载龙源期刊网2010-4-13 18:45:03http://www.qikan.com.cn/Article/dstg/dstg201004/dstg20100413030101.html
对党政领导班子和领导干部的考核工作，实际上是政治体制和机制改革的一项重要内容。这项工作从新中国成立以来就已经开始了，主要经历了三个阶段：即新中国成立后至改革开始前的探索阶段；改革开放后至1998年的规范化和制度化阶段；1998年至今的完善阶段。前几年（04年开始），我们也注意到了浙江省湖州市出台的《关于完善县区年度综合考核工作的意见》。应该说，湖州的作法是一个创新，其亮点在于取消了干部考评中的GDP指标，强化了对经济综合实力增强、群众生活水平提高、经济社会协调发展、政府职能转变等方面的考核，并且在形式上改变了以内部考核、上级对下级考核为主的做法，把考核过程和结果向社会公开。这种对考核评价机制的改革，被专家学者称为“湖州样本”。而广东省则将“群众满意度”作为干部考评的重要一环。北京提出考核“以德为先”，在改进考核评价机制的意见中，中央提出，要将政治标准放在首位，以党性作为德的核心内容。要建立适应党政领导班子和领导干部的科学的考核评价机制，我觉得，应该实行以科学分类考核为主体的考评机制。
一、分类考核是唯一正确的选择
中共中央办公厅发出《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的实施意见》后，北京市的方案中有“不同区域、不同层次、不同类型分类分层考核”的考评办法。舆论界和专家学者曾认为，这是北京在考评机制方面的创新亮点。其实，这个方法早在04年，浙江湖州人就已经在采用。这一方法为什么能得到认可和推广，我认为，它至少能说明两个问题。
一是分类考核体现了考评的针对性。这种分类考核的模式创新，改变了以往笼统而单一的考评标准，革除了“长跑和游泳一起比赛”的弊端。结合各地实际特别是基层政府来看，分类考核可以对不同基础、不同类型的乡镇办场园采取不同的考核标准。譬如城区政府派出机构，其职能虽与乡镇差不多，但其地理位置、基础条件、发展目标大体相似，因此，可作为同类型进行考评。在乡镇，有的以农业为主，有的工业经济发达，工作的侧重点不同，考评的标准也应该有区别。这样，可以让不具备发展工业条件的乡镇彻底摆脱GDP的考核结束。浙江的湖州就是这样分类的，以湖州安吉县为例，该县15个乡镇被分为三类，一类是有工业园区基础的乡镇，考核工业经济；二类有工业功能区又有自然保护区的乡镇，双考核；三类是山区乡镇，只考核生态保护和新农村建设。这样做的好处，除了说明很强的针对性外，还有利于各地自己定位。各省、市、县级政府、乡镇各自应该怎样定位，这是值得研究的。定位以后，发展方向和工作目标都会有所区别。因此，考核内容和标准也应该有所区别。
二是分类考核体现了考评的科学性。以往的考核机制，把各地GDP的增长作为一项重要指标。不管实际情况如何，一概以GDP论英雄。干部的升迁奖惩，被绑在了一系列与经济增长相关的量化指标上，导致一些领导干部为了追求经济增长，往往不顾经济社会发展的客观规律，损害了人民群众的利益，影响了经济社会持续健康发展。最明显的特征是短期行为。导致很多人不愿意做打基础管长远的工作。只重眼前利益，只重形象工程和政绩工程。这样做，是不可能做到可持续发展的。分类考核作为一个创新，它的亮点就在于取消了GDP指标。对GDP考核的最大弊端，在于把“发展才是硬道理”错读为“增长率才是硬道理”、“GDP增长才是硬道理”。所以，这种考核办法是不科学的，科学的办法是强化对经济综合实力增强、群众生活水平提高、经济社会协调发展、政府职能转变等方面的考核。所以，湖州安吉县长对这两种不同的考核办法深有感触地说：“如果只看速度，有很多机会我们错失了。但如果钱是多的，水是脏的，空气是污染的，寿命是短的，老百姓是不需要的。”这就说明，考核一届班子或者一个领导，要看基础，看长远，看可持续发展的状况，要通过分类来体现科学性。
二、分类考核要建立客观公正的指标体系
以往的干部考评内容定性多，定量少，总体较为笼统。定性一般建立在考评者的经验和印象上，具有较大的主观性。而定量是对领导班子和领导干部素质和绩效进行测量，并对测量所得数据进行整理和分析，从而增加了考核评价的科学性和准确性。
如何建立客观公正的指标体系？我认为不能忽视三个方面的问题。
一是要坚持以德为先，进行综合评价。北京的考核把德放在首位，突出对人口资源、社会保障、节能减排、环境保扩、安全生产、社会稳定、党风廉政、群众满意度等方面的考察，这些约束性指标，强化了对违反科学发展行为的刚性约束。我想，这是自有其中的道理的。过去，我们一再强调绩效考核，把它当做一个法宝。北大教授孙柏瑛说：“绩效考核本身就是一个试错的过程，是一个不断改进、不断回应过去漏洞的过程”。我们现在要实行新的考核办法，是对过去考核办法的纠正和延续。现在，对“官德”的考核越来越重视。政治的问题关系到执政地位是否牢固的问题，的确应该引起高度注意。我们常说干部腐败，找原因时总归咎于体制机制不健全，认为它是产生了滋生腐败的土壤。大家都在这么看问题，成了一种主流思路。而我认为，主要的问题还是在于干部“德”的问题。我们过去有很多好的制度，只是大家没有去遵守，而对于有些涉及到自己切身利益的法律法规，总是千方百计钻空子，寻找通融的办法，甚至是“上有政策下有对策”。可见，“德”的问题不解决，再好的制度也难以得到执行，难以起到约束人的作用。现在，广东按生活圈、社交圈“两圈”考察干部，把个人品德、社交公德、家庭美德、生活作风、公众形象、社会公德等放在一个很重要的地位。北京对干部“八小时之外”情况进行规定，被专家认为是一大亮点。这些都充分说明了这一问题。因此，要建立科学的考核指标，就应该顺应形势，以德为先，然后进行综合评价，防止干部“带病提拔”。
二是要着眼于责权利的统一。每个领导干部都有一个明确的职位定义、任职资格、职务职责和工作目标。工作要靠角色来定位，考核也要结合工作实际。我认为，一个干部正确的政绩观应该体现在自己的责权利的和谐统一之中。以前笼统的考评，带来了不同干部工作和考核的同质化，这是极不科学的。干部的考核必须紧密结合每个人的实际来进行。现在，大家都在提倡将经济型政府转变为社会型政府。有专家指出，各级地方政府的政绩考核，应增加社会性目标，减少经济性目标，由此来引导各级政府的职能归位，使经济型政府尽快转变为社会型政府。我看，这着重强调的是增强干部的工作责任和社会责任意识。温家宝总理在今年初中央党校的讲话强调，用全面的观点看政绩，就是既要看经济指标，也要看社会指标、人文指标和环境指标；既要看城市变化，又要看农村发展；既要看当前发展，又要看发展的可持续性；既要看经济总量增长，又要看人民群众得到的实惠；既要看经济发展，又要看社会稳定；既要看“显绩”，又要看“潜绩”；既要看主观努力，也要看客观条件。因此，在指标设计和权重设计上应导向民生，以经济发展为底线，促进社会资源均衡分配。要用这个目标来梳理和刺激干部的理念，引导他们的政绩能回应社会现实，反映社会的紧迫要求，要多做打基础、管长远的事情，特别是要注重考核经济社会协调发展、人与自然和谐发展、履行维稳第一责任，保障和改善民生。所以，把干部的责权利统一起来进行考核，才能正确地体现客观公正。
三是要通过细化和量化增强可操作性。关于这一点，过去的考核指标也很注重。一提细化，就要求全面系统，面面俱到；一提到量化，就注重数字，导致“GDP崇拜”、“数字出干部”。现在的细化和量化，我认为要变以往干部考评内容的定性为干部素质和绩效的定量上。正如有人提出的，可以设置“政绩成本”指标，即为取得政绩付出的代价，包括经济成本、环境成本、政治成本等。如果一项政绩显著，但为此花费了大量人力、物力和财力，甚至造成环境恶化、损害了社会利益，这就不能算好政绩。再譬如，可以细化和量化指标，合理设置权重，把目标责任细化为数值形态。同时，对领导班子和领导干部分不同层次进行量化考核等等。
总之，客观公正的考评体系是综合考核办法的生命所在，灵活的操作性是其活力所在。
三、分类考核务必要注重程序的公开化和民主化
关于考核程序，“湖州样本”的做法是，经常性地利用无记名表格对干部进行考核，改变了过去那种只有换届才考核，只有提拔才考核的做法。湖州的干部面对评定，心里常常忐忑不安，时时处处如履薄冰。然而，带来的是经济社会协调发展，群众满意度大幅提高。因此，分类考核程序的公开化和民主化是促进干部作风转变的有效途径。
考核程序的公开化和民主化，我们既可以借鉴，也可以创新，我觉得，可采取如下两个途径：
一是借鉴现成做法。目前，很多地方都开始建立经常性的考核制度，就象湖州一样，以一张无记名表格发放给不同层次、不同类型的代表，当面填写，或者带回家仔细作答，然后投到指定信箱。与此同时，改变以往以内部考核、以上级对下级考核为主的做法，充分相信群众，全面贯穿民意，增强考核的民意性、互动性、回应性。对于公开考评的结果，广东的作法是将其作为考评的重要一环，规定在领导干部考评中，群众评价满意，比较满意率得票率达90%以上的，可以评为优秀，不满意得票率超过1/3的，只能评为基本称职；不满意票率达到50%以上的，评为不称职。云南将干部考评量化为具体分值，工作实绩权重为60%，民主测评权重为20%，民意调查权重为20%。这些，我们都可以借鉴，可以根据具体实际相应确定。
二是进行及时创新。现在互联网的发展正在影响和推进政治改革的进程。网络的力量是强大的，网络也是民意充分表达的一个理要平台。目前，从中央到地方都已经开始十分注重网络上的舆情。地方政府开展了电子政务，在网络上就大事要事回应民众，有的还在网上晒政府“帐本”。很显然，网络成了一个不容任何人忽视的场所。因此，对干部的考评，也应该大胆进行在网上尝试，通过网络投票，广泛听取群众意见。我认为，这是时代发展的必然，是大势所趋，也是对政府和官员进行公开公正进行考核的一个重要环节，完全可以按一定权重比例纳入考评体系，这是将组织部门与社会考评有机结合的一种尝试。社会在发展，实际工作也会不断出现新的问题，我们必须不断发现问题，研究问题，及时进行创新。只有这样，才能保持考评机制的效力，才能保持干部的活力。
温总理说，衡量干部政绩，最根本是看人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应。我认为，这是干部考评机制的基本标准。建立科学的干部考核评价机制时不我待，它对我们做好各项工作，履行工作责任和社会责任，促进经济社会协调发展具有重要意义。