------兼论关键点中心型政府培训补贴模型

 丁雪峰  中企联合北京人力资源管理中心主任

              中国最佳雇主年度盛典组委会秘书长

中文摘要：本文通过对大陆和香港政府培训补贴运营和系统流程分析，将大陆政府培训补贴模型归纳为PDCA循环模型，将香港政府培训补贴模型归纳为关键点中心型政府培训补贴模型，然后对两种培训补贴模型进行了分析比较，得出了大陆政府培训补贴PDCA循环模型的是政府推动型、固定流程的模型，关键点中心型模型的关键是具有较高绩效收益的动态模型的结论。在此基础上，分析了关键点中心型模型对对我国公共政策制定、公共政策执行和监控、公共政策评估的启示。

关键词：政府培训；政府培训补贴；模型比较

 

2003年底，在世界银行和国家发改委联合举行的有关中国劳动力开发的论坛上，笔者对世行专家当时公布的一个独立调查报告印象很深刻。主要内容是世行组织专家对我国政府在武汉和沈阳两地的下岗职工再就业培训情况进行了独立调查，结果得出了一个结论，政府对促进下岗职工举行的各种再就业培训班对于下岗职工的实际就业并没有太大帮助，和政府公布的再就业培训后下岗职工重新就业的统计数据相比，世行专家的数字几乎连我国官方公布数据的1/10都没有达到。当时论坛上还出现了一个有趣的插曲，当世行专家公布完结果后，参加会议的一位沈阳财政厅官员非常气愤地站起来反驳世行专家结论，用的例证和数据是当地政府的统计数据。会后与会者谈论到这个话题，大家更多倾向于相信世行的独立调查结果。

由于缺乏深入了解，对于下岗职工再就业培训的实际效果不敢妄加评判，不过笔者就此开始留意我国政府对于培训补贴的一些实际运行情况。在近两年赴港期间，笔者了解到当地政府对于培训补贴主要采取了持续进修基金的形式，而接触到的当地市民对这种培训资助方法普遍认为比较公平有效，于是感兴趣对大陆和香港政府培训补贴模型进行一些粗浅的比较。

以阳光工程为例的大陆政府培训补贴模型

从2004年起，农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部共同组织实施农村劳动力转移培训阳光工程（简称为“阳光工程”）。阳光工程重点围绕当前农民工就业量大的制造、建筑、服务等行业开展培训工作。农民培训补助经费由中央财政和地方财政共同负担，中央补助资金与各省(区、市)安排的补助资金捆绑使用。中央安排的补助资金对东、中、西部地区实行区别对待，原则上东部地区按人均120－130元、中部地区按人均160－170元、西部地区按人均180－200元的标准进行补助。

阳光工程实施的具体方法：一、任务分解。全国阳光工程指导小组研究确定了每年各省(区、市)示范性培训任务，然后各省(区、市)进行示范性任务分解工作。各县按照“订单培训”要求，面向各类培训机构公开、公平、公正进行项目招标，择优确定项目实施单位。培训单位项目申报书必须明确培训专业、培训时间、培训人数、就业去向、收费标准等内容。各县经招标确定的培训单位和承担的培训任务需报省级主管部门审核，各省(区、市)要将本省（区、市）的培训单位和承担的培训任务报全国阳光工程办公室备案。二、强化项目监管，采取以下制度。（一）公示制度：各县要向农民公布培训单位名称、培训任务、培训专业、培训时间、收费标准、政府补贴标准、就业去向等内容。各省(区、市)要向社会公布承担项目的培训机构名称、培训任务、资金补助等内容。（二）第一节课制度：各县“阳光办”主抓工作的同志要上好阳光工程第一节课。（三）台帐制度：各培训单位必须建立农民的培训转移台帐，台帐必须写明学员姓名、年龄、身份证号、家庭住址、培训专业、培训时间、补助金额、收费情况、就业单位、联系方式。（四）月报制度：各县“阳光办”要按月统计各培训单位的培训和转移名单。（五）检查验收制度：各县“阳光办”要对每个培训单位的每个培训班次进行检查核实，各省(区、市)“阳光办”要根据转移台帐认真组织核查，全国阳光工程办公室组织抽查。同时在提高培训质量上采取了六个措施。（一）推行订单培训。（二）规范基地认定。（三）加强职业技能培训。（四）做好引导性培训。（五）加强教材建设。（六）加强质量考核。[1]

阳光工程是比较典型的中国政府培训补贴模式，其培训补贴的系统流程是：

l        政府制定任务→分解任务至委托机构→编写课程→培训学员→培训效果评估

以上流程可以抽象为典型的PDCA循环模型：

计划（政府根据环境需要制定计划、执行计划）→实施（分解任务至委托机构、编写课程、培训学员）→检查（培训效果）→处置（巩固措施、改进方案）上述四个阶段的工作循环见图1-1。   

以持续进修基金为例的香港政府培训补贴模型

 

　香港政府于二○○二年六月推出５０亿元的持续进修基金，目的是为鼓励本地雇员进行知识更新，帮助他们迎接知识型经济的挑战，提高香港的整体竞争力。直至二○○五年九月，已有超过２３万人向基金申请资助，显示基金的受欢迎程度继续上升。而可供申请人选择的课程类目亦已增至二○○五年九月的４４００多个。[2]

为确保基金资源用得其所，持续进修基金实施的具体方法：1、由教育统筹局对各个教育培训机构上报的持续教育和培训课程进行评估，符合要求的课程可以纳入基金资助「可获发还款项课程」名单范围。2、只有报读由教育统筹局局长认可的持续教育和培训课程，才符合申请持续进修基金资格。指定的范畴包括：商业服务，创意工业，设计，金融服务业，语文，物流业，旅游业，工作间的人际及个人才能。3、每位申请获批的人士会收到一份『发还款项申领表』。申请人成功修毕课程后，须在申请获得批准的日期起计两年内递交申领表。申请会视乎持续进修基金可供运用款项的多寡，按先到先得方式审批，可获发还80%的学费或10,000港元，数额以较少者为准。成功申请人最多可申领发还款项两次，而且必须在持续进修基金批准申请的日期起计两年内提出。当申请人已获发还第二笔款项，或当上限款额10,000港元已全数支取后，又或在申请获得批准的日期起计两年期限届满时，申请人的户口内即使仍有结余，持续进修基金办事处会立即取消申请人的户口。 4、成功修毕的课程才有资格获得资助，要求是指申领人必须通过院校 / 办学机构规定的课程评核。每间院校 / 办学机构各有其评核成功修毕课程的方法，包括但不限于考试。成功修毕课程的证明文档可包括修业证书、由院校 / 办学机构发出的信件或成绩单等，证明申领人已通过有关的课程评核。

香港持续进修基金培训补贴的系统流程是：

l        政府公布基金资助范围→社会各界申报课程申请资助→政府公布资助课程名单→受资助单位招生→学员自主选择自己需要的课程报名学习→学员学习合格后申请政府返还部分学费

l        香港持续进修基金培训补贴流程可以抽象为关键点中心型循环模型：

政府

学员

培训机构

课程

培训效果

                   

 

 

大陆和香港政府两种培训补贴模型的分析和比较

 

PDCA计划循环法，是美国管理专家戴明首先提出来的，称为“戴明循环管理法”。PDCA是英文Plan（计划）、Do（执行）、Check（检查）、Action（总结处理）四个词的第一个字母的缩写。它的基本原理是通过工作循环，一步一步地提高水平，把工作越做越好。这是做好一切工作的一般规律。[3]

PDCA循环模型的规则要求：1. PDCA循环是一个循环渐进的流程，既不能跨越阶段，也不能止步不前。2. 循环式一个反复的过程，要通过一个紧接一个的循环过程来不断解决上一个循环遗留的问题和这次循环新产生的问题。[4]

PDCA循环技术是全面质量管理的基本方法，是对制定和实现计划的循环过程进行控制的技术，其导向是注重效果的。但PDCA循环模型比较适合循环周期较短，过程容易控制的项目，而类似阳光工程这样的政府的培训补贴项目的PDCA循环存在的问题是运行周期较长，每个环节都又非常复杂，任何参与主体每个环节发生的变化都会影响到项目的最终运行效果，而运行效果最后反馈到项目新的循环阶段进行改进已经跨越了一年时间。

管理理论认为，有效地改进反馈应该是结果的即时反馈和改进。因此通过考核将发现的项目运行中存在的问题在一年后反馈于项目改进，已经基本失去了即时改进的意义。在考核中，受晕轮效应、短期效应等考核中常存在的因素影响，考核效果也很难保证。PDCA政府培训补贴运行流程实际成了过程导向型的工作流程，政府需对每一个环节进行严加监控和管理。导致政府投入精力更多的是执行过程，相对政策结果的关注度却较少。政府对培训机构管理的目的是为了让资助的课程对社会产生预期的效果，如果类似阳光工程那样单纯加强对培训机构的管理，会让培训机构用更多的时间来应对政府的管理，以确保能持续获得政府的资助，反而对政府希望达到培训学员较好效果的目的关注度降低。同时政府加强对课程培训效果的监控，会让培训机构为了达到政府考核的效果而不惜粉饰培训效果。对学员非长期性的、偶然性很强的、部门林立的培训资助，让学员对获得培训资助也不会太珍惜。

总结起来，这种大陆政府培训补贴模型的主要缺点是：1、结果反馈不及时 ，无法进行即时改进；2、需管理的层次和主体多，管理成本大且容易出问题，3、过程导向，无法保证达到效果。

香港持续进修基金的培训补贴模型，没有一种直接类似的现成范式可以套用，由于其所有的参与主体都是围绕影响运行结果最重要的因素来活动的，我们称这种模型为关键点中心型模式。

下面我们对其设计思想进行一下分析。首先看完成一次课程资助循环的5个步骤1、政府向社会发布征求适合资助课程的公告，2、社会各有关培训机构均可将设计的课程向政府资助部门申报，3、政府对考核合格的课程确定为资助对象后向社会公布，4、学员根据自己的需要自主选择政府公布的课程进行学习，5、学员学习经培训机构考核合格后申请政府返还部分学费。

在这5个循环当中，课程是连接所有要素的中心点，是关键点中心型模型的中心。首先政府评审培训机构和课程，让政府认为有效的培训机构和课程能有获得政府资助的机会；同时政府在发放培训补贴时会对学员的培训效果进行考核，只对考核合格的学员学习课程发放补贴，客观上起到了对学员学习效果的监督和对培训机构培训质量的监督作用；而很少有学员报考的政府已经审批课程也很容易在监控中发现，可以比较容易取消哪些不必要资助的课程，减少政府对公共资金的浪费。其次如果培训机构提供的课程不能满足社会需求，就不会有学员进行选择，因此培训机构也无法取得政府的培训资助，加之学员可获政府培训费补贴一生只有10000港币的总额，并且还要自己负担学费总额的20%，学员的选择也会很理性，因此学员对培训机构和课程的选择更从培训是否会对学员是否有效的角度起到了对培训机构评估、监控的职能。政府、培训机构、学员围绕课程进行博弈的结果，会导致政府期望达到促进社会就业的培训效果成为自然而然的系统产出，顺利达到政府期望的目的。

从上面的关键点中心型模型流程箭头示意中我们可以看出，每一个步骤都是相互制约、相互影响、双向即时反馈的，而不仅仅是单流向的系统式循环管理流程，且每一个人的培训效果都是能够即时反馈的。                              

通过对两种模型的对比分析我们可以得出这样的结论：

政府补贴PDCA循环模型的每个步骤都是政府推动型、命令性的，参与各方很少有自主选择、发挥主观能动性的机会，参与各方可获得的成本和收益几乎是确定的，并不会因各方的绩效不同而得到不同的绩效奖惩结果。关键点中心型模型的关键是所有项目参与各方都围绕着一个效果产出的中心点----课程进行博弈和工作，参与各方都有很强的自主性来决定自己在参与这个项目时自己的表现，而自己的表现又会通过项目产出的绩效来获得不同的收益，每个参与方不同的绩效结果都会得到相应的绩效收益。

 

政府培训补贴的PDCA循环模型和关键点中心型模型主要区别

 

 

关键点中心型模型对我国公共政策制定的启示

 

公共政策是政府为处理公共事务而制定的行为规范，其本质体现了政府对全社会公共利益的权威性分配。公共政策方案规划的一般有以下原则：1、信息完备原则，2、系统协调原则，3科学预测原则，4、现实可行原则，5、民主参与原则  ，6、 稳定可调原则。[5]政府在制定公共政策时都会考虑到上述因素。通过香港和大陆政府培训补贴模型比较可以发现，大陆政策的缺点是参与主体缺乏选择弹性，政府对每一个环节的管理都是刚性的。而关键点中心型模型的参与主体对政策执行都具有一定的选择空间，可以充分发挥其主观能动性，而且其每次选择都是一次博弈，博弈的结果和参与主体的收益有直接关系，因此政府的投入和产出比会更加有效率。关键点中心型循环模型如下：

参与主体1

参与主体。。。。

参与主体2

项目关键点

政策目标

一.对我国公共政策制定的启示

公共政策制定的理性—综合模式（the rational-comprehensive model）包括下列步骤：“确定目标、权衡方法、选择最佳方案”三个步骤，以及各个步骤之间的多次反馈。 [6]理性—综合模式通常是很有价值的，是我们在制定政策时的方法论。我国在制定公共政策时，一般特别关注公共政策制定所必须具备的两个基本要素----目标和方案，强调保证政策目标的有效性取决于两个环节：一是政策目标的设计正确；二是不同的参与者对政策目标达成共识，并且对方案的每一个环节和步骤都进行了详细规定。

关键点中心型模型为我们提供了一个新的视角，我们在设计公共政策项目时，除了要考虑理性—综合模式（the rational-comprehensive model）的上述因素外，提出还要进行以下改进：一是整个公共政策可以围绕项目的关键点进行设计，而所有的参与主体都是围绕项目关键点进行制定、执行、评估、反馈、改进。其模型的产出效果即政策目标应该对每一个参与主体的成本收益都有直接影响，每个参与主体的绩效表现都可以通过政策目标的实现（即奖惩）体现出来，会提高参与项目主体的积极性，同时可以提高项目的执行效果。二是要对项目的运行全过程能够动态监控。关键点中心型模型是一个动态模型，在项目的整个运行过程当中参与主体都要围绕项目关键点进行博弈，体现了一种即时监督和反馈的作用。我们在设计政策时也要尽量能够动态的把控全过程，而不仅仅是PDCA循环模型的自上而下的分层次监督。三是应该信任政策参与者，给参与主体选择的机会。有些公共政策，本质是为参与者服务的，过去常把参与者当作下级对待，变成了强制执行命令的方式。如果用命令性的强制方式，反而导致参与者的逆反心理，而不配合公共政策的实施，导致公共政策的无效，最后出现我国普遍存在的上有政策下有对策的现象和政府最后为了实现政策目标而“逼民致富”的可悲政策结果。

近二十多年来，人力资源管理理论新发展的人力资本理论认为，人不仅仅是成本，而且是可以开发利用创造效益的资源。现在的管理对象------人，也不再仅仅是过去的体力劳动者，很多被管理对象已经受过高等教育，属于知识型员工。对他们的管理方式应该给与更多的自由和宽松环境，给以自己作主和选择的机会，才能更好的激发其工作积极性。关键点中心型模型的优点就是注重对项目的关键点和结果进行监控，而工作过程参与主体是可以自主选择和自我管理的，参与者有被信任的感觉。只有在信任的环境下，参与者才能更好的发挥自己的才能。而信任的定义就是不愿监督，不能监督，也无需监督。

二. 对我国公共政策执行和监控的启示

公共政策执行是指公共政策主体将公共政策付诸实施的实践过程。公共政策执行是整个公共政策过程的关键环节，也是一项极为复杂的社会实践活动。公共政策的执行是一个动态的过程，它包括政策阐释、政策分解、执行准备、政策实验、指挥协调、监督反馈和总结等功能活动环节。政策执行的影响因素（1）公共政策执行体制。（2）公共政策执行者。（3）政策客体。（4）政策本身的问题。（5）政策执行的资源。一般来讲，公共政策监控就需要对上述的所有环节进行监督、调整和控制。

全国政策科学研究会“政府决策科学民主化机制”研讨会会议认为，我国公共政策执行难的原因有：（1）政策“先天不足”，质量不高。①政策目标的多元性和不一致性，②政策方案繁琐，受惠幅度小，③政策方案缺乏可操作性，④政策方案缺乏前瞻性，⑤由于“越位”和“错位”现象，产生政策相互“打架”；（2）执行政策时投入资源不足，配套措施跟不上；（3政策执行者无意或故意曲解政策。①执行者素质不高，不能准确地理解和执行政策，②执行者职业道德素质不高，为了个人或局部的利益，故意歪曲政策；（4）政策对象对政策的接受程度不高。①利益调整不合理，②政策宣传不到位。会议提出，改进公共政策执行的对策必须：⑴坚持决策的科学化民主化，提高政策质量，避免出台有“硬伤”的政策；⑵制定配套政策措施，营造有利于政策执行的环境，避免“单兵出击”；⑶合理兼顾政策调整所涉及到的各方利益，保证大多数人特别是弱势群体长远利益不受侵害；⑷提高政策执行者的能力素质和道德素质，避免“歪嘴和尚念歪了经”； （5）做好政策宣传工作，使政策对象愿意接受政策，避免政策对象“不领情”。 [7]

从以上材料可以看出，公共政策执行的参与主体多、环节多、影响因素多。 要对这么多的影响因素全部控制到按计划顺利运行难度很大，即使能够按计划进行全程控制和监督，那么管理成本也会非常高，甚至超过管理的收益。关键点中心型模型给我们的启示是，在设计好一个可以动态监控、有利于调动各参与方积极性的政策方案以后，对于更多的管理细节，可以不予管理、监督、控制、调整。只管理方案的关键点，让各参与主体自主围绕目标进行管理、监督、控制、调整。在公共政策的执行和监督上，我们应该更多的借鉴彼德.德鲁克（Peter F .Drucker）的目标管理理论，让各参与方通过期望实现关键点的目标进行自我管理。各参与方靠目标来管理，由所要达到的目标为依据，进行自我指挥，自我协调、自我管理、自我控制，而不是由他的上级来进行管理和控制。这样就能大量节约管理成本，提升管理效果。只要我们设计的关键点和各参与方休戚相关，他们就会为了实现自己的目标而认真努力。而在各子目标实现目标的基础上，公共政策的总目标也就自然而然的实现了。

三.对我国公共政策评估的启示

政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决策变化、政策改造和制定新政策的依据。[8]从公共政策运行的实践来看，在操作过程中，目前人们比较认同的政策评估标准主要有效果标准、效率标准、效应标准三类。政策评估的效果标准主要衡量政策实施后产生的各种结果与影响。政策的效率标准是衡量政策取得的效果所耗费的政策资源的数量，它通常表现为政策投入与产出之间的比例。政策投入包括政策活动过所投入的人力、物力、财力、信息和时间等。政策的产出是政策执行过程中产生的结果。效应标准是以政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小来评估政策的标准。这是最高层次的评估标准。这一标准又可分为生产力标准、社会公正标准、公众回应标准三个层次。

    政策评估的着眼点是政策的效果。政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对政策执行以及政策结果的评估，其目的是发现误差、修正误差。我们目前政策评估主要是针对政策的方案进行评估。有两个取向，一是属于预测评估的范畴，即政策评估是“未来取向”的；二是属于结果评估的范畴，即政策评估是为政策执行的效果进行总结和改进服务的。古巴和林肯（Cuba And Lincoln）认为：“政策评估可以分为四代，第一代：测量取向的评估，第二代：描述取向的评估，第三代：判断取向的评估，第四代：特别重视政策厉害关系人对于政策的反应态度和意见”。 PDCA循环模型的缺点就是仅有预测评估和结果评估的取向，而没有体现对政策厉害关系人评估的关注。关键点中心型循环模型由于所有的参与者都是围绕项目的关键点参与项目的运行全过程，在项目的运行周期和即时评估中，要评估结果，首先要评估项目参与者的行为，这是进行政策评估的基础。而每一个项目参与者即政策厉害关系人的行为，也代表了他们对项目的基本态度。他们的态度是支持、反对还是冷漠等等，都是对政策效果的反馈，可以对项目的整体效果进行更有效的评价。

    对个体的漠视是我国政府管理长期强调集体主义的反应，对参与个体利益的政策评估缺乏应有的重视是我们在进行政策评估时常犯的错误。一个为民众服务的社会主义政府更应该加强政策对项目参与者的利益评估，才能更加有利于我们建立和谐的社会主义社会。

 

[1]关于做好2006年农村劳动力转移培训阳光工程实施工作的通知，农科教发[2006]1号. [N].阳光工程办公室.

[2] [香港]教育统筹局局长就二○○五至○六年施政报告有关人力的措施作简报，香港持续进修基金办事处网页.[N].http://www.sfaa.gov.hk/cef/cntest.htm

[3] 张国庆主编，行政管理概论.[M].北京大学出版社，2000年8月第二版. 346—347.

[4]荣仕星编著，实用行政管理学.[M].人民出版社，2004年1月第1版，363页.

[5]陈振明主编,政策科学----公共政策分析导论.[M].中国人民大学出版社，2003年9月第二版。222页

[6]美 戴维.h.罗森布鲁姆/罗伯特.s.克拉夫丘克 著,公共行政学：管理、政治和法律的途径.[M].中国人民大学出版社，2002年11月第1版。345--346页

[7] 刘雪明 刘东文“政府决策科学民主化机制”研讨会综述全国政策科学研究会“政府决策科学民主化机制”研讨会  山东青岛[j].《中国行政管理》，2006年6月份。

[8]陈振明主编,政策科学----公共政策分析导论.[M].中国人民大学出版社，2003年9月第二版。309页