重构城市体系

　　——论中国区域和城市可持续发展战略

　　陆 铭*

　　摘要：全球化是对于中国经济巨大的冲击，与全球化进程相适应的工业化进程伴随着生产要素向沿海地区的集聚。由于劳动力等生产要素未能自由地跨地区流动，中国的城市体系在计划经济年代出现的不合理布局一直未能彻底改变。与此同时，中国也出现也出现了一系列城乡发展的困境。具体表现在五个方面：城市化进程受阻，城市化远远落后于工业化；城市规模偏小，城市规模差距偏小；农村和内地的发展面临养老缺失、留守儿童、生育率高、土地闲置、环境破坏等一系问题；城市内部的不和谐因素增加；地区间和城乡间收入差距持续扩大。未来中国区域和城市可持续发展战略应以推动劳动力等生产要素在地区间的再配置为切入点，推进城市化进程，以及城市体系的规模和区域结构的合理化。

　　关键词：集聚  劳动力  土地  城市体系 

　　

　　对于一个大国来说，区域间的平衡发展始终是重要的目标。在农业文明时代，由于土地在自然属性上的不可移动性，因此，平衡发展就必须通过人口和财政资源的均匀分布来实现。一直到改革开放之前，中国经济从未在全球化和工业化的双重冲击下有所发展，其区域经济布局仍然笼罩在很强的封闭经济和农业文明的色彩之下。

　　对于中国区域经济发展而言，最近一轮的全球化是一场从未有过的冲击。中国经济重新加入到全球制造业分工体系中去，中国的工业化和城市化进程均从属于这个全球化进程。于是，决定中国城市体系的关键要素，从不可移动的土地，变成了可移动的资本。在土地是最重要的生产要素时，地理相对不重要，当资本是最重要的生产要素（至少是瓶颈要素）时，地理变成了决定性因素。当地理不重要时，经济分权体制对于经济发展的激励作用是主导的，而当地理重要时，分权体制对于经济发展的制约作用越来越强。

　　这篇文章将总结我在过去几年的时间里对中国的区域经济发展和城市化道路的研究和思考。在我看来，今天谈论中国经济未来的结构调整和路径选择，恐怕没有比城市化和区域经济发展道路更为重要的问题了。

　　一、全球化、地理与城市体系的演化

　　全球化到底对中国的区域经济发展和城市体系演化带来了怎样的冲击？根据经济学研究，在现代经济中，地理是决定城市布局的一个重要因素。现代经济发展首先经历的是工业化过程，通常服务业的发展滞后于制造业的发展。如果要促进一个国家制造业的发展，很重要的手段就是打开国门，面对全球竞争的挑战和全球分工体系的整合。这是被无数国家的发展经验所证明的，如果搞闭关自守是没有出路的。在经济发展的战略选择上，历史上曾经有过所谓“出口导向型”还是“进口替代型”的争论。“进口替代型”战略就是对于国外生产的产品，哪怕自己国内生产成本高一点也自己生产。还有一种发展战略就是参与国际分工体系，只发展相对有优势的产业，这是“出口导向型”的发展道路。中国有大量的劳动力供给，比较优势就在发展劳动密集型产业。对于中国的区域经济发展和城市体系演化，全球化实际上就是中国从“进口替代型”向“出口导向型”转变的过程。改革开放前后的中国发展道路，就是在用融入全球化和比较优势的发展战略，替代掉封闭的、不按照比较优势来发展经济的那条道路。

　　在参与全球化的过程中，有几个机制导致地理在经济发展过程中越来越重要。第一，出口导向的制造业布局在靠近港口的地区能够节省运输成本。改革开放以后，中国首先发展起来的是沿海地区，还有沿长江的城市。部分人士指出，中国沿海地区的发展是由于它获得了优惠政策。我们不妨来做一个非常简单的思想实验，如果当年没有在沿海沿江开发过程当中实施优惠政策，今天中国经济的布局会有根本性不同吗？我的答案是不会，先发展起来的照样是东部。也就是说，当年所实施的优先发展东部的政策只是适应了中国经济参与全球化的进程，如此而已。根本上在影响区域经济格局的，实际上还是市场机制和全球化进程。

　　第二个使得地理更为重要的机制就是规模经济和集聚效应。中国社科院的朱玲老师曾经写过一篇文章，[①]她在乌鲁木齐看到有很多跟俄罗斯做生意的浙江商人，他们把在浙江生产的鞋子运到乌鲁木齐，再出口到俄罗斯去。出口型的制造业不是要节省运输成本吗？那为什么不在新疆造鞋子，然后直接出口到俄罗斯呢？卖鞋子的商人告诉她，在浙江已经有一个非常完整的制造鞋子产业链了，上下游的企业相互配合，形成了集聚和规模效应，使得在浙江生产的鞋子加上运费还是比在新疆生产更便宜。曾经有一个商人不相信，就在当地开了个厂造鞋子。事实证明，他生产出来的鞋子成本就是高于在浙江生产的鞋子。这个例子说明，在理解中国区域经济发展和城市格局的时候必须把节省运输成本和规模效应、集聚效应结合起来。中国在上世纪八十年代开始搞经济开放，九十年代中期经济开放程度进一步提高，在沿海地区已经形成了完整的制造业体系，再加上规模效应和集聚效应，强化了沿海地区在发展制造业过程中的优势，是其它地区难以比拟的。

　　部分人士指出，沿海地区在发展制造业的时候产生了很强的规模经济效应，但是沿海地区也出现了很多问题。比如说，在城市化进程中，城市里出现了交通拥挤、环境污染，现在沿海地区的地价房价都在上涨，劳动力价格也在涨，企业的生产成本在上升。这些概括起来，叫做“拥挤效应”。一个企业选择到哪生产，就是要去比较集聚效应和拥挤效应谁更大。那些对于土地和劳动力的生产要素投入特别密集的企业，在经济集聚的过程当中，面临的拥挤效应越来越大，而对于资本和技术密集型的企业来讲，集聚效应就更大。所以一个企业选择到底是在沿海地区发展，还是到内地发展，是在大城市发展，还是中小城镇发展，实际上就是在集聚效应和拥挤效应之间进行权衡的结果。

　　接下来再回到地理。中国在加入全球化的过程当中，港口的作用非常重要。对于中国这个大国，地区和地区之间的自然条件差别实在太大了。以港口条件而论，中国只有东部才有大港口，中国是一个一面环海的大国，而且海岸线相对于整个国土和国境线来说是不长的。像中国这样面积的大国，而且只一面沿海的国家，在世界上恐怕只此一个。比如，美国是两面环海的；印度整个南边是一个三角形，海岸线也很长；俄罗斯和加拿大的海岸线也很长，而且是东西两边临海的。

　　中国在加入全球化的进程中，要发展出口导向型的制造业，真正有优势的其实就是东部。读者可能要说，沿海地区有港口，那西部还临近俄罗斯呢。请注意，在全球贸易中，至今为止份额最大的仍然是美国、日本和欧洲三大市场。尽管西部是离俄罗斯很近，但是对于发展出口导向型的制造业来讲，这个市场却相对次要。再加上刚刚所讲的集聚效应，就算出口到俄罗斯，也可以在浙江生产了再把产品运过去。所以，沿海地区拥有港口，并且形成了集聚和规模效应，其发展出口导向型制造业的优势就特别明显。这就是经济规律。

　　第三个使得地理越来越重要的因素是服务业，随着服务业的比重提高，地理也越来越重要。制造业虽然需要集聚，但在一定程度上制造业的生产和消费是可以分离的，比如说，可以在安徽芜湖造奇瑞汽车，造完以后卖到上海来，甚至可以卖到菲律宾去。但是，绝大多数的服务业生产和消费必须在面对面的情况下完成，所以它对于集聚的要求就更强了。比如说，最近几年中国推进新农村建设，为什么可以做到“送家电下乡”和“送汽车下乡”？因为家电和汽车的生产和消费是可以分离的。如果随着人的生活水平提高了，农民朋友接下来该消费服务了，我们怎么送服务下乡？发展服务业最终还是要发展城市，要集聚。在不同的城市，哪里的服务业更多样呢？当然是大城市。

　　此外，越到后工业化时期，人的专业化需求就越强。全世界范围内现代服务业的竞争力最强的还是纽约、伦敦、东京这些城市，现代服务业的核心竞争力是知识和信息。越大的城市，信息越密集越多样，人跟人的交流越频繁。所以全世界一流的医生、艺术家、设计师，还有律师和金融家，这些人大多生活在大城市。同时，在大城市里还有一个好处，就是业务量大，于是就可以通过“干中学”来积累经验和提高专业水平。在现代服务业里，比如医生、教授、设计师和艺术家，经验非常重要，干得越多，干得越好。很多大学生毕业以后首先想到留在北京、上海、深圳这样的城市，原因之一就是“机会多”，其中的含义之一就是能够积累经验和获取信息。

　　中国在改革开放以后，尤其是在上世纪九十年代中期以后，加入全球化的进程显著加速了，这对于中国经济的区域格局是一个巨大的冲击。在改革开放以前，中国基本上是个前现代经济，农业比重仍然很高，改革开放之初，农业人口占80%左右。再加上当时经济不开放，大量的经济资源通过政府力量往内地布局，其中还有一部分布局在内地的工业是出于战备的考虑。当时搞“大三线”建设，很多人在支援内地建设的过程中从东部迁移到内地。改革开放以后，要加入全球制造业分工体系，客观需要是节省运输成本和发挥集聚效应，要靠近港口，所以，生产要素在地理上的配置重新集中到了接近港口的地方。那么，地理到底对于经济增长有多大的影响呢？根据我们的研究，总体来说，一个城市到香港和上海这样的大港口的距离越远，经济增长的速度越慢。虽然在距离大港口600-1400公里的区间，这种负面影响有所缓解，但相对于大港口附近而言，地理对经济增长的负影响并未改变（陆铭、许政、陈钊，2010）。换句话说，随着经济全球化进程的推进，在中国的区域和城市经济发展当中，地理实在是太重要了！

　　二、扭曲的城市化：政治经济学分析

　　上一节讲的是地理的重要性，接下来就要讲政治经济学了。从地理和政治的视角来理解中国经济发展，是一个大历史的视角。[②]

　　中国是一个非常大的国家，自古以来，发展和平衡始终是非常重要的两个目标，没有发展显然不行，而没有平衡，也非常麻烦。我们不妨把中国的发展简单地分为两个时期，前一个时期叫做“农业文明时代”，后一个时期是“工业文明时代”。在这两个不同的时代中，地理和政治这两个因素对于整个中国经济的发展和平衡所起的作用是不一样的。

　　在“农业文明时代”，经济的主要生产要素是土地。对于中国这样一个人口大国，历史上不断地在开土拓疆，目的是为了增加土地这样一种生产要素，来满足不断的人口增长和经济发展的需要。土地的自然属性是不能动，所以在开土拓疆的过程当中，中国的人口分布实际上也有分散化的趋势。当一个地方的人地关系变得紧张的时候，就通过移民的方式——不管是政府主导的还是老百姓自发的——到那些人口稀少的地方再开辟一些土地，这样的活动一直到改革开放前开发“北大荒”时期仍然在进行。这个时候，一个地方沿海与否这样的地理因素不太重要。

　　在地理不重要，并且农业生产在整个经济中占有最重要地位的时候，很怕出现土地兼并，一旦土地兼并就会导致大量的流民，流民一旦缺乏生存的最低生活保障，就可能走向起义和革命。中国历史上有不少朝代的灭亡跟农民起义有关系，而农民起义之前往往出现大量的土地兼并。

　　接下来再谈“分权”的政治。中国作为一个大国，最难处理的一个问题就是国家治理。在古代，通讯技术和交通基础设施条件都不像今天这么发达，皇帝如果想管地方是非常难的。所以在古代实施的一个制度是，在经济发展上把权力，包括收税权和制定地方政策的权力交给地方官员。因此，在地理不重要的情况下，“分权”的治理体制对经济发展所起到的作用主要是激励。

　　今天，我们的时代已经不再是一个“农业文明时代”。在全球化和工业化进程当中，真正决定中国城市体系布局的关键因素，不再是土地这样一个要素，而是资本。资本可以不断积累，而且可以流动，这个时候，由于中国面临的全球化趋势，是否靠近沿海这一地理因素就变得越来越重要了。一旦当地理重要的时候，在农业文明时代对经济发展主要起到激励作用的“分权”体制，却在工业化和后工业化时代对经济发展起到了越来越强的制约作用。今天，中国的政策到底是在顺应全球化的进程，还是在逆着全球化的进程？在上世纪八十年代，中国做的事情是对的，当时搞沿海沿江地区开放，实施了很多优惠政策，这些优惠政策其实只不过是顺应了全球化的趋势。今天，我们在做什么呢？恐怕当前的经济政策起到的是扭曲资源配置的作用。

　　在以GDP增长为导向的地方官员晋升和考核机制下，生产要素不能跨地区自由流动。在“分权”体制下，为了激励地方发展经济，中国对地方官员采取了GDP和招商引资考核，一个地方如果经济增长很快的话，这个地方官员就更可能升职。就算经济增长和升官没关系，地方政府还是会有激励尽量把地方的经济规模做大，做大以后，当地的税收多了，政府可以提供公共服务和基础设施，造福于一方百姓。另一方面，地方经济搞好了，少数腐败的官员也有了油水。对于地理位置欠佳的地区，怎么把地方规模经济做大呢？全球化趋势是要求资本和劳动往沿海地区和大城市附近集聚，于是，欠发达地区的政策就是反其道而行之，限制生产要素的跨地区自由流动。同时，欠发达地区也在采取压低地价和牺牲环境的方式来招商引资和发展工业。

　　生产要素的不自由流动突出地反映在劳动力和土地两个方面。一种流行的观点认为，中国的劳动力自由流动已经基本实现了，其实，劳动力可以流动，但不自由，其中最主要的限制就来自于户籍制度。当然，一个外来劳动力要是在城市没有本地户籍，也没人赶他出去。但是，等到他结婚、生孩子以后就面临越来越多的问题了，因为在城市里，没有本地户籍的人们会面临多方面的不同待遇，加大了他们留在城市的成本。而在这些差别待遇的背后，根本上的体制原因就是地方财政提供地方公共服务，并且不愿意让外来人口分享本地公共服务的政治经济学。具体来说，非本地户籍人口面临的差别待遇表现在以下几个方面：

　　第一，劳动力市场。早期，城市政府曾经直接通过政策管制来限制企业招收外来劳动力，其主要手段是向招收外来劳动力的企业征收额外的费用。同时，外来劳动力也被限制进入一些特定的行业。今天，虽然大多数歧视性政策已经被取消，但是，按现有制度，非本地城镇户籍人口要进入到政府的公务员系统和高收入的垄断行业都几乎是不可能的。

　　第二，社会保障。中国的社会保障体系是由本地财政支撑并独立运转的，因此，各个城市的社会保障均以服务本地居民为主。即使有些城市有专门为外来人口提供的社会保障，其保障水平也比较低，外来劳动力的参与率不高。尤其值得一提的是，虽然中国政府已经在努力将养老保障的个人账户变成可以跨地区携带的，但直到目前仍未实现。在现有制度下，普遍的规定是，一个外来劳动力必须在本地缴费15年后方能享受养老保险，如果未满15年便离开本地，只能退保，而退保时职工只能带走个人账户中自己缴纳的金额，而企业缴纳的部分则无法带走，这对外来劳动力而言是不小的损失。

　　第三，公共服务，特别是子女教育。地方政府提供的公共服务有些是没有歧视，也难以有歧视的，比如绿化和公共交通。但是，仍有大量的公共服务是与户籍挂钩的，其中，特别重要的就是子女教育。从幼儿园开始，如果没有本地城镇户籍，是不能以向本地居民实行的收费标准上公立幼儿园的。在义务教育阶段，以前的制度是本地公立学校不招收外来人口的孩子，即使招，收费也更高，从而导致大量民工子弟学校的产生。现在，义务教育阶段的学校已经对外来人口开放，但是，那些较好的学校却未能对外来人口的子女实行同等待遇。更为重要的是，在高等教育资源集中的城市，高考招生名额是更倾向于分配给本地生源的，因此，外来人口的子女必须回原籍去参加高考，面临更严酷的竞争。一个连带的结果是，城市的高中教育实际上也是不对外来人口平等开放的。此外，截止到目前，政府所提供的经济适用房、廉租房和公租房政策也基本上只对本地户籍人口开放。[③]

　　与此同时，在保护耕地的目标下，建设用地指标也不允许跨地区自由配置。中国为了粮食安全，要保护18亿亩耕地，为此，每年全国有一个建设用地指标的总量规划，如果要想把农地变成“建设用地”，用于发展工业、商业、住宅，或者是基础设施，不能突破一个总量指标。这个指标被层层分配，先分配到省，再分配到市和县。同时，既有的政策是不允许进行农业用地的跨省（市、区）的占补平衡的。比如说，对于一个地方，如果中央给的建设用地指标用完了，还想占用农业用地来搞开发，但没指标了，怎么办？如果有一个市场机制，他们可以到某个地理位置欠佳，发展工业缺乏比较优势的地方，购买建设用地指标，这样就可以在本地多占用耕地，而出让了“建设用地指标”的地方相应增加农业用地保有数量。从全国范围来讲，耕地并没减少，这就叫农业用地的“占补平衡”。除了政府所拥有的建设用地指标，还有一个“建设用地指标”更重要，就是农民的宅基地对应的用地指标。现在，在东部的城市积聚了大量没有本地户籍的常住人口，上海总的常住人口数量是1900万，其中三分之一左右是没有上海户籍的。在这么多非本地户籍人口里面，有很多是农村户籍。如果有一个在城市生活或者打工已经十多年的农民，他不愿再回到农村去了，如果城市政府给他户籍、社会保障和公共服务，他就永远留在城里了，然后，就可以把全家接过来。于是，他在农村的房子空着就没有用。如果允许农业用地“占补平衡”，东部城市在给外来劳动力户籍、社会保障和公共服务的时候，可以得到外来人口在农村老家的宅基地所对应的“建设用地指标”，就可以把沿海地区农业用地更多用于工业或者住宅开发。农民工在家乡的宅基地就可以复耕为农业用地。这个做法对用地紧张的城市有利，也为企业提供了用地的空间。农民的宅基地指标成了一笔可交易的资产，对进城的农民工也有利。可惜，跨省（市、区）的农业用地“占补平衡”至今仍是不允许的，这就使得农民工融入城市面临巨大的成本和障碍。[④]

　　所以，现有的制度实际上都是限制要素跨地区流动的。经济较发达地区不愿意让外来人口进城分享公共服务，而欠发达地区的劳动力要实现就业，政府要增加税收，他们也想做大自己的经济规模，因此，土地指标和劳动力不充分流动对欠发达地区也未见得是件坏事。这就是当前中国区域和城市发展的政治经济学！