县域经济发展视角下的县政府社会保障能力建设研究
摘要：党的十七大报告提出必须在经济发展的基础上，着力保障和改善民生。县域经济作为国民经济的重要支撑点，处于承上启下的关键区，加强县政府的社会保障能力建设对县域经济的发展具有重要的现实意义。然而当前我国县域社会保障能力的建设无法满足县域经济发展的需要，从而对县政府社会保障能力的建设提出新的要求。
关键词：县域经济县政府社会保障
一、县域经济中政府加强社会保障能力建设的意义
（一）县域经济的特点要求政府必须加强社会保障能力的建设
首先，县域经济具有多样性。这主要表现在它不仅包含了农业、工业和服务业三大产业，还涉及科技、教育、文化等多个行业；既包含生产领域又包括非生产领域；并同时具有国有、集体、个体私营、股份制、股份合作、外商独资、中外合资、中外合作等多种经济成分。所以，县域经济就是由不同的经济形式组合而成的一个有机整体，它全面而多层次，系统但也错综复杂。因而要求政府必须加强社会保障能力的建设，才能有效的社会保障体系，适应多姿态的县域经济的发展，从而保证县域经济健康和谐的向前发展。
其次，县域经济具有地域的差异性。县域以地域空间范围作为划分行政区域的标准，受自然地域性差异，如自然资源的分布和人文地理等因素的影响，县域经济也呈现出明显的地域差异性。要协调好各个区域之间社会保障制度的公平性与有效性，确保社会保障制度的普适性，无疑是对政府社会保障能力提出了更高的要求。
再次，县域经济具有偏农村性。农业是县域经济的基础，虽然县域经济中包含多种产业结构，但是在当今的中国，农业在县域经济中仍然处于基础性的地位，农民也依旧是县域经济的主题劳动者。而目前，农业仍旧是国民经济的薄弱环节，农民也还是处于生活水平较低的状态。所以，保障农民的基本生活水平，让其学有所教，病有所医，老有所养，住有所居，就必须加强政府的社会保障能力。
最后，县域经济具有相对的落后性。虽然县域经济是城市经济与农村经济的复合体，但是与中心城市相比，县域经济具有明显的落后性，这就要求县政府在社会保障的财政投入和基金管理能力方面能够有所提高。
（二）维持社会稳定，为县域经济的发展创造良好的外部环境
社会保障制度的有效实施，可以维护社会的稳定，从而保障市场体制的稳定，是促进市场经济发展的重要条件。
社会保障对社会稳定的作用主要表现在两个方面：一是调节利益关系，避免因收入过份悬殊而造成社会内部人与人、阶层与阶层之间的严重对立。但处于城乡二元结构的县域经济中，贫富差距问题显得尤为突出。而在商品经济条件下，市场机制一方面能通过资源的合理配置产生更大的生产效率和经济效益，另一方面也会造成社会成员来自于市场收入分配上的悬殊，社会心态出现失衡，内部矛盾增大，产生不稳定因素。有效社会保障制度可以通过保险和救济的方式来改善这个问题，使得部分丧失劳动力、失业、老弱以及极低收入者等基本生活的保障：二是减轻因自然、人为灾害的损失而导致社会结构性破坏。灾害一旦发生，通过保险赔偿，局部和少数人的损失由社会和大多数人承担，而不致于部分社会成员在走投无路的情况下对社会产生破坏性行为。
（三）社会保障可以有效的调节市场供需关系
社会保障通过其基金供需变化可以对社会总供给和总需求进行调节，从而促进社会经济健康持续发展。当社会经济萧条，失业率提高时，这时就要减少社会保障税费的收缴，甚至可以适当降低保障税费的筹集比例。反之就增加社会保障税费的收缴，适当提高其筹集比例。由此可见，社会保障制度又是调节社会总供给和总需求的重要手段。再者，社会保障资金具有先收后付的储存性特点，它的积累是社会的一笔财富，同时又是一种传递性的用于未来消费的基金，具有投资和融资的功能，从而扩大了社会基金的来源，有助于社会经济的调控和发展。
（四）社会保障可以激发人们工作的积极性
社会保障制度作为现代社会公民的基本保障制度，为社会成员基本生活提供了有效的保障，如劳动者在失去劳动能力后仍然可以获得社会的帮助，而且现行的农村医疗合作制度，也为农民看病难的问题找到了有效是解决途径，这样劳动者在劳动期间免除了后顾之忧，可以全身心的投入到劳动生产之中。因而，社会保障制度可以激发人们工作的积极性，保障劳动力的供给。
二、当前县域社会保障建设现状的理性反思
（一）当前县域社会保障建设的现状
1.城乡社会保障水平差距较大
我国现行的城乡分割的社会保障模式使得城乡居民的社会保障水平存在巨大差距。城市人均社会保障支出2000年为250元，而同年农村人均社会保障支出仅为11.4元。杨翠迎先生的一组统计数据表明，2001年城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已经达到某些发达国家1970年代的社会保障水平，而同期农村仅为0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村居民的90倍之多，另据计算，城市医疗保险的人均享受水平在1990年代的后期达到400—500元，而农村从中央和地方政府得到的医疗补贴人均仅有0.0125元，城乡落差悬殊。而县域作为城乡二元结构的显著环节，城镇居民与农村居民之间的矛盾显得尤为突出。此外，中国社会保险实行的是分裂城乡的保障制度，城镇社会保障的基本制度框架已经形成，但农村尚处于起步状态。同时在城镇实行的是多买多得，自主购买的社会保险原则，在农村则是以个人购买为主，国家政策补贴为辅的鼓励购买的保险原则。
2.保障水平较低，覆盖面狭窄
社会保障水平的高低，反映了人们享受社会保障制度的质量；社会保障的覆盖面，则表现为社会保障制度使人们受益的数量。
从最微观的角度出发，社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度被称作社会保障水平，其主要衡量指标是社会保障支出占国内生产总值的比重。就当前我国产业发展的状况来看，县域经济的偏农村性直接决定了它与中心城区的经济相比具有落后性。而县域经济的落后性，也就最终导致了县域社会保障经济只能处于低水平状态。同时，我国社会保障的总体发展态势，也在一定程度上制约了县域社会保障水平的进一步提高。
表1 中国社会保障水平（2004—2006年）
|
年份
|
2004
|
2005
|
2006
|
|
国内生产总值（亿元）
|
159878.3
|
183084.8
|
209407.0
|
|
社保总支出（亿元）
|
4992.9
|
5827.6
|
6411.8
|
|
社会保障水平
|
3.122%
|
3.183%
|
3.062%
|
（资料来源：根据各年份《中国统计年鉴》整理。）
一般说来，纳入社会保障体系人数，即反映为社会保障的覆盖面。我国县域社会保障覆盖面窄，究其根本原因在于县域社会经济具有落后性，人们无法投入跟多的资金到社会保障这个体系中来；而直接原因是县域经济具有偏农村性，占县域绝大多数的农村人口并没有纳入社会保障体系中来。此外，由于县域经济还存在着地区差异性，经济较为落后的地区：如贫困山区或自然灾害频发区，社会保障体系在这些地区很难成功的建立起来。所以，我国县域社会保障的覆盖面受多重因素的影响，其覆盖面是比较狭窄的。
3.管理处于无序状态
第一，管理机构分散，协调能力较差。县域社会保障的各个子系统被分属划分到多个管理部门管理，导致管理体制分散，政出多门，形成“多头管理，各自为政”的局面。这样，不同行业、部门的负责单位不一，常出现交叉管理，重复领导的现象。从而保障体制难以形成宏观管理、综合协调合力。使得各个部门在工作协调问题上不能顺利进行，造成工作效率低下，问题迟迟不能解决，也容易产生互相推诿和扯皮现象。
第二，资金管理处于无序状态，保障资金来源渠道不明确。目前我国社会保障资金来源分为两个部分：社会统筹和个人支付帐户。社会统筹是国家统一负责支付，具有公平性，即每个受保人员所应得的，然而，县域社会保障中，由于人们对社会保障的认识不够全面，根本无法了解社会保障的资金组成部分，最后由国家支付的这部分资金在落实的过程中往往会存在“打折”现象；同时由于我国社会保障资金在支付时常采用用“新人”交纳的帐户资金支付“旧人”应得，最终“新人”的个人帐户甚至会出现“空帐”问题。而以个人支付帐户形式出现，必定会把问题转嫁给交纳者个人，其结果只能使得个人支付能力愈来愈弱。是让社会筹资为主，还是纯粹采用个人支付帐户形式取舍较难。
（二）县级政府社会保障建设存在问题及原因分析
1.县政府的宏观调控能力欠佳
当前县域社会保障由于形成时间较短，尚未完善，存有较多缺陷，作为社会保障的第一责任人，应该起到全面协调和监管的作用。然而，县政府在建立社会保障体系过程中存在着严重的缺位现象，宏观调控能力欠佳。主要表现在以下三个方面：
（1）无法处理好公平与效率之间的关系。前面我们已经提到，县域社会保障本身存在着地区的差异性，因而，要调节社会保障在各地区之间的合理公平开展，就需要政府运用宏观调控能力，调节社会保障资金与政策在各地区的合理分布。然而，当前县域经济较落后的地区，政府社会保障的资金与政策投入反倒较少，使得落后地区经济发展的保障能力更加不足，效率低下。而在经济发展较好的地区，政府大搞新城区、新农村试点工作，投入大量的社保资金和优惠政策，经济效率固然有很大提高，但却有失公平。于是，后果只能贫者愈贫，富者愈富，地区差异更大。
（2）无法协调好社会保障在城市与农村存在的矛盾。统筹城乡发展是政府的一项重要职能，县域作为城乡二元结构较为突出的地域，县政府的这项职能就显得尤为重要了。然而，当前县政府却过分强调城镇化建设，忽视了对农村农业的发展，使得社会保障在城镇的发展较快，惠及范围较广，而在农村的覆盖面较低，且仅限于医疗保险和不够完善的养老保险制度方面。
（3）无法正确处理政府与市场在社会保障体系中存在的矛盾。一方面，政府将社会保障完全视为是政府的一项职能，脱离市场机制，强制在县域个地区实施，使得社会保障失去了市场竞争机制，发展落后。同时也模糊了社会保障与国家救济之间的界限；另一方面，政府将社会保障整体推向市场，让市场来决定其发展，导致社会保障的完全市场化，这样就忽视了县域内城乡二元结构的现实，导致贫富悬殊。
2.县域社会保障的体制不健全
县域社会保障体制应从政策、管理和监督几个方面出发，来进行分析。首先，县政府拟定社会保障建设的相关政策的时候，仅仅只是考虑了国家或上级政府下达的法律或文件精神，而未能结合本县的实际情况作出政策上的调整或创新，如有些地方老龄化结构比较严重，就应该侧重于加强养老保险方面的投入；有些地方医疗卫生建设相对落后，就理应加强医疗合作建设等。其次，县政府对社会保障的管理体制建设存在着很大的问题，包括资金管理，机构设置管理，人员配备管理等多个方面。最后，对县域社会保障监督机制的建设是不够完善的，当前县政府内部缺乏社会保障监督的相关部门，社会中也不存在相应的监督机构或组织，这样，县政府的社会保障实施过程和资金管理过程处于半透明状态，容易滋生腐败现象。
3.县政府权责关系不明确
政府责任的监管问题是长期存在于政府内部的一个普遍性的问题。县政府权责关系的不明朗化表现在以及几个方面：其一，越权现象严重。县政府权利是扩大化和无序化，使得其用行政权力干预和部分代替立法权力，导致在社会保障实施的过程中政出多门，多头领导；其二，推诿现象普遍。政府权利运行的不规范性，直接决定了社会保障实施过程中责任主体的不确定性，最后当问题发生之后推卸责任就成为一种不可避免的想象；最后，缺位现象频繁。县政府权力缺位现象的产生，源于县政府机构设置的不合理性，从而影响了社会保障实施的效率，使得社会保障“师出无门”，处于无政府状态。
4.人们对社会保障的认识不足
经济基础决定上层建筑，而意识形态也影响着行为模式的产生。县域经济发展的相对落后性和偏农村性，决定了县域人们土地保障和家庭保障的意识比较强，而社保障意识比较薄弱。且由于对社会保障的认识不足，他们宁愿靠天靠地靠子女来保障自己的生活，也不愿接受所谓的社会保障制度。此外，“养儿防老”“自食其力”等传统思想已经根深蒂固，一时间也很难让他们抛却这些思想来推行社会保障制度。这在一定程度使得县政府在推行社会保障的过程中遇到阻碍。
5.国家对县域社会保障的投入不够
国家对县政府的投入力度是有限的，且相对不足，这种不足体现在政策和资金两个层面上：政策上，社会保障制度的实施应该是有法可依的，然而，我国却至今没有一部完整社会保障方面的法律，自1989年社会保障改革启动以来，我国政府每年都出台社会保障方面的政策文件，均以《条例》、《规定》、《办法》、《意见》、《建议》等形式出现并构成了现行社会保障制度的大体框架。这样，县政府在实行社会保障制度的过程中缺乏法律的规范性指示。同时，国家在社会保障政策的制定上只是笼统的将城乡进行二元的分割，却没有给予县政府这样一个特殊的行政机构实际性的政策规定。资金上，中国社会保障的总体水平是比较低的，社会保障的总支出在国民经济中所占比重较少，而作为国家机构组织的基层政府，县政府能够得到国家分配下来的社会保障资金相较中心城区而言，定然是更加有限了。
三、县政府社会保障能力建设的路径探索
（一）加强县政府的宏观调控能力
提高县政府社会保障的宏观调控能力应注意以下问题：1.要处理好公平与效率，发展与稳定的关系，协调好政策资金在县域内不同地区的分布，特殊情况，特殊对待，实事求是的实行社会保障制度，效率与公平相结合。2.要在县域范围内建立统一使用的，终身不变的社会保障个人账户，确保社会保障的合理化，规范化。3.要在财税制度方面城乡统筹，即财政要向农村转移支付：要改变现行户籍制度，建立失地农民的社会保障制度、农民工的社会保障制度、面向乡镇企业从业人员和小城镇人口的社会保障制度。4.应着重加强农村社会保障制度的建设，这可以通过“加法”和“减法”两条路径来实现。“加法”，即逐步增加农村社会保障的财政投人：“减法”，即将有条件的农民工纳入城镇社会保障体系中，减轻农村社会保障压力，最终建立一个比较完整的农村社会保障制度，实现城乡社会保障制度的统筹和统一。5.引入市场竞争机制，将市场与政府的宏观调控有机的结合起来，协调社会保障在市场中健康有序的运行。
（二）建立健全的县域社会保障体制
县政府现行保障制度尚未健全，为此我们须加强社会保障制度建设。一方面要制定县域社会保障的相关政策条列，明确社会保障主体的权利和义务，使社会保险各项制度在政策法规的强制性原则下有效运行，并结合地区的实际发展情况对中央的政策法规，进行合理的调整，以更好的适应本地区社会保障制度的发展。另一方面，通过立法形式将社会保障资金来源规定为社会统筹与个人帐户相结合的方式，同时加强社会保障资金的管理，建立统一的专业管理单位，实行自上而下的单线管理.确保社会保障资金的专款专用。此外，在政府内部设立专门的社会保障实行与监督机构，培养专业的社会保障管理人员，健全社会保障的管理体制。
（三）明确县政府在社会保障中的权责关系
首先，按照权责一致原则，合理配置县政府社会保障政策决策权力和社会保障政策决策责任，构建有效的政府社会保障政策决策机制。建立健全社会保障政策决策者责任追究制度，做到“谁决策、谁负责”，真正实现决策权力和决策责任相统一。如果社会保障政策之决策失误属于工作水平问题的，要进行行政处理；如果属于违反法律的，要依法处理；造成重大社会后果，或有以权谋私等现象的，要依法从严处理，直至追究刑事责任。其次，有效的防止权力的越位、缺位现象产生，杜绝推诿现象的产生，把建立健全社会保障政策决策者责任追究制度作为完善县域社会保障机制的重要内容来予以落实。
（四）提高人们对社会保障的认识
县政府应加大社会保障的政策宣传力度，提高人们对社会保障制度的认识。同时巩固县域传统的保障形式，建立以社会保障为主，群众互助保障、家庭保障相结合的保障体系。此外，纠正人们对社会保障的错误认识，将社会保障与政府救济区分开来，鼓励县域人们在政府县域社会保障政策的指导下，自主选择社会保障模式，不强制要求其参与社会保障。
（五）增强国家对县域社会保障的投入力度
县政府必须努力争取国家对县域的社会保障投入。首先，要密切关注国家相关法律政策的制定，并积极向上反映本地区的实际情况，最大限度的取得国家对县域的倾向性政策的支持。其次，不断完善县域保障体系，以成绩来赢得国家的资金投入。再次，国家要不断完善有关社会保障的法制建设，并给予县政府以相关的政策指导。最后，国家要加大对县域社会保障的资金投入，为县域社会经济的稳定发展创造良好的外部环境。
参考文献：
[1]何金颖,社会保障中的政府责任—兼评中国的政府责任问题[J].南都学坛（南阳师范学院人文社会科学学报）,2003.(6).
[2]赵宇.加强财政对社会保障资金的分配和管理[J].财会研究,2004(l).
[3]郑功成.农村社会保障的误区与政策取向[J].理论与实践2003,(9).
[4]2005年世界发展报告[N].
[5]贾智莲.社会保障政府的责任探讨与现实选择[J].内蒙古财经学院学报,2006.(12).
[6]范同军.中国社会保障体制存在的问题及对策.经济视野,2007.