卫生并轨：城乡制度并轨的“第三篇章”

　　                                 党双忍

　　与农村教育的情况相似，改革开放以前，农村卫生主要靠人民公社、生产大队自身力量自己解决，所谓的农村“合作医疗”。改革开放以后，农村“合作医疗”失去了原来依靠的体制基础。随着人民公社解体农村“合作医疗”倒塌。绝大多数农民成为完全自费医疗的弱势群体。

　　改革开放之后，由于政府没能及时“出手援助”农村，城乡公共卫生事业呈失衡的发展态势，城乡卫生差距进一步扩大，在公共卫生服务体系构建和卫生资源配置、卫生筹资和财政投入模式、医疗保障制度、人才队伍素质等方面，农民难以享受到与城市居民平等的公共卫生与基本医疗服务。根据有关资料，2004年，占全国60%的农村人口仅占有23%的卫生资源，城市人均卫生费用是农村的3.53倍。农村基层医疗卫生机构设备陈旧、技术落后，40%乡镇、88%的村医疗机构的医生未取得执业（助理）医师资格。60%的农民只得到县以上医院就诊，增加了看病成本。农民看病难、看病贵，因病致贫、因病返贫，有病不治，在家等死等问题非常突出。对农民来说“健康就是财富，疾病就是贫困”。由于农村预防保健服务经费严重不足，预防保健工作大为削弱，某些已经消灭或已被控制的传染病、寄生虫病、地方病在一些地方有所回升，且新发生病种也不同程度流行。卫生“短缺”严重制约农村经济社会科学发展。

　　城乡卫生差距扩大有多种原因，但根源是城乡“二元”治理结构。城乡“二元”治理结构，使公共财政资源更多的投向城市，造成城乡公共服务失衡。在公共卫生领域，存在政府“缺位”与政府“越位”的问题。经济体制改革过程中，医疗领域“市场化过度”与“市场化不足”并存，本该政府提供的服务和产品，转由市场提供，贫困人口无法获得基本的公共服务。而在城市，本应由市场提供的服务和产品，政府却在提供，出现“富人优先，穷人靠边”的怪现象。

　　实行城乡卫生制度并轨，缩小城乡公共卫生服务差距，实现基本公共卫生服务均等化，是统筹城乡发展，形成城乡一体化发展新格局的需要。基本公共卫生服务均等化是就是中华人民共和国公民，无论其性别、年龄、种族、居住地、职业、收入水平，都能平等地获得基本公共卫生服务。基本公共卫生服务逐步均等化的目标是保障城乡居民获得最基本、最有效的公共卫生服务，缩小城乡居民基本公共卫生服务差距。国家制定统一的基本公共卫生服务项目，按项目免费向城乡居民提供。有条件的地方，还可以在国家统一项目基础上，增加服务项目。

　　着眼于破除城乡二元结构，构建城乡一体化发展新格局，党中央、国务院于2002年出台《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，全国范围开始建立新型农村合作医疗制度（即“新农保”）。之后，国家相继出台了《关于深化医药卫生体制改革的意见》、《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009－2011年)》。这两份新世纪中国“医改大纲”，描绘了我国医改“路线图”。明确了政府提供公共卫生和基本医疗服务的基本责任：（1）公共卫生服务费用主要由政府筹资，向城乡居民均等化提供；（2）基本医疗服务费用由政府、社会和个人三方合理分担，并承诺政府逐步增加投入。

　　《关于深化医药卫生体制改革的意见》按照城乡统筹的原则，通过基本公共卫生服务均等化的制度安排，确立我国医药卫生体制改革的方向、目标和改革重点，着力解决城乡群众“看病难、看病贵”问题。《意见》明确规定，农村基层乡镇卫生院的基本建设、设备购置、人员经费、公共卫生业务经费，由政府给予安排。新增卫生资源重点投向农村，不断完善农村三级医疗卫生服务网络，支持边远地区村卫生室建设，实现全国每个行政村都有卫生室。《意见》还规定，做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度之间的衔接。以城乡流动的农民工为重点，积极做好基本医疗保险关系转移接续，妥善解决农民工基本医疗保险问题。签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工，要按照国家规定明确用人单位缴费责任，将其纳入城镇职工基本医疗保险制度；其他农民工根据实际情况，参加户籍所在地新型农村合作医疗或务工所在地城镇居民基本医疗保险。允许参加新农合的农民在统筹区域内自主选择定点医疗机构就医，简化到县域外就医的转诊手续。这无疑将是促进农民特别是异地打工的农民工积极参加医疗保险享受城乡一体化医疗服务的一个制度性保障。

　　两份“医改大纲”的出台，无疑意味着中国将进入公共卫生和基本医疗服务城乡居民“均等化”时代。目前，农村与城市的医药卫生资源和条件还存在很大差距，但政府已经“出手”，“卫生新政”从目标到手段，让农民和市民站在了平等的地位上，这必将切实缩小城乡基本公共卫生服务的差距，最终实现“城乡卫生并轨”。