意义而言，这一过程必然伴随政府在适应市场机制要求过程中其本身职能的公共化取向。这也是西方公共经济学研究的内容，即政府做该做的事情，弥补市场失灵，提供公共产品和服务。因此，研究如何平稳、持续、快速推进转轨的政策，才是这一时期最大的公共经济与政策。由此延伸出来的对本国国情民意的判断、对体制转轨目标的确定、对改革步骤的安排、对各项政策的预见和把握、对矛盾与冲突控制和化解的能力、对相关政策之间的统筹和协调等，也自然成为公共经济与政策研究的主要内容。

2、最优税收理论与税制改革和设计。最优税收理论形成之前，税制设计问题的讨论多局限于税收原则的罗列和细化，而该理论从课税带来的效率损失入手，用数学语言将这些内容形式化，各税收原则之间也因之形成更为严密的逻辑关系。从现代经济学理论来看，税收原则可以归纳为三个主要方面：一是公平原则，税收应由所有社会成员共同承担，并有助于缩小贫富差距；二是效率原则，税收应能促进资源的有效配置；三是经济稳定和增长的原则，即税收应能促进生产水平、价格水平的稳定以及生产力的发展。真正对于指导税制设计有帮助的，最优税收所体现的还是公平和效率两个因素，所谓最优税收也就是兼顾了效率和公平的税收。因此，我们在深化税收对经济影响研究的同时，更需要重视和加大税收公平问题、优化税制结构的问题。商品税和所得税“双主体”并重已成为大势所趋，完善各税种的内部结构、突出重点税种的主体地位也已成为新一轮税制改革的当务之急。无论是商品税还是所得税，在税率设计和课税范围等方面都存在很多不足，有些甚至严重背离了税收的公平效率原则，成为阻碍税制优化的瓶颈。因此，我们要从中国现实情况出发，借鉴西方公共经济学的分析方法，研究直接税与间接税的合理搭配问题，寻找一组特定效率和公平基础上的最适商品税，实现扭曲效应或超额负担最小。对于所得税，确定最适累进(或累退)程度，以便既实现公平又兼顾效率。研究逃避税和税收征管因素对税制设计的影响。在此基础上，对中国未来税制改革进行科学、合理设计。

3、公共预算管理。公共部门的收支决策是通过预算的编制过程来完成的。政府预算是与法治国家和民主政治同步成长的。纵观西方发达国家现代公共预算管理模式的演进历程，其间还出现了不少重要的创新和探索，这些创新和探索在当代既被“新绩效预算管理”不断整合，同时也按照自身的逻辑不断向前突破发展，成为公共预算管理改革的方向和动力。总的来看，近年来西方国家地方公共预算管理改革有五个方面的主题和趋势：结果导向预算、富于灵活性的预算、有使命感的预算、中长期预算和公民参与预算。政府预算虽然在中国经历了近百年的成长历程，但仍面临着诸多尚未解决的时代课题。如果按照"涉及所有人的问题应该由所有人来批准"的标准来加以衡量,中国公共预算管理距离实现“依法管好百姓钱”的目标仍旧存在着一定的差距。政府预算涉及的是老百姓的钱，是一个涉及所有人的问题，依法管好老百姓的钱，体现公共预算管理的“公共性”，是当前政府需要解决的一个迫切问题。就政府预算而言，应研究政府计划与预算之间的相互联系，探讨建立由一般公共预算、社会保障预算、国有资本经营预算等组成的复式预算体系以及权责发生制在政府会计中的应用、推广绩效管理、发布公共部门财务报告等；就公共预算而言，则需要研究强化人大的预算控制与预算监督、推广参与式预算以反映公众的预算需求。要着重研究中国公共预算管理制度的改革途径，完善公共预算编制的程序和方法，强化预算约束力。

4、公共产品供给和选择。公共产品理论是公共财政理论的核心内容，也是公共经济学的重要组成部分。公共产品是由市场还是政府来提供，依赖于制度选择。公共部门经济活动的主要任务是提供公共产品。公共产品理论发展初期，人们多从“搭便车”问题入手，论证私人缺乏充分和有效的激励机制来提供公共产品，因而提供公共产品是公共部门的天然职责。传统理论认为，政府应成为公共产品的唯一供给者，但政府财政支出的不断膨胀和财政负担的加重，影响了政府提供公共产品的能力。20世纪80年代以来，公共产品的私人提供问题开始较多地进入人们的研究视野，这是与私人部门在公共产品提供中越来越多地发挥作用相适应的。比如，个人从事大量慈善活动，提供多种公共产品；非盈利性组织等第三部门快速发展；等等。如何借鉴西方公共产品和公共选择理论，建立中国社会主义基本经济政治制度相应的公共产品需求表达机制和决策机制，合理确定公共产品的供给范围、供给规模和供给方式，并合理划分政府间公共产品的供给职能和范围，提高供给效率；等等，都将是中国公共经济学研究的重要问题。

5、社会保障、教育、卫生、环境问题。随着人口寿命的延长以及发达国家人口出生率的下降，人口老龄化问题加剧，人们担心以现收现付制为主的社会保障制度难以持续，因而最优社会保障问题成为公共经济学研究的前沿领域。研究表明，社会保障越完善就越会导致人们增加闲暇、减少储蓄，因此在不断完善社会保障计划的前提下，研究社会保障对人们行为的影响并提出一个合理的协调方法也是极为重要的。坚持“公平优先，兼顾效率”原则和社会整体性的理念，建立完整社会保障制度是构建和谐社会的一项急迫任务。分析中国现行社会保障制度，社会保障养老金、失业保险金、劳工补偿费以及对老年人、低收入人群的医疗保健和医疗补助等，所有这些都需要从理论上和经验上进行研究，并成为重点研究的领域。社会保障是关乎和谐社会构建和持久维持的基础，应该具有全社会的覆盖性和公共产品特征。

教育、卫生、环境事关中国经济社会的发展和人们生活质量的提高，因此，也应成为公共经济学的重点研究的领域。我们要以公共经济学的理论和方法，通过对教育产品的公共属性分析，在对当代中国教育财政状况实证分析的基础上，研究和论证中国市场经济条件下的政府公共教育财政政策改革的必要性、可行性和操作模式，探索增加教育投入、提高教育投资效率的公共政策和现实路径。要运用公共经济学的理论和分析方法，对医疗卫生服务的公共品属性进行分析，结合国际上医疗卫生服务领域的政府定位的比较，研究在医疗卫生服务供给领域符合中国国情的政府职责定位，研究政府在医疗卫生服务供给方式选择、供给价格确定、供给效率提升和供给监管方面如何有所作为。环境是公共物品。环境包括行政环境、法律环境、市场环境和人文社会环境，这些环境要素的改善同样具有生产性，并深刻地反作用于经济生活。因此，自然也是中国公共经济学应该深入研究的问题。

6、收入再分配问题。分配问题一直是人类社会高度关注的经济问题，同时也是经济学家长期研究的主题之一。公平与效率是经济学中一对古老的矛盾，也是世界各国发展经济所面临的最现实的经济问题，并且还是收入分配中难以协调的目标。在完全的市场经济条件下，初次分配的具体操作、运行和产生的结果都是由市场来实现的—即通过成千上万的生产者和消费者之间的磨合所决定的，包括商品市场和要素市场中的生产者和消费者两个方面。而再分配的运转则完全掌握在政府的手中，是政府对市场产生不良后果的一次矫正。十一届三中全会以来，中国进入了社会转型时期。伴随着转型的深化，中国经济取得了快速的增长。但同时，也造成了初次分配和再分配领域的扭曲。改革开放以来，中国的收入差距在短时间内迅速扩大，并且在今后一段时间将会呈现继续扩大的态势。目前，中国显示收入差距的基尼系数早就突破了0.45，分配不公严重存在。中国市场化改革进程中收入分配差距不断扩大的事实已引起政府和全社会的关注。中国现行收入分配制度集中体现在党的十七大报告中，即按劳分配为主体、多种分配方式并存；劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配；初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。因此，具有中国特色的经济转型与二元经济结构并存带来的收入分配问题将成为今后中国公共经济学研究的一个重要领域。中心议题在于如何发挥政府的收入调节功能，遏制贫富差距的过大与过快增加、促进橄榄型社会的逐渐形成，这是一个极具综合性的论题。

7、公共产权和集体产权。一个国家选择何种产权形式要受五种因素制约：意识形态和宪政秩序、产权选择中的路径依赖、国家双重目标及其冲突的影响、财政约束、不同利益集团力量的对比及对政府的影响。公共产权在市场经济中普遍存在，集体产权在中国转型经济中将长期存在。在中国向社会主义市场经济转型过程中，尽管存在局部或微观的突变形式，但宏观、主体的经济转型是一个连续平滑过程。集体产权联系到占中国总人口七成以上的人口(主要是农村人口)，并且覆盖整个农村地区以及绝大部分第一产业。因此，集体产权的任何重要的变迁都关系到中国宏观经济总体发展态势的稳定和效率，集体产权的发展、完善或演变是中国建设全面小康社会的重要组成部分。公共产权与集体产权不同而又有密切联系。因此，如何处理好公共产权可能引起的问题、集体产权可能引发的问题、以及公共产权和集体产权如何协调和谐，将中国公共经济学亟待研究与解决的重要问题之一。

8、公共规制和公共定价。公共规制是所有公共规则和制度的总和，它可以是约定俗成的标准、法则或习惯，也可以是单方面的或经过有关利益人相互协议规定下来的共同遵守的条款、标准、法则或习惯。自然垄断行业是中国今后改革的重点领域。如何对这些行业进行有效率的规制，是公共经济学研究的一个重要课题。规制方式多种多样，主要有行业进出规制、标准规制、价格规制、征税规制等。公共规制研究的重点是激励和信息约束下规制政策的选择问题。在规制者与被规制者之间存在信息不对称的前提下，通过制度设计，最大限度地激励被规制者，以达到激励相容。研究者关注规制者在与被规制者之间存在信息不对称的前提下，如何最大限度地激励被规制者，以达到激励相容问题。如，公共事业服务的价格过去通常采取成本加成定价方式，较少考虑对企业节约成本的激励，结果往往导致成本不断攀高、价格因而不断上调的侵害整个社会福利状况的现象。针对这种现象，公共规制研究者主张区分不同的激励强度，研究公共定价机制和定价模型，确定合理的公共定价水平和公共定价体系。

9、公共经济政策的分析和评价。公共经济政策是指国家或政党为实现一定的政治和经济任务，或为指导和调节经济活动，所规定的在经济生活上的行动准则和措施，主要包括财政与税收政策、货币政策等。伴随着经济体制的深刻变革，社会结构产生深刻变动，利益格局经历深刻调整，思想观念发生深刻变化，政府管理工作也经历着从行政管理到公共行政，进而发展到以公共经济政策为核心的公共经济管理的演变历程。提升政府制定、执行公共经济政策的能力已成为解决改革发展稳定中的重大问题、群众生产生活中的迫切问题和政府建设中的突出问题的重要途径。研究公共经济政策的目标、工具、传导机制和政策效应，并对政策的具体实施情况进行分析和评价，以及公共经济行为的社会评价和责任约束机制的建立。评价手段和工具不能只局限于福利经济学提供的手段和工具，而要探求适合社会主义制度和我国现实的评价体系，并充分利用数理经济学和计量经济学的分析技术进行定性分析与定量分析，使分析的结果更加准确。在未来公共经济学的研究中，如何使政府政治和经济体制改革符合市场发展的需要，如何实现公共经济学中一贯倡导的兼顾公平和效率，完善公共政策的价值取向，如何实现最高效的公共机制仍然是理论研究的重点。

10、公共危机与突发事件管理。公共危机是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。改革开放以来，在全国范围内，随着结构转型、体制转轨和经济增长所积累的各种社会矛盾日益突出，成为引发公共危机、威胁社会稳定的重要因素。转轨时期社会经济所具有的过渡色彩和诸多不稳定、不平衡因素，加剧了社会经济运行中的公共风险，增加了公共危机发生的可能性。整体上看，最近一些年，中国社会矛盾的发展呈现出以下一些趋向：突发性、增长性、广泛性、群体性、复杂性、易变性、危害性，这些对政府的公共危机管理能力提出了重大的挑战。因此，我们一方面要研究公共危机来临时，政府、媒体与公众反应所呈现的特征，以及政府、民间团体以及媒体在公共危机管理中的作用；另一方面要构造以多灾种共同管理的综合性强、稳定性高的新型应急管理体系，建立科学合理、高效、积极的公共危机预警系统；还有，公共危机决策的科学机制、公共风险的分散、资金责任的分担等一系列问题。

四、小结

公共经济学经过几十年的长足发展，已经取得了辉煌的成就，但未来面临的形势是多变的，挑战也是很艰巨的，比如，如何用公共经济学原理来检验、了解制度与管理建立和发展的可行性，从而更好地支持企业与市场的运行，同时确保这些制度与市场能让穷人更直接地参与增长和发展的过程. 再比如，如何加深公众对公共政策目标的理解，这要求公共经济学的研究更加直接化、现实化，不仅仅是停留在高深的层次而脱离了广大的人群。总之，公共经济学需要以一种更加广阔、更加高远的视野来展开对与政府经济有关的一系列问题的研究。现代社会，随着西方资本主义经济的渐趋成熟，以及更多的计划经济国家正在转向市场经济，“混合经济”在世界范围已渐成大势，它们都将在以政府与市场为两极的、宽广的光谱中找到一个符合自己国家需要的平衡点。因此，对于以政府为中心的公共经济问题、公共政策问题的研究，必将成为中国新时期经济学研究的重心和枢纽。

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