人口老龄化快速发展是我国社会发展和社会转型的一个突出特征。据公开资料，截至2009年底，我国城乡60岁以上的老年人口已经达到1.67亿，占全国总人口的12.5％，并且呈现出加快增长的趋势，高龄老人、生活不能自理老年人、空巢老人数量庞大。同时，我国人口老龄化是在经济尚不发达的情况下到来的，是典型的“未富先老”。然而，我国老年经济供养体系却很不健全，特别是社会保障体系基础薄弱、改革发展缓慢。面对不断加速的人口老龄化，迫切需要建立一个以社会保障为主体的城乡老年经济供养体系。

    一、老年经济供养和老年人经济收入水平问题

（一）关于老年供养和老年经济供养

老年供养是一个复杂的概念，一般认为主要包括经济供养、医疗保障和生活照料等三个方面，也有人认为还应包括精神慰藉、权益保障、人居环境等方面。本文认为，在我国目前发展阶段，养老供养应侧重物质保障层面，优先解决经济供养、医疗保障和生活照料三个方面。

老年经济供养，实质上就是老年收入保障，即为维持老年人衣食住行等基本生活需求，而必须获得的、最基本的经济支持。由于老年人一般无法通过职业来获得工资性收入，因此，老年经济供养的主体部分应当是社会保障，特别是养老保障，以此来获得满足基本生活需求的基本收入；当然也不排斥老年人通过家庭赡养、个人财产性收入等其他方式获得经济支持。至于老年人的医疗和健康问题，需要通过专门的医疗保障制度安排予以解决；老年人的生活照料等，也需要通过专门的养老社会服务体系予以解决。这两者从经济学角度看，都属于老年人不可预期的额外支出，不属于收入保障的范围，因而不在本文研究之列。

（二）城乡老年人经济收入水平现状分析

1. 城市老年人经济收入水平现状

城市由于社会保障制度安排大大好于农村，城市老年人经济收入状况也明显好于农村。城市老年人经济收入途径主要有三个方面：一是社会保障收入。二是家庭转移性收入。三是财产性收入。

（1）社会保障收入。主要包括养老金收入、社会救助收入（主要是城市居民最低生活保障金）和享受社会利福待遇等三个方面。根据全国老龄办2010年6月发布的《2009年度中国老龄事业发展统计公报》，养老金方面：2009年全国城市基本养老保险参保人数达到2.35亿人（含参保农民工2647万人），其中参保职工17743万人、参保离退休人员5807万人；城市退休人员月人均养老金达到1200元，惠及4700余万人。低保金方面：截至2009年底，全国城市低保对象2347.7万人，其中老年人333.5万人，占14.2%；全国平均低保标准每人每月227.8元，月人均补助165元。社会福利方面，这里指鳏寡孤独老人在各级各类社会福利院享受集中供养待遇。截至2009年底，全国各类老年福利机构约3.8万个，床位266.2万张，收养各类人员210.9万人。其中城市养老服务机构5291个，床位49.3万张，年末收养老年人32.3万人。总体上看，社会保障是城市老年人经济收入最可靠、最主要的来源渠道。有调查显示，2005年养老金收入占城市老年人收入的比重高达76.9%。[1]

（2）家庭转移性收入。主要是指来自家庭特别是子女的赡养性经济给付，也是城市老年人重要的收入来源。这方面各家庭的差异很大，缺乏有价值的普遍性、规律性数据。可以参考的一个调查数据是， 2005年家庭转移性收入与老年人总收入的占比为7%。[2]

（3）财产性收入。也有学者称为市场收入，通常包括银行储蓄、证券交易、房地产买卖等投资性收入，出租房屋、经营小店等经营性收入，以及退休后再就业所获得的工资性收入等。这方面各家庭的差异也很大，难以获得有价值的通用数据。可以参考的一个调查数据是占比为9.6%。[3]

2．农村老年人经济收入水平现状

农村老龄化大大高于、快于城市。目前城乡1．67亿老年人中的近七成为农民。农村老年人的经济收入途径主要有三个方面，依次为：一是土地保障及劳动收入。二是家庭转移性收入。三是社会保障收入。

（1）土地保障及劳动收入。土地是大多数农民赖以生存的基础，也是自古以来农民养老的最可靠、最基本的保障。农民一般没有严格的退休概念，只要有一定的劳动能力，就会在其承包的土地上耕作，通过生产粮食或其他农副产品来获得微薄收入。老年农民基本没有外出打工获得劳务性收入的机会。现阶段，农民在土地上劳动的经济效益很低。有时，老年农民也可以出租土地和转让土地使用权，来获得一定的经济收入。虽然土地保障的作用十分有限，但有调查显示，土地保障及劳动收入与农村老年人总收入的占比约达四成（39.8%）。[4]这从另一个侧面说明，目前农村老年人的经济供养体系极其脆弱、极不完善，亟待加强这方面的制度建设。

（2）家庭转移性收入。养儿防老是千百年来我国农民传统的养老观念，也是目前农民最重要的养老方式之一。但家庭养老实际上受到多种因素的制约，如家庭关系是否和睦、子女是否具备供养能力等。若子女无心赡养或无力赡养，就可能造成老年人晚景凄凉。近年来，农村家庭规模也在逐渐缩小，大量的年轻人外出打工，家庭的养老功能逐渐弱化。有调查显示，2005年农村家庭转移性收入占比也达约四成（37.1%）。[5]

（3）社会保障收入。目前，我国农村社会保障体系建设刚刚起步，制度凌乱复杂，保障水平较低。相对成型的制度：一是在社会救助方面，农村居民最低生活保障制度在全国普遍建立，农民遭受重大自然灾害时有临时性的、一次性的灾害救助，“三无”（无劳动能力、无生活来源，又无法定赡养、抚养、扶养义务人的）老人可享受“五保”制度或“敬老院集中供养”制度，以及一些地区实行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度等。根据《2009年度中国老龄事业发展统计公报》，截至2009年末，全国有2291.7万户、4760.0万人得到了农村低保，全年农村低保平均标准100.8元/人、月，月人均保障水平68元。五保方面，全国共有农村五保供养对象553.4万人，基本实现应保尽保；全国农村五保平均供养标准，集中供养年人均2587.5元，分散供养年人均1842.7元。农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，是对农村只有一个子女或两个女孩的计划生育家庭，在夫妻年满六十周岁后，由中央和地方财政安排专项资金给予奖励扶助的一项奖励性保障制度。自2004年试点以来，截至2009年末，全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象总数已达303万人。

二是在社会养老保险方面，2009年8月新型农村养老保险试点正式开始，计划当年在全国10%左右的县（市、区）开展试点，2010年覆盖全国23%的县（市、区），到2020年将实现“新农保”全覆盖。这意味着农民60岁以后都将享受国家普惠式的养老金，但保障标准还是很低的，目前是每人每月55元。根据《2009年度中国老龄事业发展统计公报》，截至2009年末，全国31个省（区、市）的320个县（市、区、旗）启动了新农保试点，约1500万60周岁及以上农村老年人领到了中央财政补贴的基础养老金，农村老年人的“老有所养”有了制度性保障。此外，全国参加被征地农民社会保障人数2500多万人。

三是在社会福利方面，乡镇敬老院正日益成为部分农村老人向往的归宿。但据《2009年度中国老龄事业发展统计公报》，截至2009年底，农村养老服务机构约3.1万个，床位208.8万张，年末收养老年人173.0万人，受益面仅占农村老年人口的1.5%，非常小。

尽管目前农村社会保障制度建设严重滞后，但从未来的趋势看，社会保障理应成为农村老年人经济供养体系的主体部分。

　二、人口老龄化对现有老年经济供养体系的挑战

（一）老龄化使全社会的养老负担明显大幅加重

数据显示，我国老年人口现正以年均近1000万的增幅快速增加。据预测，我国人口在本世纪40年代后期形成老龄人口高峰平台，到2050年60岁以上老年人口将达到4.3亿，占全部人口的比重为30%。[6] 人口老龄化对我国经济社会的全面协调可持续发展会产生深刻的影响，也带来养老保障、医疗保障、养老服务等三个方面的压力，直接导致社会保险、社会救济和医疗卫生等社会保障方面的支出快速增加，从而大大加重财政、企业和个人负担。

从人口抚养比[7]变化看，全面推行计划生育政策以来，我国人口抚养比是逐年下降的，到2010年达到低谷46%。以后，受老龄化影响，人口抚养比将不断提高，到2050年将达到约85%以上。[8]如果剔除抚养少儿及未成年人因素，单计算老年抚养比（60岁以上老年人口与15~59岁劳动人口之比），那么到2050年约为50%以上，即不到2个劳动人口养活1个老人。有研究表明，1990~2030年的40年，是我国人口发展史上难得的机遇期，劳动力资源空前丰富，被抚养人口所占比例较低，从而社会负担较轻的“人口红利”期。而2030年进入严重老龄化中期以后，老年抚养比带动社会总抚养比上升尤其明显，就由“人口红利”期过渡到“人口负债”期。[9]这些变化，对经济社会发展将产生深远影响，特别是对加快构建老年经济供养体系提出迫切要求。

从社会养老保险负担看，2000年城镇企业职工基本养老金支出总额为2115亿元、2009年为8989亿元。[10]据预测，到2030年，城镇企业基本养老金支出总额将达到约9万亿元，其中收支缺口达到1.8万亿元。[11]这种趋势及状况，要求对现有的养老保险制度作出重大改革或制度调整，以保证未来养老金的收支平衡。

（二）老龄化使家庭赡养的功能日渐弱化，城乡传统养老模式受到严重挑战

目前我国老年人晚年生活的经济来源，城乡差别很大：农村老年人在经济供养方面，基本上靠土地保障和家庭赡养，由此提供的经济来源占比各40%左右；城市老年人主要经济来源靠社会养老保险及家庭赡养，前者占比约77%，后者占比约7%，合计占比84%以上。[12]也就是说，无论城乡，家庭赡养都是传统养老的重要方式。但由于长期实施计划生育政策，使我国“四二一”[13]结构的家庭越来越多。这也是人口老龄化的一个重要特征。家庭规模和家庭结构的变化，严重削弱了家庭赡养老人的功能。过去一般都是几对夫妇供养一对老人，今后一般只能是一对夫妇供养两对及以上的老人。同时，城乡居民价值观念的变化也在一定程度上会影响老年人口的赡养状况。维系家庭关系传统的以孝为核心的伦理道德观念逐渐淡化，重经济利益，轻血缘关系，代际距离拉大，也大大削弱了家庭养老的功能。未来我国老人不能只依靠家庭供养，应逐渐转向社会供养，即由家庭责任主体过渡到国家（或社会）责任主体。然而，现行社会保障体系不完善，导致家庭赡养负担较重。

（三）城市化与老龄化形成叠加效应，使未来农村养老问题尤为突出

根据联合国人居中心2001年发表的《世界城市状况报告》预测，2020年发展中国家城市人口将达到50％，2030年世界城市人口将达到60％。按最保守的估计，届时我国城市化也会超过这个水平。据此估算，2020年我国有8亿左右的城市人口，2030年有10亿城市人口。随着城市化进程的快速推进，农村青壮年人口大量流出，人口老龄化的速度和水平远远超过城市，目前全国城乡近七成老年人在农村就是有力证据。未来农村老年人的经济供养、健康保障等问题，成为应对人口老龄化问题的难点。雪上加霜的是，目前农村社会保障体系很不健全，广大农村老年人口的养老基本上由家庭承担和靠土地保障，远不适应形势变化的要求。家庭赡养方面的情况上文已述及。土地保障方面，我国土地资源十分有限，目前人均耕地约1.5亩，仅占世界人均耕地的40％左右。加之农业比较效益低、土地承载负担重，农民增产不增收现象相当突出，使土地很难起到有效保障的功能。“农村社会保障体系建设，实际上是一个想回避也回避不了的问题，早建早主动，早建成本低、比较效益高；晚建晚主动，晚建成本会加大；不建将彻底被动，终会危及社会安全和稳定。”[14]

三、构建老年经济供养体系的基本原则

构建老年经济供养体系是一项长期的、艰巨的任务，不可能一蹴而就。这里提出“六条、二十字”方针，也即基本原则：

 （一）基本保障。老年经济供养体系应当是一种政府主导的、法定强制的、社会性的基本收入支持和保障系统，对于因医疗、护理等不可预期大额支出，应通过专门的医疗保障和护理保障项目来解决。否则，很容易把供养水平定得过高，从而超出各方面的承受能力。由于一般不需要考虑老年人就业问题，因此，老年经济供养体系主要体现为社会保障，特别是养老保障。当然，也不排斥老年人通过家庭赡养、个人财产性收入等其他渠道获得补充性收入。如果把老年经济供养体系设计为以社会保障为主体，就一定要适应国情和经济社会发展水平，以保障基本生活为起点。以后，根据经济发展和各方面承受能力的提高，逐步提高保障标准。

（二）城乡统筹。要适应工业化、城市化快速发展趋势，统筹设计城乡养老问题。基本制度模式尽量向城市看齐，根据城乡生活成本的不同，农村养老水平可适当低些，但城乡基本制度应统一，政策可平滑衔接。不能搞城乡二元养老保障制度模式。现在的问题是，城乡社会保障发展基础很不均衡，城市养老保障体系相对健全，而农村养老保障体系刚起步。因此，构建老年经济供养体系的制度建设、政策倾斜和投入重点，都必须放在农村。

（三）普适性。也即广覆盖。老年经济供养体系必须具有国民性特征，不论城乡、身份、职业、种族、人群、贫富等因素，每个老人都能获得平等的经济供养机会，特别是在基本养老保障等政府提供的基本公共服务方面，要力求均等化、均衡化。新的以社会保障为主体的老年经济供养体系可以是一个低保障水平起步的体系，但一定应当是无歧视、无漏洞的体系。特别要注重对低收入老人、残疾老人、孤寡老人等社会弱势群体的保护。《银发中国》报告也建议中国建立起统一的老年人贫困保障平台，并配合以基金累积制养老金体系。[15]

（四）多元化。随着老龄化深入发展，老年经济供养体系必将是一个耗资巨大的保障体系，仅靠政府财政或单靠企业、个人等单方面的力量，都难以支撑如此庞大规模的经费开支。筹资方面要发挥政府、用人单位、个人、家庭和社会力量等多方面的作用，从而形成合力。关键是要搞好制度设计，合理划分并明确各个参与主体的责任。政府要履行公共财政的职责，加大财政对老年经济供养体系的投入，并承担财务上“兜底”作用。中央和地方政府可按一定比例分担投入责任。用人单位和职工个人要依法参加社会保险，切实履行缴费的义务，为老年人的养老筹集和积累资金。家庭要继续发扬中华民族爱老敬老的优良传统，从经济上、物质上、精神上和服务劳务方面给老人更多的支持和照料。社会组织、非营利机构、志愿者等要从服务劳务提供和资金支持等方面，给老年人更多的关爱。

（五）多层次。老年经济供养体系的基本制度要统一、具有普适性，但并不是说只靠一套制度就可以“包打天下”。要建立社会保险、社会救济、社会福利和其他补充性保障相结合的多层次经济供养体系，并且注重继续发挥家庭赡养、土地保障和社区照顾等多方面、多渠道的保障作用。其中，缴费型的社会保险制度应当是老年经济供养体系中的核心制度，由财政支付的非缴费型社会救助、社会福利等也应当是制度体系的重要组成部分，其他制度或项目则是有力补充。

（六）可持续。衡量构建老年经济供养体系是否成功，不但看它能否保障老年人的基本生活，更应当看它自身是否可以健康地、可持续地运转。必须要统筹考虑需求和现实可能两方面因素，财务上必须可持续，不能过分加重财政和用人单位的负担。坚持保障水平低水平起步的最重要考虑，就是保证制度运行可持续。社会保障的福利刚性特征，决定了其待遇水平最好是渐次提高，否则可能引起政治和社会稳定方面的巨大风险。

四、老年经济供养水平的标准问题

（一）确定老年经济供养标准的基本依据

确定老年经济供养标准的基本依据，或者说基本原则，就是要兼顾“两头”：“需要”及“可能”。一头是“需要”，就是维持老年人基本生活的客观的、必须的现实需求，可以有生存型、尊严体面型、舒适型等不同标准。另一头是“可能”，就是经济社会发展特别是国家财政能力所能提供的老年经济供养的可能性。如果兼顾这“两头”，是老年经济供养制度设计的关键，如果供养标准定得过低，就难以实现有效保障的功能；如果标准定得过高，财政、用人单位、个人及家庭等各方面又难以承受。因此，需要确定一个兼顾需要与可能的、适中的供养标准。可以参照的指标是恩格尔系数[16]。生存型标准大体上就相当于恩格尔系数所对应的支出标准，是起步标准。尊严体面型、舒适型标准，则是在此供养水平基础上有较大幅度提高。

（二）设定老年经济供养标准的“三条保障线”

可以把老年经济供养水平分为低、中、高三个标准，或称为“三条保障线”：

一是城乡居民最低生活保障线，也即我们所说的低标。这是维持城乡居民（包括老人）基本生活的最低经济供养标准，也就是社会救助的标准。救助的老年对象，主要是那些没有养老金，以及其他特殊原因造成的入不敷出、基本生活受到严重影响的老年群体。如果用恩格尔系数来度量，借鉴各国经验，可以考虑把社会救助的标准设定为相当于恩格尔系数所对应的经济支出额度。

二是国民养老金保障线，也即我们所说的中标。这是维持城乡居民基本生活的正常经济供养标准。一个老人，只要其有国民养老金，就理应获得一个体面的、有尊严的晚年生活。如果用替代率来度量，可考虑把国民养老金的保障标准设定为替代率在30%左右。这个水平大体高于最低生活保障线三成左右。

三是城乡基本养老保障线，也即我们所说的高标。就是在国民养老金的基础上，城市职工建立职业年金制度，农村劳动力依靠土地保障，藉此来让城乡居民获得比较舒适的晚年生活。城乡基本养老保障，预期提供相当于替代率为60%左右的老年经济供养标准。

这“三条保障线”是国家老年经济供养体系制度安排的重点。在此基础上，国家鼓励通过家庭赡养、财产性收入以及其他补充性保障等多层次经济供养和养老保障方式，来获得更加舒适、更加丰裕的晚年生活。

五、老年经济供养体系的基本制度框架设计

解决老年人的养老问题，需要构建多层次（也可称为多支柱）的老年经济供养体系：[17]

（一）第零层次，非缴费性的社会救助和社会福利制度。这是“兜底性”、基础性的层次，也是老年经济供养的最后一道防线。这两项制度的费用均由财政全额负担，个人和用人单位不缴费。

从老年供养的角度看，社会救助的对象是无收入或低收入老人。主要包括两大类制度：一是经常性的、收入补贴性的救助制度，最典型的是城乡居民最低生活保障制度。这项制度没有任何“准入门槛”的限制，一个家庭、一个人只要其收入水平低于当地政府规定的“最低生活保障线”，就可以按标准获得一定的收入补贴。对于老年人来说，绝大多数的人是职业人群退休下来的，有法定的养老金，收入水平肯定高于当地低保线；但总有一部分老人因为就业不充分或长期失业等因素，而缺乏养老金或不能足额享有养老金，这部分老人就自然会进入低保体系。二是各种临时性救助，以应付个人或家庭意外的收入锐减或大额支出造成的入不敷出。如大额医疗费用支出，基本医疗保障制度解决不了的，就可以通过专项医疗救助解决。对于重大自然灾害，可通过灾害救助制度解决。此外，还有教育救助、司法救助等。无论是经常性的还是临时性的社会救助制度都是普适的，并不排斥老人。只是社会救助的保障水平相对较低。

从老年供养的角度看，社会福利的对象则主要是孤老、残老等，以集中安置为主。一般通过各级各类社会福利院来集中安置，这样效率高、成本低，更经济一些。但国际国内也有趋势，通过家庭或社区来安置和照料，据说这样会更人性化一些。社会福利通常不但提供经济支持，也提供相关的劳务和服务。

（二）第一层次，普适性的、城乡一体化的国民养老金制度。这是政府举办的基础性养老保障制度，是老年经济供养体系的第一支柱。通过立法强制建立覆盖城乡全体居民的国民养老金制度。保障标准低水平起步，替代率[18]可设计在25%~30%之间，大致相当于城乡当地的恩格尔系数。这个制度是广覆盖的，但也是基于履行缴费义务为前提条件的。虽然立法强制所有的劳动年龄人口（职工或灵活就业者、自由职业者等）参保，但实践中总会有例外。不参保、不缴费，则不能在达到退休年龄后享受养老保障待遇。建议开征社会保障税，以职工社会平均工资的一定比例作为税率来缴费（缴税）。[19]以税收方式筹资，可以提高国民履行缴费义务的强制性和自觉性。在基金筹集、运行和管理模式方面，实行“现收现付制”。[20]

建立国民养老金制度，是我国社会保障制度改革与建设的重大目标，也是构建老年经济供养体系的根本方向，但却应当是远期目标。如果按目前既定的规划，新型农村社会养老保险在2020年才实现全覆盖，那么国民养老金制度建立的时点也应大致与此吻合。

（三）第二层次，城市实行强制性的职业年金[21]制度，农村继续维持土地保障的功能。这是城乡不同、但互相平行的两套制度，构成城乡老年经济供养体系的第二支柱。在城市，由政府引导、用人单位或金融机构举办的养老保障项目，也是对所有的职业人群，包括灵活就业人员、自雇人员（自由职业者）等，由国家依法强制实施职业年金制度。缴费由用人单位和职工双方负担，实行个人账户积累制。[22]保障水平，期望提供30%左右的替代率。第一、第二支柱构成老年经济供养体系的主体，构成城乡居民基本养老保障，期望合计提供60%左右的替代率。

在农村，土地是广大农民赖以生存的基础。我国传统的农村社会保障实质上就是以土地保障为核心的。在今后一个较长阶段，虽然土地的保障功能呈持续弱化的状态，但它仍是多数农民重要的“养老资源”，甚至可以作为农民最稳定的、也是最后一道养老保障安全网，其特殊地位依然不容忽视。党的十七届三中全会《决定》明确指出“土地制度是农村的基础制度”，强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。中央的认识和决策无疑是英明的。从我国国情看，土地保障是有牢固基础的。农民在自己的承包地上独立生产经营，没有用人单位一说，可以理解为自雇人员。农民没有用人单位为其缴费，因此没有必要、也不大可行建立职业年金制度。对于土地被征用的情形，要严格按照“土地换社保”[23]、“换汤换药”[24]的思路，将失地农民纳入城镇社会保障体系。

（四）第三层次，各种补充性的养老保障项目。主要包括家庭赡养、个人财产性收入，以及自愿性的商业保险和个人储蓄性养老计划等。

家庭转移性收入也即家庭赡养，过去、未来都将是我国城乡养老的重要模式，符合中国人的文化传统，具有独特的优势。据2010年中国青年报社调查中心通过民意中国网和互动百科网，对1612人(其中独生子女占40.1%）进行的一项调查发现，58.3%的人选择让父母住在同一个小区或者附近，就近照顾；43.5%的人愿意跟父母住在一起，亲自照顾；24.8%的人表示父母在异地居住，定期去探望；7%的人选择由社区配备生活指导员，定期照顾老人；仅有6.9%的人愿意把父母送到养老院等机构。[25]家庭赡养很大程度上受文化传统、伦理道德和个人经济状况的影响和约束，可以理解为个人的一种自主行为，很难、也不适合由政府或社会来作体制上、制度上的安排。国际社会也越来越重视家庭在为老年人提供经济支持、精神慰藉、情感维系方面的独特作用。1982年，联合国《维也纳老龄问题国际行动计划》和1991年联合国第46届大会通过的《联合国老年人原则》，都强调了家庭在养老中的地位和作用。[26]日本、韩国、新加坡等东亚国家则与中国一样，具有尊老敬老的传统美德。

个人财产性收入，包括银行储蓄利息、证券投资收益、房租收益以及经营性收入等，也可以作为老年经济供养的有益补充部分，但城乡之间、地区之间、家庭及社会成员个体之间的差异巨大，亦无法由政府层面作出统一的制度安排。然而，如何通过盘活老年人的住房资产来获得财产性、经营性收入，是一个需要重点考虑的问题。前些年，一些专家提出“住房换保障”的理论：通过向银行、保险机构或其他相关机构抵押自己的住房，再有这些机构向抵押者定期给付一定资金，采取“房产抵押，终身支用”的方式，从而实现抵押者自我养老的目的。[27]对于那些有房产、又缺乏有效经济来源的老人，这不失为一种好办法，值得重点推荐。

商业养老保险和个人储蓄性养老保障计划，是各国政府都极力支持和鼓励的。各国基本上都通过税收优惠政策来引导，一般在个人所得10%的范围内可以税前列支用于参加商业养老保险。对于中高收入人群，只要国家扶持政策到位，他们是有积极性参加此类养老保障计划的，以期晚年得到比较舒适的生活。

（五）第四层次，社会互助和慈善事业。这是需要政府鼓励和支持的一项公益性事业。对于老年人的经济供养来说，可以起到“拾遗补缺”或“锦上添花”的作用。主要是法律上、税收上要有新的突破。

社会互助养老保障，一般是指由各级工会组织发起并主办的补充性养老保障，其具体形式很多，主要目的是在基本社会保险待遇的基础上，为退休、退职职工提供适当的补充待遇，或在其年老或遇到特殊困难时，提供一次性的物质帮助。近些年各级工会组织大力推进这方面工作，取得了积极成效。例如，北京市建立的“职工补充养老互助保险” 、上海市的职工“救急济难基金会”和河北省唐山市的“职工互助补充保险”等，吸引了大批职工自愿参加，每人每年只需缴纳几十元或百余元保险费，退休或退职后即可一次性领取一笔补充养老金，可以有效地弥补基本养老保险待遇水平之不足。一些城市社区、农村地区也开展了社会互助养老方面的探索，但总体上没有形成规模。各级政府要加强研究、完善相关政策，积极加以扶持和引导。

关于慈善事业，是指政府通过税收优惠等政策，支持和鼓励社会团体和社会成员的慈善捐赠和社会互助。党的十六届四中、六中全会把慈善事业作为我国社会保障体系的重要组成部分。党的十七大提出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业补充保险为补充，加快完善社会保障体系。这些都是重要的理论创新，为加快发展慈善事业指明了方向、奠定了基础。从经济意义上讲，慈善事业是“社会收入的第三次分配”。 慈善事业属于社会公益事业，但不能等同于政府提供的公共服务，其资金来源不是财政拨款，而是社会捐赠。总体上看，我国慈善事业刚刚起步，但当前加快发展慈善事业也面临新形势新机遇。要加快健全慈善法律法规，加强制度建设。制定有利于慈善事业发展的财税政策，鼓励社会公众积极参与慈善事业。将慈善捐献享受税前全额扣除的待遇，作为全国统一政策加以实施。大力培育城乡各类慈善组织，加强慈善组织管理和能力建设。弘扬慈善文化，增强全民的慈善意识，营造乐善好施的社会氛围。[28]

（六）老年经济供养体系示意图。根据上述制度设计，老年经济供养可用下图示意：

 

老年经济供养体系示意图1

老年经济供养体系示意图1

 

六、老年经济供养体系的财务安排和可持续性问题

（一）城乡老年供养体系的筹资规模匡算及费用分担

本文设计的老年经济供养体系，是一种基于社会保障的、新型的社会化养老模式，大异于传统的家庭养老或土地保障等。新体系是一个多层次体系，并不排斥传统养老方式。实际上，在这个多层次体系中，需要政府作出制度安排的只有第零、第一、第二这三个层次，第三、第四这两个层次只需要政策引导；而真正需要政府拿钱的只有第零、第一两个层次，其中需要财政拿钱的大头是第一层次——建立国民养老金制度。

1.关于第零层次，社会救助和社会福利，需要完全由财政支出，中央和地方政府可按一定比例分担（比如“六四开”或“三七开”，中央支出大头）。这两项制度无论在城乡都是现成的，可以说已经建立起来了，下一步需要的只是不断健全完善，关键是增加财政投入，扩大保障受益面，提高保障待遇标准。

在社会救助方面，与发展中国家相比，目前我国财政用于社会救助方面的支出比例明显偏低，约为1％；社会救助资金占GDP的比例约为0.2％。这些指标甚至低于泰国、马来西亚、越南、蒙古等周边发展中国家，属于世界上社会救助资金投入比例最低的国家之一。而从实际救助人口来看，目前纳入社会救助的对象近7000万人，其中城市低保对象约2300万人、农村低保对象3500万人、农村五保对象约500万人，还有其他农村特困救助对象约100万人、城乡孤儿约60万人等，整个救助规模占到我国总人口的约5％。从救助水平看，目前仍然偏低。2008年全国城市平均低保标准为每人每月205.3元，低保对象月人均补助为141元；全国农村平均低保标准为每人每月82.3元，月人均补助为49元。这一标准远低于当年的城乡居民平均消费水平。[29]建议：加快各级政府财政支出结构调整，加大财政性社会救助支出，到2015年占财政总支出之比达到2.5％、占GDP的比重达到0.5％，到2020年两个比重分别达到5％、1％。

在社会福利方面[30]，我国目前的财政投入也是很少的。2009年我国财政性社会福利费支出41.4亿元，占财政总支出的约0.05%，占GDP的比重约为0.01%。2009年福利彩票销售额756亿元，如果把这笔钱也算在社会福利支出里面，占GDP的比重也不过约为0.24%。[31]建议：稳步增加财政性社会福利支出，到2015年占财政总支出之比达到1.5％、占GDP的比重达到0.3％，到2020年两个比重分别达到3％、0.6％。

如果社会救助和社会福利投入能有上述较大幅度的增加，意味着这两项制度基本得以健全。从老年经济供养的角度看，保障孤老或缺乏养老金的低收入老人基本生活的问题，基本上算有了制度安排。

2.关于第一层次，建立国民养老金制度。只要是中华人民共和国公民，都要纳入此项制度。如果保障水平设定为替代率25%~30%，那么对应的缴费率大致为8%~10%。[32]在城市，可以按照用人单位和职工各负担一半的比例缴费；在农村，由于没有用人单位，且缴费基数难以核定，可按大体与城镇职工个人负担相当的水平设定固定缴费额，相当于城市用人单位缴费的部分届时由国家承担，城镇无业人员也可照此执行。缴费以税收的方式课征，也即开征以养老保障费用为主体的社会保障税。政府财政承担“兜底”责任。中央和地方在国民养老金方面的事权及财权划分，建议以省级政府为责任主体，中央财政通过专项转移支付制度解决地区经济发展不均衡及财政能力差异问题。

国民养老金是基于用人单位和个人双方负担的一种养老保障制度安排。理论上讲，各级财政只承担补足养老金缺口的责任，因而不会太过增加财政负担。据中国社会保障基金会的一项内部研究报告，按现行制度框架，未来养老保障对财政资金需求主要有以下四个部分：一是企业养老保险统筹基金缺口；二是机关事业单位退休金；三是新型农村养老保险投入（中央确定的基础养老金标准为每人每月55元）；四是城镇老年补贴。养老保障对财政总需求四项累计：2015年约5900亿元，占财政收入的4.5%；2020年约1万亿元，占财政收入的4.8%，2025年为1.9万亿元、占财政收入的6.4%；2030年为3.3万亿元，占财政收入的8.3%。[33]如果考虑到可以对现行城乡养老保障制度进行重大改革，建立国民养老金制度，那么届时的财政性养老保障支出负担反而会有所下降。[34]本文估算，到2020年，财政性养老保障负担不会超过财政收入的5%。

（二）建立老年经济供养体系对经济发展的影响

建立老年经济供养体系对经济发展的影响还是比较突出的。一方面，老年人口的不断增加，使得养老保障资金支出总额不断上升，1978年全国离退休人员社会保险福利费用总额为17亿元，到2009年全国城镇基本养老保险基金总支出8894亿元，21年间增长了523倍。据预测[35]，到2030年，全国城镇基本养老保险基金当年支出规模达约8.0万亿元、机关事业单位退休金支出1.0万亿元、新型农村养老保险支出6000亿元、城镇老年补贴支出4000亿元，总计高达10万亿元。这个庞大的数字会对国家财政和经济发展造成很大压力。这也从另一个侧面表明，对现行的养老保障体系必须作重大改革。一个国家的国民收入经过初次分配和再分配之后，最终要形成积累资金和消费资金两部分。积累资金是扩大再生产的源泉，是促进经济发展的必要条件。在国民收入一定的情况下，积累资金和消费资金是此消彼长的关系，消费资金多，积累资金就少，反之，消费资金少，积累资金就多。积累资金多意味着国家和企业可以拿出更多的钱用于投资和扩大再生产，这对拉动经济增长是至关重要的。但是，养老经费的不断增加，会导致消费资金的增加，相应地就使得积累资金相对减少，这对扩大投资是不利的，从而在一定程度上抑制经济发展。同时，老龄化会使劳动年龄人口比重的下降，导致劳动力不足。虽然我国已进入了老年型社会，但劳动力资源却仍十分丰富，在今后相当长的一段时期内，都不会出现劳动力短缺的现象。不过，随着人口老龄化的发展，劳动力老化的问题将越来越明显，目前一大批中青年劳动力在若干年后也将步入老年，将对经济发展产生不利影响。

但另一方面，人口老龄化也会催生规模庞大的老年产业，包括与老年人医疗保健相关的医疗保健业，为老年人居家生活提供服务的家庭服务业，为老年人日常生活提供专门用品的日常生活用品业，专为老年人提供保险的保险业，专为老年人提供住房的房地产业，专为老年人提供金融服务的金融业，专为老年人休闲娱乐提供服务的旅游业和娱乐业，专为老年人继续学习提供服务的教育业，专为老年人提供各种咨询的咨询服务业等。这些都是新的经济增长点，对于推动经济发展具有积极意义。总之，老龄化对经济发展有利有弊，但从总体上看，负面作用要大些，对经济发展造成一定的拖累是难免的。我们常讲要抓住战略机遇期，其中很重要的方面就是利用好我国的“人口红利”。老龄化等因素将会使我国经济不大可能长久保持高速增长。

七、政策建议：如何从现行制度走向新制度体系？

我们认为，新的老年经济供养体系，也就是上文所述的多层次（实际上有五个层次）体系，可以比较好地解决未来老年人的经济供养问题。但从现行制度到新制度，还有一段很长的路途，需要对现行城乡社会保障制度体系作总体谋划和重大改革调整。关键的政策措施包括：

第一，加快推进新型农村养老保险制度。按既定计划，新农保将于2020年基本建立并实现全覆盖。建议加快进度，把这一时限提前到2015年。2015年~2020年，重点考虑城乡基本养老金制度的并轨问题，也就是着手建立国民养老金制度。届时，可按农村居民（包括农民工和被征地农民）人均收入的5%（税率）课征社会保障税[36]，并逐步与城市职工基础养老金合并成统一的国民养老金制度。

第二，改革城镇职工基本养老保险制度。方向是：把现在的基础养老金和个人账户分开，个人账户与职业年金合并，以基础养老金作为国民养老金。[37]这是完善社会保障体系的重点，也是难点。可按照国际通行的“三支柱”（社会保险、职业年金和个人储蓄性保障等）养老保障体系构架，改革现行城镇企业职工养老保险制度：一是把社会统筹与个人账户的养老金分开，以社会统筹部分作为国民养老金，立法强制执行。国民养老金的待遇水平按替代率25%~30％设计，待遇水平全国统一，与企业和地区差距无关，体现公平性；对应的缴费率约为8%~10％，企业和职工各负担1/2，以社会保障税的形式征缴；基金实行现收现付制，不搞个人账户，基金也可适当积累。这是第一支柱。二是以个人账户为主体，建立职业年金制度。国际上企业年金一般是选择性制度，国家不通过立法强制执行，但通过免税等政策加以鼓励。但在我国，从目前城镇基本养老保险制度的现状出发，可考虑把职业年金作为法定强制的社会保险项目来对待。职业年金的缴费由用人单位和职工决定，可由用人单位单方面缴费，或由双方负担；职业年金实行基金制，搞完全积累，由专业化投资机构进行市场化运作。职业年金的待遇水平与不同企业和地区有关，主要体现效率性。国家对职业年金的待遇水平从政策上加以引导，目标替代率为30％~40％之间。这是第二支柱。此外，还可以发展第三支柱养老金计划，如商业养老保险、社会互助和个人储蓄等。

按照这一制度设计，现有的城镇企业养老保险参保职工和离退休人员约2.35亿人（2009年底数）可全部纳入国民养老金制度，但需要做好制度转换和政策衔接，特别是已离退休人员可按“老人老办法”执行。在城、在乡的2亿多农民工也可直接纳入，制度“门槛”不高，企业负担不重，农民工肯定欢迎。另外，目前全国土地被征用农民累计近5000万人，多数享受水平不等的生活保障和养老保障等，可通过整合政策一并纳入国民养老金制度。这样，国民养老金制度将覆盖城乡约5亿劳动者。这将是我国社会保障体系建设最为关键的一步，也是影响千秋万代的伟大事业。对于农民，暂不纳入该体系，等到新农保制度建立后，则可考虑逐步与国民养老金制度合并。

第三，加大财政投入，重点分担国民养老金的筹资，以及用于支持完善社会救助和社会福利制度。如前所述，建议到2020年，财政性国民养老金支出增加到财政总支出的5%左右，财政性社会救助支出占到财政总支出的5%左右，财政性社会福利支出占到财政总支出的3%左右，合计比例达到13%。这大概就是城乡老年经济供养体系的财政性成本。而到2020年，财政性社会保障支出占到财政总支出的比重预计不应低于20%。[38]其中的7%部分，应为城乡医疗保障制度及优抚安置制度的财政性支出。

第四，加快发展职业年金。近几十年来，世界主要国家职业年金规模不断增长，在养老保障体系以及金融市场中的地位和作用越来越显著。发展各类职业年金，是完善养老保障体系的重要方面。我国基本养老保险覆盖面比较窄，职业年金有着巨大的发展空间。基本养老保险的替代率不高，职业年金将是退休职工得以享受体面生活的重要手段。用人单位为职工办理各种职业年金，也是提高企业凝聚力的重要手段。从我国目前情况来看，由于种种原因，职业年金制度发展相当缓慢，规模还非常小，但换一个角度看，也可以说有着非常大的发展空间。加快发展职业年金，需要解决三个关键性问题：一是立法强制的问题。目前职业年金是用人单位自愿性的、选择性的，多数单位缺乏积极性。下一步随着基本养老保险制度改革的推进，可把基本养老保险统筹基金和个人账户部分分开，并以个人账户为主体建立职业年金制度。这样，职业年金就具有立法强制的性质，与国民养老金一起，都属于法定的社会保险项目。二是职业年金缴费税前列支的问题。国外的经验充分表明，税收优惠是推动企业年金市场发展的引擎。美国最大规模的养老金401(k)计划，就是通过税收优惠政策的推动快速发展起来的。最常见的税收优惠方式是在缴费环节，针对企业和个人的企业年金缴费都给予一定额度或比例的税前列支。而我国目前对发展职业年金，还缺乏明确规定的税收优惠政策。如果解决了上述第一个问题，也就是立法强制的问题，实际上也就解决了缴费税前列支的问题。三是基金运营及保值增值问题。要加快健全资本市场，推进职业年金资金的市场化运作，拓展多元化的组合投资渠道，确保资金的安全性、流动性和实现能抵消通货膨胀、并与国民收入增长速度大体同步的有效增值。

第五，完善法律体系和税收政策，推进商业保险、社会互助和慈善事业发展。立法滞后和税收不完善，是制约目前商业养老（人寿）保险、社会互助、慈善事业发展的最大瓶颈。为此：一要加快完善相关的法律体系，明确这些保障项目的地位、作用、有关参与主体的权责义务和国家的扶持政策等。二要加快完善税收政策。对于商业养老保险，可借鉴国际经验，建议税法明确商业保险的个人保费可在一定额度内允许从所得税额中扣除，在获得保险金给付时再列入当时应纳所得税额，即实行个人所得税递延税收制度。对于社会互助和慈善事业，我国现有的税收优惠政策也不到位。这方面，美国等国家的经验值得借鉴。美国非营利性公益事业、慈善事业之所以蓬勃发展，关键在于设计了一套有效的税收优惠政策：制定了高额的遗产税和赠与税，但却选择了便捷的捐赠免税程序。我国社会互助和慈善事业的发展，必须依靠优惠税收政策的有效调控和有力引导。建议加强这方面的研究，尽早出台相关政策。

第六，继续重视发挥家庭赡养、土地保障的作用。有一种观点认为，家庭也属于社会保障的范畴，甚至出现所谓“家庭保障”的概念。这种提法的根据显然不足，从制度角度看，二者有着本质的区别。家庭作为社会生活的细胞，是以婚姻为纽带形成的，除了与社会保障重合的功能部分外，还有生育甚至生产等极重要的功能。社会保障的基本特点是国家参与的再分配，这与家庭制度的特点是不相容的，不能将二者混为一谈。但是从功能意义上看，两种制度有着共同之处，这就是为老年、儿童、妇女、残疾人、病人等需要帮助的人们提供生活保障。无论这种保障是通过家庭赡养关系实现，还是通过社会保障制度的社会再分配关系来实现，其结果都是一样的。[39]因此，要重视发挥家庭的保障功能，教育、支持和鼓励有赡养、抚养义务和能力的城乡居民自觉履行对家庭中老年人的赡养义务。

关于土地保障。在我们设计的新的老年经济供养体系中，土地保障仍然作为一种正式的制度安排，与城市的职业年金制度对应。完善土地的保障功能，仍将具有重要意义。要稳定农村土地承包关系，充分发挥土地资源在保障农村老年人基本生活中的作用。完善农用地法律制度，促进农用地的依法合理流转，提高农用地的利用效率，增加农民的生产性土地收益。完善非农建设用地法律制度，建立有偿使用制度，增加农民的财产性收入。完善征地法律制度的完善，保障被征地农民的合法权益。[40]