[原创]逐步提高扶贫标准
——学习五中全会《建议》体会（二）
王思铁/文
《中共中央关于第十二个五年规划的建议》提出，“逐步提高扶贫标准”。这是推进开发式扶贫的关键，标准提高能使更多的贫困人口共享改革发展的成果。
一、关于扶贫标准
长期来，我国农村使用了人口贫困标准和区域贫困标准，在开发式扶贫中使用了统一的贫困标准和扶贫标准。
（一）人口贫困标准。什么是贫困？国家统计局的定义是：所谓贫困，即指物质生活困难，一个人或一个家庭生活水平达不到一种社会可以接受的最低标准。贫困标准又叫贫困线。所谓贫困线，是在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下，维持人们的基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用。根据国家统计局对贫困和和贫困线的定义以及全国农村住户调查资料，选择农民人均纯收入作为标识贫困线的指标。
1984年，我国农村贫困线的计算过程为：第一步根据营养部门专家意见选择最低热量摄入量（2100大卡）；第二步选择合理的基本食品消费项目和数量（见附表1）；第三步结合调查得来的相应价格水平，计算最低食品费用支出（见附表1）；第四步用最低食品费用支出除以基本食品支出的比重，所得商即是贫困线；第五步根据对1984年全国农村居民消费结构以及恩格尔系数在我国农村的适用性分析，基本食品支出占总的生活消费支出的比重定为60％比较合适，1984年农村贫困线119．73元除以60％为199.60元。
1984年农村居民贫困线确定后，再根据农村物价指数变化，计算出1985年以后各年的贫困线，即：1985年为206元，1986年为213元，1987年为227元，1988年为236元， 1989年为259元，1990年为268元，1995年为530元、2000为625元、2007年为785元。这种确定农村贫困线的方法，比较简单，容易操作，其评估结果与其他比较复杂的方法估计的结果很接近。
我国的贫困标准经历了“1—2—1”的三个阶段，即在2000年前，我国的人口贫困标准仅一个，也称为绝对贫困标准。2001年实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，明确把贫困分为绝对贫困和低收入贫困，因而贫困标准一分为二，即除了绝对贫困标准外，还有低收入（相对）贫困标准，当年为626—865元，到2007年为786—1067元。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“对农村低收入人口全面实施扶贫政策”，由此上述两类贫困及贫困标准又合二为一，2008年为1196元。
（二）区域贫困标准。我国的贫困标准除了人口贫困标准外，还有一个区域贫困标准，即：国家重点扶持的贫困县（国定贫困县）标准。从严格意义上说，贫困县标准是一个工作标准。我国第一次确定贫困县是1986年，其标准是：以1985年统计数字为基础，农村人均年纯收人低于
（三）人口扶贫标准。“扶贫标准”这个提法，最早见于党的十七大报告。贫困标准和扶贫标准是两个既有联系又有区别的概念。严格来说，贫困标准是一个反映贫困存在的客观标准，它的高低受社会生产力水平的影响；扶贫标准是一个反映政府责任的工作标准，它的高低受国家财力水平的影响，特别地说有时还受社会制度、政治状况、政府决心等的影响。在我国人口贫困标准和扶贫标准是统一的。扶贫本身包括了救助式扶贫和开发式扶贫，所以，需要特别说明：以上说的标准是开发式扶贫的标准。至于救助式扶贫，由于这项工作属民政部门在管理，有其另外的标准。分为五保救助和最低生活保障两块，各个时期都有各个时期的标准。全面建立农村最低生活保障制度以来，其标准和享受低保人口分别是：2007年为857元(按低保对象加权平均)3452万人、2008年为978元4291万人、2009年为1210元4759万人。
二、目前就应提高扶贫标准
“逐步提高扶贫标准”，是党的十七大提出的明确要求，党的十七届五中全会又作了重申和强调。这是一项非常正确的决策，它将使更多的贫困人口享受到国家的扶贫政策，提高贫困群体生活质量，这是改善民生的重要组成部分。这一决策的核心在“提高”，关键在“逐步”，重点在执行。
（一）扶贫标准历来偏低。在设定贫困标准时，我国农民人均纯收入355元、人均内生产总值（GDP）268.58美元，2009年分别为5153元、3566美元，都增长13倍以上，但是扶贫标准仅增长近6倍。1986年贫困标准为213元，相当于当年农民人均纯收入424元的近1/2。此后，根据物价指数调整，2007年提高到785元，接近于当年农民人均纯收入4140元的1/5。2008年，根据党的十七届三中全会精神，对标准作了调整，提高到1196元，相当于当年农民纯收入4761元的1/4。世界银行对75个国家的贫困标准抽样调查结果表明，中国贫困标准排在印度、老挝、越南等国家之后,位列倒数第4位。无论是与国际标准，还是与国内的平均收入和人们的期望相比，我国贫困标准都是比较低的。一些最新的研究显示，即使按照贫困标准应该达到的客观标准，如最低生存所需支出以及满足衣食等基本生存需要来衡量，中国贫困标准也太低。由于标准低，返贫问题十分突出。2008年我国的贫困人口中有66.2%在2009年脱贫，而2009年3597万贫困人口中，则有62.3%是返贫人口，这反映了贫困人口的脆弱性和致贫因素的复杂性，更反映了贫困标准过低性。随着我国经济实力的不断增强和全国人民生活水平的大幅提高，农村贫困标准偏低的问题日益突出。如果仍然实行很低的扶贫标准无助于真实反映社会贫困状况，无法真正救助贫困人民，不符合统筹协调发展的总体目标。提高扶贫标准实属当务之急。
（二）社会对调高标准声音较多。一方面，我国经济快速增长。到2010年第二季度，实际国内生产总值(GDP)为1.33万亿美元，略高于日本的1.28万亿美元，为世界第二大经济体；财政收入6368亿美元，紧随美国为世界第二；国家外汇储备余额为2.45万亿美元，为世界第一。另方面，贫富差距大。目前我国基尼系数已大大超过0.4的警戒线接近0.5。中国平安老总马明哲的年收入为6616.1万元，是扶贫标准1196元的5.53万倍！如此大的差距，让人喘不过气来。收入差距大，已与腐败猖獗、治安滑坡、司法不公和道德沦丧一起，成为中国社会现存的重要问题，急需引起有关部门的重视。再方面，贫困标准为世界上最低。我国人口多于印度，经济总量大于印度，但贫困标准低于印度；人口是美国的4倍，经济总量为美国的35.71%，贫困人口（3597万）少于美国（4360万）。随着我国经济不断增长，人均收入水平逐年提高，贫富悬殊不断扩大，要求大幅度提高贫困标准的声音越来越多。从2003年开始，国务院扶贫办、国家统计局等部门屡次上交报告，建议调整贫困扶贫标准；社会各界特别是广大网民对提高扶贫标准的声音也很高。
（三）扶贫工作重心转移的必须。自1986年实行开发式扶贫方针以来，农村扶贫开发工作始终以解决贫困人口温饱问题为主要目标，并提出到2010年全面解决贫困人口温饱问题。在2007年全面实行农村低保制度后，这一目标已经提前实现。由此，扶贫工作出现了4个明显转变：一是在扶持对象上，由过去主要瞄准绝对贫困人口、同时关注低收入人口转变到现在的对低收入人口全面实施扶贫政策。二是在制度安排上，由过去主要是开发式扶贫转变到现在全面建立低保制度，不断完善以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会救助体系，实行开发式扶贫和救助式扶贫“双轨运行”。三是奋斗目标上，由过去主要是解决贫困人口温饱问题转变到现在稳定解决温饱并实现脱贫致富，对低保人口应保尽保，对扶贫人口应扶尽扶。四是在扶贫格局上，由过去专项扶贫转变到现在的“大扶贫”格局。特别是扶贫开发目标的变化，内涵和外延都更加丰富了，也即是除了满足基本的营养需求外，还要满足让人生活健康的标准。因此，只有提高扶贫标准才能涵盖扶贫对象，也就是说扶贫标准在已提高的1196元的基础上，还必须再提高。
（四）与扩大内需战略相适应。《建议》提出“坚持扩大内需战略，保持经济平衡较快发展”。未来5年，重点在刺激内需特别是消费，经济结构可能会出现实质性的改变，经济发展可能会出现意义深远的变革。《建议》强调合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，健全覆盖城乡居民的社会保障体系。提高扶贫标准，既与实施这一战略相适应也与调整收入分配提高国民收入相匹配。也就是说提高扶贫标准，深入推进开发式扶贫，是实施扩大内需战略、调整收入分配决策的内在需要。《建议》再次强调“逐步提高扶贫标准”，这是坚持以人为本、关注民生，全面建设小康社会的一个重大战略部署，也是在全国范围建立农村低保制度条件下完善国家反贫困政策体系的必然要求。这表明，我国扶贫开发取得了巨大成绩，随着经济快速发展，我们已经有能力拿出更多的物力和财力用于扶贫开发。对新的扶贫标准，国务院扶贫办等有关部门正在研究制定中，相信这个标准将有可能体现我国的经济实力和发展水平。
（五）制定国家政策的需要。扶贫标准不同，被定义为穷人的数量自然不同。数量不同，则对现实的认识也会不同。贫困标准绝不是一个小问题，不光关系到对贫困人口的定义、贫困地区的定义，还关系到对现实的判断及政策的制订。确定合理的扶贫标准，有利于我们对国情做出客观理性的判断。有一点应当看到，我国贫困人口世界第二，同时也是世界奢侈品消费世界第一。贫困与奢侈同时存在于我们这个世界第二大经济体，贫富差距巨大。依照1196元的标准，3597万贫困人口一年的纯收入，不过430亿元，只占娃哈哈集团董事长宗庆后个人财富800亿元的53.75%。依这个标准，如果国内“三公”消费减少一些，将节约出来的钱用于扶贫，就足以让这些人“脱贫”。可见提高扶贫标准，有利于让我们对现实做出理性判断，制订缩小贫富差距、共享发展成果的良好政策。
三、提高标准要“逐步”进行
为什么要“逐步”？一是国情决定的。中国虽然成为世界第二大经济体，但是仍然是一个人均GDP（国内生产总值）排在世界百名左右的“穷国”。国际货币基金组织最新数据显示，2009年中国人均GDP是3566美元，排名世界第99位。而日本排名世界第16位，人均GDP为3.96万美元，是中国的10倍以上。如果与美国相比差距更大， 2008年美国达到14万多亿美元，中国目前也才5万亿美元左右，仅是美国的1/3。另外，美国人均年收入达4.6万美元，是中国的13倍以上。提高扶贫标准是一个过程，要一步到位与国际接轨，既是不可能的也是不现实的。所以，只能“逐步”提高，不可一蹴而就。但是，有一种说法，很值得商榷，认为“任何国家的财政资源分配都是一个政治过程”，“贫困线高低受到国家财力制约，按照目前我国的财政收支体系，能否把贫困线提高到1300或者更高的水平，仍然需要各个部门博弈。”这完全是在替政府说话，也许政府和各个部门的“觉悟”还没这样低呢？现在扶贫部门似乎有一种现象：凡事替政府和部门着想的多，客观地替穷人着想的少！
二是提高到多少才合理。目前，国务院扶贫办牵头国家相关部门正在编制《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，提高扶贫标准已进入了日程。对此，国家统计局有关同志提出，新的“贫困线应该设定在1300—1400元之间。”我个人认为，这还是偏低，起码应当在1800到2000之间。这里顺便介绍一下国际贫困线。世界银行的贫困线有三条：一是日收入低于14.4美元以下, 用于发达国家，法国和美国的贫困线，都在这标准两倍上下；二是日收入2美元，用于小康社会；三是日收入1.25美元（绝对贫困线或极端贫困线），用于黑非洲等20余个最贫穷的国家。还有一些发达国家使用全国人均收入中位数的50%作为贫困线。众所周知，国际上原先的绝对贫困标准是人均每天1美元，后来提高到人均每天1.25美元，按照目前6.6886的美元汇率计算，等于每年提高了610元。“而我国的贫困线标准即使是提高到1400元，也只等于比现在提高了204元，而国际贫困线标与我国的贫困线标准的差距将由2008年的1338元（按照2008年6.944的平均美元汇率计算），变为提高后的1648元。非常显然，我国的贫困线标准与国际标准的差距是越拉越远了。”而且按目前的通胀水平，这个涨幅能不能达到几年前1196元的购买力水平，尚且存疑。所以，将贫困标准提高到1800—2000元，肯定是必要的。即便提高到2000元，也还不足2009年全国农民人均纯收入5153元的2/5、不足国际标准的2/3；对应的贫困人口也不足1亿人，即便以这个数计算，框算投入扶贫资金也才2000亿元，扣除其中的低保人口近5000万，再扣除贫困人口自身收入部分（从经验看是大头），一年用于扶贫开发的专项资金也就在400来亿元。这是国家和地方财力完全可能承受的。而且这也符合五中全会“顺应各族人民过上更好生活新期待”、“建立扩大消费需求的长效机制”等的新要求，更与人民币升值及适度通货膨胀趋势相同向。
三是标准还要提高。多年来，我国扶贫关注点大都集中在提高贫困标准上，换句话说，也就是收入性扶贫，解决贫困人口的基本生存问题。世界银行2001年对贫困重新进行了定义，认为贫困主要由以下三个特征构成：第一是缺少机会参与经济活动；第二是在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权；第三是容易受到经济以及其他冲击的影响，例如疾病、粮食减产、宏观经济萧条等等。自2008年后，我国扶贫标准，也已经不在是单一的生存性标准，而是提供更多发展条件和发展机会的标准。因此，这样的标准不仅是满足基本食物需求，而且包括了教育、医疗、交通等方面的因素。针对物价上涨的新情况，年收入即便在2000元，每天也才5.48元，能干什么？在目前可以买1公斤多白菜。随着国家经济实力的提高，越来越多地将改革发展的成果惠及更多的穷人，越来越多地凸显出国家对贫困人口的民生关注情怀。这种关注不仅要着眼于国情民情，还要着眼于国际标准，要尽量缩小和国际标准的差距。经济上做大了，贫困仍然存在，这是我们必然清醒面对的现实。因此，“逐步提高扶贫标准”的“逐步”本身含了持续的意思，扶贫标准不是这次提高了就今后就不提了，而是随着经济的发展，扶贫标准必须适时调整提高。也许在“十二五”期间，再“逐步”一次，也是大有可能的。
四、提高标准要注意的几个问题
提高扶贫标准，还要注意把握好几个问题。一是要简单易懂，便于操作。过去，贫困人口标准有救助式扶贫的，有开发式扶贫的，后者又分为绝对贫困标准和相对贫困标准，复杂而不便操作。因此，在提高人口扶贫标准时，应当实行绝对贫困和相对贫困相统一、绝对贫困标准和相对贫困标准相统一、扶贫开发标准和农村低保标准相统一。特别要假设的情况是，我们的扶贫标准和扶贫投入并不成比例的现象、扶贫资金没有锁定穷人的现象，一时还很难纠正过来。所以，没有必要在扶贫标准提高上“斤斤计较”，思想过于“保守”。
二是鼓励有条件的地区实施高于国家标准。贫困线的划分，应当因时因地而异，因为不同时期，不同地方的物价水平相差很大，农村和城市不一样，东部地区和中西部地区也不一样。如果在上海，1196元/月都未必能温饱，更不用说1196元/年了。再说，近年来全国28个有农村扶贫任务的省（市、区）已有16个提高了扶贫标准（见附表2）。
三是提高重点县标准。严格意义上说，贫困县（重点县）的设定，过去曾经功不可没，但是现在继续存在的必要性不是很大，但是，取了又不变于找准区域重点。保留是可以的，但是必须调整。一方面，扶贫包括两个方面，即是扶贫地区与扶人口，另方面重点县是新一轮扶贫攻坚的主战场。因此，提高扶贫标准，也包括对提高重点县标准。按照统一标准，对重点县重新“洗牌”、重新排队，该出的出、该进的进、该稳的稳。
四是正确认识贫困人口增加。提高扶贫标准，贫困人口必然大幅度增加，特别是一些贫困问题突出的地区。这是由扶贫标准提高而引起的，不是倒退，而是一种进步。扶贫标准高低与一国一地扶贫水平和成绩没有必然联系。也许有同志会说“提高了贫困标准，增加了贫困人口，扶贫不是越扶越贫了？”这种认识是糊涂的，是片面“政绩观”在作祟。现阶段，中国还存在很大部分的贫困群体，这是不争的事实，不能为“面子”而不顾民生。我们要做的是民更富、国更强，到那时贫困群体自然会随之减少，直至消失。
五是如实看待农民纯收入。有人认为，中国农民收入虽低，但自己搞种养业，不花钱却有吃的，所以国际贫困标准对贫困农民不适用。这主是对农民纯收入计算的误读，比如农民把稻草等作肥料，也要算收入的，当然也就含了纯收入成分。再说，农民人均纯收入不等于农民人均可支配收入，后者比前者还要小。不要只盯住纯收入，而要看可支配收入，那才是“硬道理”。
六要强化资金管理。经济发展了，扶贫标准提高了，扶贫投入必然增大，这是不言而喻的。但是，不管存量还是增量扶贫资金都要真正地用于帮助穷人，而不是被贪官给贪了。社保、扶贫基金被贪占现象已经不是个案，扶贫等相关部门对此加强防范才是。
七是提高针对性和实效性。多年来，专项扶贫资金到了县上，就认为是扶贫了，即便到了贫困村也绝大部分用于基础设施、公共服务等项目，贫困户得到的扶持很少。标准提高后，应当切实加强扶贫入户到人的政策措施，特别是政府专项扶贫更应当如此，以提高扶贫开发的针对性和实效性。
八是正确处理普惠与特惠的关系。在贫困地区有两大政策，一是强农惠农政策，一是专项扶贫政策。前者是普惠，后者是特惠。按照过去的经验，往往是特惠增加了，普惠就减少了。所以，不能因为提高扶贫标准、增加扶贫投入，就削弱穷人应当的普惠那一份额。这是很重要的。
附表1
|
序号
|
品名
|
数量
|
单价
|
总价
|
|
1
|
粮食
|
220
|
0．30
|
66
|
|
2
|
蔬菜
|
100
|
0．21
|
21
|
|
3
|
植物油
|
2．45
|
1．90
|
4．66
|
|
4
|
动物油
|
1．36
|
1．40
|
1．90
|
|
5
|
猪肉
|
8．70
|
1．85
|
16．09
|
|
6
|
牛羊肉
|
0．54
|
2．47
|
1．33
|
|
7
|
牛羊奶
|
0．75
|
0．40
|
0．3
|
|
8
|
家禽
|
0．74
|
2．84
|
2．09
|
|
9
|
蛋类
|
1．30
|
2．06
|
2．68
|
|
10
|
鱼虾
|
0．96
|
1．14
|
1．09
|
|
11
|
食糖
|
1
|
0．94
|
0．94
|
|
12
|
水果
|
3
|
0．55
|
1．65
|
|
∑
|
|
|
|
119.73
|