关于对《中华人民共和国统计法(修订草案)》的修改建议
江苏省南京市统计局王国钧
（2009-2-10）
十一届全国人大常委会第六次会议初次审议了《中华人民共和国统计法(修订草案)》（以下简称《统计法草案》），并向社会公开征集意见，这是发扬社会主义民主，增强统计立法的科学性、操作性的具体体现。我作为一名从事多年统计工作的人员，感到很振奋，同时也感到了责任和信心。通过对《统计法草案》的认真学习，结合多年的统计工作实践和统计执法实践，特提出个人的如下修改建议。
一、 立法宗旨应当进一步提炼，力求涵盖具体条文的规范
立法宗旨是一部法律的最原则的要求，各个法律条文应当是对立法宗旨的具体细化。这同时也要求立法宗旨高度凝练，涵盖每一条款的规范。据此，建议《统计法草案》的立法宗旨（第一条）应该修改为：“第一条 为了有效地、科学地组织和管理统计工作，保障政府统计调查统计资料的准确性、及时性、（一致性）关联性和完整性，发挥统计在了解国情国力、服务国民经济和社会发展中的重要作用，促进社会主义现代化建设事业的顺利发展，特制定本法。”
第二条修改为：“第二条 政府统计调查（统计）的基本任务是对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督”。（三线方框内为补充内容，圆括号内为删除内容；下同）
修改理由依次阐释如下：
（一）纵览《统计法草案》通篇，不仅仅是规范“组织”统计工作，也包括规范“管理”社会上的统计活动，如第四十五条对“利用统计调查危害国家安全、损害社会公共利益或者进行欺诈活动”的制裁；对民间调查的授权性规范等，应该在立法宗旨中得到体现。
（二）统计法应当保障政府统计调查的数据质量，而对于民间调查的质量，就不应当在保障的范围之列，因为民间调查是一种非强制性调查，其质量如何应当由组织者和使用者自行负责。故加上“政府统计调查”的限定语。
（三）统计资料的一致性的要求是达不到的，因为政府的综合统计调查和部门统计调查以及统计部门各项调查之间的调查目的不同，其调查范围和调查时间不尽相同，还由于存在着调查对象对调查目的和自身利益的猜测和博弈，所存在的登记误差（申报误差）也不尽相同，故不可能一致的，只能是实现“关联性”，“关联”即“事物相互之间发生牵连和影响”（《现代汉语词典》第407页），也就是说，不同目的的调查，即使是同一指标，也不尽相同，必须由使用者判断使用，但是这些数据是与调查者、调查目的、所采用的调查手段、方法相关联的。在公布统计资料时必须逐一加以说明，这也是与国际惯例相一致的。
（四）第二条“统计”的涵盖面过宽，应限定为政府调查统计。
二、 统计法律主体的设置、划分应当进一步科学化，力求体现权利义务关系，更好的实现统计立法宗旨
建议第三条第二款修改为“国务院设立国家统计协调委员会（国家统计局），负责组织领导和协调全国的统计工作，日常工作由国家统计局负责。”
建议将所涉及到对政府综合统计部门（统计局）的名称，均改为“统计机关”而不称为“统计机构”；将所涉及到的政府统计部门的统计人员称为“统计公务人员”，而不称为“统计人员”。将所涉及到的“统计负责人”，改称为“统计主管”。
建议保留现行《统计法》第十九条的规定：“企业事业组织根据统计任务的需要设立统计机构，或者在有关机构中设置统计人员，并指定统计负责人。 企业事业组织执行国家统计调查或者地方统计调查任务，接受地方人民政府统计机构的指导。”同时将“统计负责人”改为“统计主管”。
修改理由依次阐释如下：
（一）设立“国家统计协调委员会”便于实现统计工作的协调和管理，实现政府部门之间的统计资源共享和统计功能的互补。
（二）机关和机构完全是大相径庭的两个概念，其中涉及到是否具备“行政主体资格”的问题。如果不具有行政主体资格，则不能以自己的名义实施行政行为。设立统计机关便于实现统计的独立性，而统计机构一般是指内设单位，我国法律中，一般对独立的“行政主体”称为“机关”。如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定“省自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。
县、自治县的人民政府在必要的时候，经省自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。
市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”等等。
而将“统计人员”称为“统计公务人员”，目的是与调查对象的“统计人员”相区别，便于明确权利、义务和法律责任。
将“统计负责人”，改称为“统计主管”，便于与日常人们将单位中具体从事统计工作的人员称为“统计负责人”的叫法相区别，可以更好的加强对统计工作的领导和组织，保证统计独立性和协调性，也可以为推行“一套表”等统计改革建立组织基础。
（三）保留现行《统计法》第十九条的规定是因为统计工作是一项技术性较强的工作，目前，企业等统计调查对象无专门人员搞统计，无领导主管、协调统计工作的现象，已经严重影响到统计信息的准确性、及时性、协调性，为保证源头数据的质量，必须在法律中从组织上对调查对象提出要求，否则，在现行基层统计力量严重缺乏的情况下，国家统计调查的科学性和统计数据质量难以保证，各项基层统计改革，如“一套表”的推行，无异于空谈。另外，调查对象不设置相应的统计人员，《统计法草案》第42条第一款第三项的法律责任便无从谈起。
三、应当科学设定统计调查和统计监管程序，确保统计工作顺利开展
统计行政机关应当按照法定的程序开展工作，这是依法行政的必然要求。而法律在设定程序时必须体现科学性、合理性、操作性，既要保证行政相对人的权利，也要确保行政主体的管理要求。
建议第三十六条增加一款：县级以上人民政府统计机构在核查统计数据时，可以以本机关的名义通过邮寄、上门等送达方式直接发出《统计检查查询书》和《统计资料催报书》。
建议第三十一条修改为“统计人员依法进行统计调查时，有权就与统计有关的问题询问有关人员，要求其如实提供有关情况、资料并改正不真实的资料。
统计人员进行现场统计调查时，应当主动出示县级以上人民政府统计机构（或者有关部门）颁发的工作证件。
理由如下：
（一）统计部门在核查统计数据时，为了保证统计数据的时效性，常常采取电话、网络等多种形式进行数据核查，对于不配合的，常需通过邮局寄发统计检查查询书，实践证明，在有法制保障的前提下，效果比较明显。如果不增加这个条款，势必每份查询书都要上门出示证件后才能送达，不仅没有必要，也不符合效率的原则，同时，基层也没有这个人力。另外，增加统计机构有权发出《统计资料催报书》的规定，以便与41条第一款第一项相对应，保证法律规定的完整性。
（二）政府统计部门开展调查的方式，通常是以统计机关的名义来召开统计任务布置会的形式进行的，在寄发会议通知时，实际上已经意味着统计调查的开始，在操作上是不可能先出示工作证件的。只有在现场调查时，才可能先出示工作证件。另外，工作证件发放权必须扎口到县级以上人民政府统计机构，即使普查证的发放也应如此，其原因在于统计执法是统计行政部门的权力和职责，调查权及其保障是相统一的。
四、统计法律用语应当明确、规范，力求避免冲突和宽泛
建议第七条修改为“国家机关、社会团体、企业事业单位或者其他组织、个体工商户和个人等统计调查对象，必须依照本法和法定统计调查制度的规定（国家有关规定），真实、完整、及时地提供统计调查所需要的资料，不得提供不真实或者不完整的统计资料，不得迟报、拒报统计资料。”
建议第三十九条第一款第五项“(五)未按统计调查制度规定报送或者提供有关资料的”修改为“(五)因主观过错未按统计调查制度规定报送或者提供有关资料的”。
理由如下：
（一）“国家规定”的用语比较模糊，对于地方依照《统计法》的规定制定的统计调查项目，属于不属于“国家规定”，如果统计调查对象违反了地方统计调查制度的规定，能否进行处罚？对于地方统计局依照国家内部的统计制度中要求其上报的时间而确定的统计调查对象上报的时间，是否有法律效力？当地方统计局规定的上报时间与国家其他部门规定的时间有冲突时应该如何适用法律？如中国证券监督管理委员会 2007年12月28日下发的《关于做好上市公司2007年年度报告及相关工作的通知》（证监公司字[2007]235号）中规定：“上市公司如需向银行、税务、工商、统计、国资委、外管局等外部使用人提供年度统计报表的，其提供时间不得早于公司业绩快报的披露时间”，依据此规定，一旦公司业绩快报的披露时间迟于地方统计局规定的其上报时间，其对统计部门的报送必然也迟，在此种情况下能否认定该上市公司为迟报？根据《证券法》的规定，上市公司只要“在每一会计年度的上半年结束之日起二个月内，向国务院证券监督管理机构和证券交易所报送记载以下内容的中期报告，并予公告”以及“在每一会计年度结束之日起四个月内，向国务院证券监督管理机构和证券交易所报送记载以下内容的年度报告，并予公告”就是合法。国家证券会还制定了《上市公司信息披露管理办法》对有关信息形成及其披露作了明确的规定。还规定“董事会秘书负责办理上市公司信息对外公布等相关事宜。除监事会公告外，上市公司披露的信息应当以董事会公告的形式发布。董事、监事、高级管理人员非经董事会书面授权，不得对外发布上市公司未披露信息”。在此种情形下，地方为贯彻国家制度而对上市公司规定的上报时间就显得力度不够。根据《统计法修改稿》规定，只有统计调查对象，违反《统计法》和“国家规定”，提供不真实或者不完整的统计资料，迟报、拒报统计资料时才承担统计法律责任。说上市公司违反《统计法》，但《统计法》并没有对调查对象的上报时间做出过规定，说违反“国家规定”，那么，证券会的规定也是国家规定，况且国家统计局针对各省、自治区、直辖市虽然提出过上报时间要求，但并没有对企业提出过上报要求，也没有授权有关统计部门制定。因此，必然产生法律适用上的冲突。而改为按照法定统计调查制度的规定，就可以避免冲突了。
（二）法律责任应当与义务行为相对应。目前统计调查制度在规定上报时间、调查要求等方面还不尽合理，如有的报表规定的上报时间太早，难以实行；组织保障也存在着不落实的情况，如经费不到位，影响统计工作的开展，而这些作为该项组织实施工作的部门往往无能为力。另外，如果调查对象有一家报表上不来，也会影响整体报表的上报，而责任也并非需要组织实施部门一家承担。所以只有当统计组织实施者“有主观过错”时再承担法律责任才是合理的。
五、增加抽样调查的补偿条款，力求解决统计行政相对人义务不公平的问题
公民在法律面前一律平等，是保证社会主义民主和社会主义法制实施的一条基本原则。我国宪法第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”任何公民都不允许因其民族、种族、性别、出身、职业、宗教信仰、教育程度、财产状况和职务高低等的不同而享有超越宪法和法律的特权。作为一项宪法原则，公民在法律面前一律平等要求任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。也就是说，公民的权利和义务是一致的，不允许一部分人只享有权利，不履行义务；也不允许一部分人只履行义务，而不享有权利。国家平等地保护公民的法定权利，同时平等地要求公民履行法定义务。而统计上的抽样调查使得公民的义务产生不公平，抽中的要承担烦琐的调查义务，要消耗大量的时间和精力，而没有抽中的却可以不承担这个义务，但在享受统计成果的权利上却没有差别。因此，建议一方面在统计法中要对抽样调查作专门规范，明确抽中户的权利和义务，另一方面要给予抽中户适当的经济等方面补偿或通过其他补偿（如减免一定数额的税收等）的方式解决这一问题。赋予其在履行义务的同时获得相应报酬的权利。在《兵役法》中就专门对服役义务士兵的优待问题进行了规定。
六、强化统计基础，力求为统计工作开展提供源头保障
《统计法草案》将制止弄虚作假作为保证统计数据质量的主要价值取向，而对于影响统计数据质量的另一个重要因素——统计力量、统计工作网络（渠道）与日益繁重的统计任务（需求）的矛盾重视不够。建议：
一是街镇应当设立统计工作站，以解决当前乡镇合并、统计任务激增的矛盾。
二是村居（社区）委员会要设置专兼职统计员。否则，统计工作将成为无源之水。当然，应当同时规定村居（社区）委员会专兼职统计员的工作及人头经费由政府公共财政解决。