——深化行政审批制度改革研究之四

　　行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要组成部分，是转变政府职能、创新政府管理方式和从源头上防治腐败的关键，对于完善社会主义市场经济体制，建设法治政府和服务型政府，具有十分重要的意义。经过多年的能力，行政审批制度改革已经取得了很大成绩，国务院部门和省级政府的行政审批数量下降了约一半，但政府部门仍然掌握着过多的行政审批权，行政审批的方式、程序、透明度等也有待改善。因此，继续深化制度改革，减少行政审批项目，仍然是一项重要而紧迫的任务。

　　一、深化行政审批制度改革的基本原则

　　经过多年的探索实践，我们对推进行政审批制度改革的基本原则取得了比较广泛的共识。2003年颁布的《行政许可法》规定：“实施和设定行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，对依法行政提出合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等六条基本要求，对行政审批制度改革也具有指导意义。2007年国务院办公厅发布的《关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知》提出，“按照合法、合理、效能、责任和监督的原则，对现有的行政许可项目和非行政许可审批项目进行全面清理。”当前，行政审批制度改革正向纵深推进，进一步明确改革的基本原则仍十分必要。结合近年国内相关的理论和实践，并借鉴国际经验和做法，提出以下六条基本原则：

　　一是市场优先原则。就是要坚持从社会主义市场经济发展需要出发，正确界定行政审批范围，恰当设置行政审批程序，有效保障市场机制对资源配置的基础作用，创造良好市场环境，进一步解放生产力。市场优先原则是行政审批制度改革的一项基准性原则，改革的各项成果都要以这一原则为归宿。

　　二是依法审批原则。就是要坚持运用法律手段规范调节行政审批。设定和实施行政审批，必须遵循立法体制和依法行政的要求，符合法定的权限、条件和程序。从权限上讲，只有法律、行政法规、国务院的决定命令和地方性法规、地方政府规章可以设定行政审批，其他规范性文件设定的行政审批，均是无效的。

　　三是公正合理原则。就是要坚持实现行政审批的结果公正合理。行政审批涉及申请人的基本权利，必须体现公正的法治精神。行政机关应平等对待申请人，按许可条件和生产技术标准实施审批，不得以地位的贵贱、财富的多少、感情的亲疏作为是否审批的价值取向。设定和实施行政审批，一定要明确市场经济体制下的政府职能，哪些事项政府应当管，哪些事项应当放开。凡是通过市场机制能够解决的问题，应当通过中介组织和行业自律去解决。即使是市场机制、中介组织和行业自律解决不了，需要政府加以管理的问题，也要首先考虑事后监督能不能解决。只有这些措施和手段都解决不了的，才实行行政审批，以保证公民、法人和其他组织有充分的权力和自由。

　　四是公开透明原则。就是要坚持做到行政审批全过程的公开透明，防止暗箱操作。实施行政审批时，行政机关要向社会全面公开审批的范围、程序、条件、时效及责任等，保证申请人以最为便捷、经济的手段获得这些信息。当事人或利害关系人要求举行听证会的，应当组织听证。

　　五是高效便民原则。就是要坚持提高行政审批的效率，方便群众办事。提高效率是行政管理的核心价值之一，也是行政审批的应有品质。一个部门能审批的不应由两个部门管，下级能管的上级不要再管，能用监督检查办法的不用审批，非审批不可的不必都发证，能在短时间办结的不拖长期限，能简单办的简办。积极推广电子政务，运用信息、网络等现代技术手段，改进审批方式，提高办事效率。

　　六是权责统一原则。就是要坚持权责对等，真正做到“谁审批谁负责”。行政机关在拥有行政权力的同时，也必须承担相应的行政责任。完善的行政审批制度必然具有完善的监督机制。要对行政审批的各个环节、各个层面进行全过程监督，不但设置事前预防措施，也要有事中、事后监督和严格的惩处措施。

　　二、深化行政审批制度改革的主要任务

　　第一，进一步转变政府职能，科学合理界定政府的职责和权限。行政审批制度改革不只是政府审批项目的增减，它涉及到政府职能的转变。世界银行《1997年世界发展报告》指出，一个有效政府不应该去主宰社会，而应该是“鼓励和补充私人企业和个人的经济活动”；不是作为增长的直接提供者，而是“合作者、催化剂和促进者”；“政府行为应集中于对各种起关键作用的核心公共活动”，包括建立法律基础、保持非扭曲性的政策环境、投资于基本的社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护环境等。深化行政审批制度改革的根本方向是，坚持市场优先原则，只有在市场不能有效发挥作用、且政府干预符合成本效益原则时，政府才通过合理、有效方式对市场进行干预。要根据政府职能定位来科学界定行政审批的标准和范围。具体说来：一是对于那些政府“不该管、管不了、管不好”的事项，政府应坚决“退位”。凡是通过市场调节能够解决的，应当由市场解决；凡是通过中介组织、行业自律能够解决的，政府不应进行干预；凡是可以通过招标、拍卖形式进行分配的事项，政府不再进行审批。例如，经营性土地使用权出让，过去通常采取行政审批的方式。由于土地具有价值增值性和供给稀缺性等特点，审批方式解决土地出让问题，不仅造成国有资产流失，还极易产生权钱交易，使少数人非法牟取暴利。如果改用招标拍卖挂牌出让的方式，发挥市场机制在配置土地资源方面的基础作用，国有资产浪费和权钱交易的问题就可以避免。再如，项目招投标的审批，通过招标中介机构组织招投标即可，不必行政机关审批。二是对于那些政府应该管制的事项，如涉及更加安全、社会稳定、人民生命财产安全以及国家重要资源、环境保护等方面的重要事项，政府仍有严格审批的必要，但必须做到依法对行政审批的范围、设定权、标准、程序、监督和责任作出明确规定。三是对于那些政府应该管理，但却不须管制的事项，就必须转变管理方式，实行核准制或备案制，同时要加强引导、调控、监督和咨询等。四是对于那些政府应该管却没有管或没有管好的事项，政府必须及时“补位”。如应强化社会保障、基础教育、公共卫生、环境保护、社会弱势群体扶助等方面的政府职能。

　　第二，健全行政审批法律法规，推进行政审批制度化、规范化、法制化。目前，各地行政审批制度改革的标准不统一，哪些项目必须削减，哪些项目应该保留，都没有普遍适用的法律依据。在前一段清理行政审批项目的过程中，碰到一个很大的问题就是法律障碍。国家层面上，只公布了部分取消的项目。地方层面上，根据上位法的规定在地方性法规和地方政府规章中设定的审批项目占的比例比较大，对于这些审批项目，地方上即使认为不当，按照法制统一原则，在国家未取消之前，地方也无权取消，只好保留，这直接影响到行政审批制度改革的力度。这说明，加快健全行政审批法律法规，是推进行政审批制度改革的基本前提。健全行政审批法律法规，必须明确以下关键问题：一是行政审批的设置权。世界上许多国家特别是发达国家，都把行政审批的设置权赋予立法机构，启动法律程序，用法律手段规范行政审批权。在我国，根据行政许可法等的规定，法律可以设定各类审批，尚未制定法律的，行政法规和国务院的决定可以设，地方性法规、地方政府规章可以设，国务院各部门在职权范围内需要全国统一制度或者由中央统一管理的事项可在规章中设定。在法律、法规和规章之间，下位法可以在上位法设定的行政审批事项范围内，对该项审批的程序和期限等做出具体规定。同一事项，上位法没有设定行政审批的，下位法不得设定。在法律、行政法规、国务院的决定和规章外，其他红头文件不得设定行政许可。二是行政审批权的主体。凡无行政审批权的机关企事业单位均不得行使行政审批权。依法享有行政审批权的行政机关，应按属地管理和分级管理相结合的原则确定各自的审批权限，清理行政审批事项。凡是缺乏法律、法规、规章依据或依据不足的事项，政府部门自行设立的审批事项以及不属于政府职能或属于企业、社会团体和个人自主解决的事项，应坚决取消；对只限制资格条件而无需进行指标额度控制的事项，应改为核准制或备案制；对按照职责分工，本该其他机关或下级机关审批管理的事项，要果断让出或下放。三是行政许可事项的范围。主要包括：土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的开发利用；无线电频率、公共运输线路等有限公共资源的配置；从事可能产生污染或者其它公害、损害生态环境的活动；电力、铁路、民航、通信、公用事业等直接关系公共利益的行业中垄断性企业的市场准入和法定经营活动；金融、保险、证券等涉及高度信用的行业的市场准入和法定经营活动；利用财政资金或者由政府担保的外国政府、国际组织贷款的投资项目和涉及产业布局、需要实施宏观调控的投资项目；易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售，以及其他直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营活动；为公众提供服务，直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用；法人或者其他组织的设立、变更、终止；教育、文化等从业机构的成立和活动；直接关系公共安全、公共利益、国家安全的事项，等等。四是行政许可条件。行政许可，作为法律的“一般性禁止”行政机关不可能给所有的申请人发放许可，这要根据申请人是否具备准予许可的条件而定。在具体操作中，对不同的申请人，谁具备相应的条件和标准，就许可谁。几个申请人同时申请一个许可时，要坚持条件优越标准，将许可给予条件最优越的申请人。五是行政许可程序。从世界各国的经验看，制定行政程序法是规范审批程序、审批方式最有效的手段。行政程序法最完备的美国，于1946年就制定了《联邦行政程序法》，规定了行政裁决程序、规章制度等内容。随后，意大利在1955年、西班牙在1958年、德国在1967年就颁布了《行政程序法》。我国现行的法律、法规和国务院文件对审批程序虽有一些具体规定，但不够系统、完整，需要加快健全这方面的法律法规。当前，应重点加快将有关程序制度化，建立和完善职能部门内部的会审制度、审批登录制度、听证制度、重大审批事项集体讨论决定制度，实行审批行为的过错追究制度和终身负责制，制定政府审批工作监督管理办法等。

　　第三，创新行政审批方式，实现行政审批公开化、透明化、便捷化。增加审批行为和过程的透明度，提高工作效率，方便人民群众办事和对政府的监督。一要积极推行政务公开、办事公开制度。在行政审批过程中，除国家明确规定不能公开的以外，应当将每项审批的对象、依据、条件、程序、手续、时限以及审批机关、审批结果等向行政相对人和社会公开。二要建立便民服务制度。审批是管理，也是服务。要本着简化手续、提高效率、加强服务的原则，创建统一的行政审批中心，实行“一站式”服务。世界上不少国家如日本、奥地利、挪威等都专设了政府办事大厅。如在挪威某些城市的政府办事大厅，当事人去交件办事，工作人员给一个传呼机，等20分钟后呼叫回来拿结果。三要积极推行电子审批。随着电子政务的开展，行政许可实施机关要积极探索开展网上办理行政许可的办法，逐步实现网上查询、网上申报、网上受理、网上办结、网上公示，让申请人在家里就可办妥行政许可相关手续。

　　第四，强化对行政审批全过程的监督，健全行政审批责任追究制度。行政审批是行政机关经常运用的一项权力，很容易产生自由裁量权的滥用，使权力扩张。建立和完善监督约束机制，是规范行使审批权的关键。一要健全内部监督机制。明确审批人员的责任和义务，制定严厉的惩戒措施，由上级行政机关或专门监督人员对下级行政机关或审批人员的审批行为进行监督。二要建立外部监督机制。对审批机关和审批人员的违法违纪行为实行社会举报制度；对审批事项的增设、变更、撤销，以及审批依据、条件、程序等实行公示制度；对审批结果不服允许相对人申请复议或提起诉讼的救济制度；建立定期的社会质询和人大代表、政协委员定期检查制度；要充分发挥专门监督机构（如监察监督和审计监督）对行政审批行为的监督作用。三要设立行政审批听证制度。我国行政处罚法虽然规定了听证制度，但听证的范围极其有限，应扩大听证范围。凡是行政审批行为对相对人不利或可能给第三人的权益造成重大影响的事项，都应当举行听证，充分听取各方面意见，特别是公众和专家的意见。四要建立审批责任追究制。对违法审批、越权审批或者审批不当造成严重后果者，应当依法追究其行政责任，构成犯罪的，要移送司法机关追究其刑事责任，以确保审批的公正性，防止腐败行为的发生。

　　第五，推进行政管理体制改革，切断审批权与部门利益的联系。这些年来，审批项目之所以又多又滥，清理项目时遇到的阻力很大，最根本的原因就是部门利益化倾向，即一些政府部门把行政审批与部门及个人利益紧密联系起来，把审批作为谋取利益的工具。从根本上解决这个问题，必须深化行政管理体制改革，合理界定政府权力范围，完善权力运行机制，规范行政行为。行政审批权源于人民的授权，是公权而不是特权。行使公权力的行政机关，是政治组织而不是谋利的经济组织，不应当参与社会资源的分配。应当明确，除法律、行政法规有明确规定的外，行政机关实施行政审批，不得收取任何费用。依照法律和行政法规的规定可以收取费用的，如自然资源补偿费、有限公共资源使用费、商标和专利注册费和行政许可证件工本费等，应当按照法定的项目、标准收费，并且严格执行收支两条线。所收的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。有关部门不应以任何形式向行政机关返还或者变相返还其实施行政审批所收取的费用。行政机关办理审批所需要的开支，应当列入财政预算，由财政部门予以保障。

注：本文作于2007年7月