当代物权法百科全书小辞典232

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承包地不得收回的基本政策

陈绪国

物权法第一百三十一条规定：“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。”

本条款，是关于承包地收回政策的规定。此项规定，是基于农村土地承包法第26条的意思重现。按照该项规定，承包期内，如果没有特殊情况，发包人不得收回承包地。

本辞条，简要讨论承包地不得收回的基本政策；下一辞条，讨论承包地应当收回的特殊政策。

承包地收回政策，是指承包期未到期的承包地受法律保护，发包方不得收回承包地。此项物权政策，旨在保障农村土地承包法的权威性和土地承包关系的长期稳定性，保障农民基本的生产资料和一定的生活条件。与此同时，按照政策规定，个别需要收回承包地的，发包方可以收回承包地。

简言之，“承包地不得收回”是一项基本政策，“承包地收回”是一项特殊政策。执行承包地收回政策时，要根据具体情况具体对待。

“承包地不得收回”的基本政策，是一项基本国策，具有普适性的特征。与土地承包人的身份权、集体土地的共有权、承包合同的土地财产物权化以及其他的权利相联结，形成承包地权益保护的多道保障机制。

1．土地承包人的身份权决定了“承包地不得收回”的长期政策

俗话说：“靠山吃山，靠水吃水”，指的是人类对于山水、土地等自然资源的依赖性，用在农民身上最为贴切。

农民作为土地承包人，其一生的靠山是土地使用权。农民阶级要生存要发展，所依靠的是土地承包经营权和所承包的土地。如果发包方随意收回承包地，可能会导致许多家庭无端地背井离乡，流离失所，或暴毙街头，或酿成家庭灾难甚至社区灾难。

农用土地的承包，因农民的职业身份和权利而设定，这种身份权和与此身份权派生出来的土地承包权，不是临时性的权利，而是伴随着他们一辈子的终生的权利。国家制定“承包地不得收回”的长期政策，首先想到的是农民的身份和身份权，首先想到的是如何将土地优惠政策向全体农民倾斜并持之以恒。

土地是亿万农民最基本的生产资料，也是最基本的生活保障资料，农业无农民不稳，农民无土地不稳，国家制定“承包地不得收回”的长期政策，是保护农民和保护农业的长久之计。

2．集体土地的共有权的长久性决定了农民承包土地的长久性

农村集体是个土地使用权共同体。这个土地共同体，因农民组织的存在而存在，因农民组织的消亡而消亡。只要这个共同体存在一天，组织和组织成员的土地共有权就存在一天，除非土地被征收征用，除非因严重自然灾害或者环境污染，令集体的土地不存在。

当组织和组织统辖的土地存在时，农民个人所获得的土地使用权，是组织土地共有权的一部分。总体上，组织统辖的土地是农民家庭共同共有。然而，发包方所发包的土地，则是每人按份共有。物权法第99条规定，共有人约定不得分割共有的不动产或者动产，以维持共有关系的，应当按照约定。指的是维持共有关系，需要以共有关系人的意愿为本，不能强制性地破坏他人的共有关系。

况且，土地使用权是一种十分特殊的用益物权，其最基本也是最普遍性的特征，就是使用权人有着长期占有、使用的“特权”。从建设用地使用权到各种农用土地使用权，都有这种长期使用的“特权”。从土地使用权的特性和特权两方面来讲，也证明了集体土地的共有权的长久性决定了农民承包土地的长久性。

3．承包合同的土地财产物权化是定期和可续期的权利

发包人与承包人签订的土地承包合同，耕地使用期为30年，草地使用期为30年至50年，林地使用期为30年至70年。这是一种长期的承包合同，合同期满以后还可以续期。就土地使用期限而言，相当于德国的永佃权和日本的永小作。

众所周知，任何经济合同一经成立，便形成了债权债务关系。这种债权债务关系，可以分为几种形态：一是单一的债权债务关系。譬如，甲乙双方签订了货物购销合同，如果购买者甲方付清了货款，乙方未给付货物，甲方是债权人，乙方是债务人；如果购买者甲方未付清了货款，乙方全给付了货物，甲方是债务人，乙方是债权人。所有这些，都是单一的债权债务关系。二是复合的债权债务关系。譬如，甲乙双方签订了货物购销合同，如果购买者甲方未清了货款，乙方未给付清货物，甲方双方互为债权人和债务人。

那么，现时期，发包人与承包人之间签订的土地承包合同，到底谁是债权人？谁是债务人？

自从2006年以来，一级承包人所承包的土地，全是免费的土地使用权，发包人不是债权人也不是债务人，承包人不是债务人也不是债权人。那么，现时期，发包人与承包人之间签订的土地承包合同出现了新的事物：债权物权化，或者是土地使用权物权化、土地承包经营权物权化。显然，经过债权物权化，或者是土地使用权物权化、土地承包经营权物权化了的承包合同，承包人的土地权利相应地扩大了，由有偿使用土地扩大到无偿使用土地，物权地位大大提高了。与此同时，发包人因为得不到发包者应得的权利，如收租的权利、提成的权利等，物权地位大大降低了。

按照物权法的等级排序，只有高级物权人才可以领导低级物权人。但是，债务关系法里面，合同关系人的民商事关系是平等的。当债务关系取消以后，有可能舍弃债务关系的法律约束力，进而实施物权法的等级排序约束力。由此可以推定，在现阶段，发包人即村或组集体无权干涉承包人的经营自主权，更无权收回承包地，因为承包人已经是土地使用权物权化、土地承包经营权物权化了。

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