一读Peter H．Lindert：《不断增长的公共开支》[①]

国务院发展研究中心   高世楫[②]

香港传真2006年12月14日

信息技术的深入普及和广泛应用对人类生产和生活的影响是多方面的。在经济社会领域的学术研究中，信息通信技术使我们能够更加便捷地获得和整理各国经济增长和社会发展的历史数据，并进行大规模数据的计算和分析。在过去几年中，许多经济分析和公共政策分析得以充分利用这些经验数据，对全球经济发展历史以及经济和社会政策的有效性进行更加系统、深入的研究。收集和整理各国的经济历史数据最典型的工作，就是OECD发展研究中心的Angus Maddison继十年前推出《世界经济两百年》后，于2001年出版的专著《世界经济千年史》，该书系统描述了在过去的一千年中世界不同地区、国家和经济体的经济和人口变化的历史轨迹，  使我们能比较便捷地了解全球经济发展的大历史。[③]

    如果说Maddison关于各国经济增长进程的分析是夹杂着横断面的“编年史”(当然，这样的说法并不精确)，那么，对横互历史长河的编年进程划开一道“纵切面”，以便系统地厘清经济社会政策与经济增长之间的内在关联，当数美国加州大学戴维斯分校杰出经济学教授Peter H．Lindert在2004年出版的两卷本专著《不断增长的公共开支：自18世纪以来的社会性开支与经济增长》(Growing Public Social Spending and Economic Growth sincethe Eighteenth Century)。Lindert第一次充分利用目前可以获得的关于世界各主要发达国家经济社会发展的最详细的统计数据，全面系统地分析了过去两个世纪以来欧洲、北美等发达国家的社会政策，讨论了政府公共职能是如何增加的、政府的税收政策与社会性支出的关系、社会性支出对经济增长的影响等“大问题”。这是一项穿透长程的时间区间、涵盖多国历史经验的颇见功力的研究。它以其较完善的分析框架和较丰富的经验数据分析比较各国经济社会发展的历史轨迹，将比较经济历史(comparative economic history)的研究又推进了一大步。

    此书一经出版即好评如潮。著名经济学家、美国哥伦比亚大学地球研究所所长Jeffrey D．Sachs教授在评价这本书时指出，作者针对“经济学中关于社会性支出的增长这一重大问题，将新的数据、历史洞察、政治分析和经济评估有力地结合在一起，对一些数十年争论不休的问题提供了新颖、可信和重要的结论”，“在今后多年中，这部强有力的著作将被广泛阅读和讨论”。2005年，该书获得美国社会科学史协会(Social Science History Association)为奖励年度最佳社会科学史的专著而设立的Allan Sharlin Prize：并同时获美国经济史协会(Economic History Association)奖给2003～2004年欧洲经济史研究最佳专著的Gyorgy Ranki Prize。也许是为了方便不同知识背景的读者，作者将此部书的六大部分分为两卷。第一卷(The Story)中的四个部分共12章，作者对过去一个多世纪世界各国社会性支出占GDP比重的增长轨迹进行了系统描述，并提出全书的主要结论。第二卷(Further Evidence)的两个部分共七章，全面阐述作者展开理论分析的框架、计量模型和分析结果。随后，作者提供了一份长达80页的附录，提供了更详细的数据、公式和计算结果。

    对大多数人而言，第一卷本身就是一部关于社会政策的比较历史分析的完整著作。社会政策主要讨论政府如何集资和如何进行社会性开支。政府的社会性支出(Social Spending)的主要领域包括对贫困家庭的救济、失业人口补助、政府提供的养老保险、公共卫生和医疗救助、住房补贴和教育支出等，其中，除去政府在普及教育方面支出的社会性开支以外，都属于社会性转移支付(social transfer)的范围。该书指出，在过去的一个世纪中，OECD国家的政府社会性转移支付占GDP的比例从不足O．2～1．4％(中位数为O.55％)上升到1995年的13～33％(中位数为22％)，而包含政府教育支出在内的社会性公共支出水平就更高了。政府的社会性支出属于财富的再分配性质。根据自由市场经济的逻辑，[④]高税收和转移支付会降低创造财富者的积极性，从而会降低生产率，所以再分配性的政策会降低经济增长的速度，  导致社会福利净损失。[⑤]但Lindert的这项研究打破了这个神话。他在第一部分“总论”的第一章就提出“福利国家是否是免费午餐(Is Welfare Statea Free Lunch)”的问题，并简单地介绍了他的成果：近一百年的历史数据表明，社会性转移支付占一国GDP的比例同该国人均GDP的水平或增长速度的相关系数不仅为零，甚至为正。[⑥]作者进而指出，他在第四部分[⑦]中通过多变量分析和制度史分析，充分考虑了其它可能的因素对社会性转移支付的成本影响，所得到的结论是：社会性转移支付以及为提供这种支付而发生的税收，其净国民成本(the net national costs)从根本上讲为零。换句话说，社会性转移支付是免费午餐!

    这一结论使人感到振聋发聩。它颠覆了人们熟知、从而认为当然正确的“高税收和转移支付降低生产率、阻碍经济增长”的认识。由于这一结论是通过对OECD国家中的高税收、高转移支付的瑞典、丹麦、挪威等福利国家，中等税率和转移支付水平的英国、德国等国，以及低转移支付水平的美国、日本等国家进行系统比较后获得的，所以使你不能不信服。作者大概估计到自己的结论会引起读者怎样的观点碰撞，所以又详细地解释了为什么历史数据分析给出了与广泛流传的认识相反的结论。他说，这主要是因为现实世界中的政府并不是像经济学家和大众想当然认为的那样极端而简单地“劫富济贫”，而是认真地对税收和转移支付进行了一系列科学的政策设计。首先，高福利国家高税收的构成，主要是以消费税和收入税为主，这种混合的税收政策比美国等更加崇尚自由市场的国家的税收政策更支持经济增长(pro-growth)。其次，在支出方面，福利国家设计了相应的政策，以降低年轻人对工作和技能培训的逃避：政府提早退休的政策实际上是使本来生产率就最低的那部分人退休，所以对GDP增长的负面效应较小。作者还指出，大规模的失业补助项目对GDP增长的影响也较小，因为这同时使那些仍然工作的人的劳动生产率提高了。此外，不但政府在教育方面的投资对GDP的增长有正的贡献，而且有些社会性转移支付也可以提高人均GDP，所以社会性支出对GDP有正的影响。[⑧]

    该书第一部分是对于整项研究主要结论的论述。在关于社会性支出是免费午餐这个结论的阐释之后，在第二章的“发现(Findings)”中，作者全面介绍了自己的九个发现，包括为什么20世纪前各国的社会性开支都比较小：为什么一些国家是某些社会性开支的率先垂范者(如英国、荷兰的对贫困人口的救济)而另外一些国家却更注重另外一种社会开支(如德国、美国最早开始免费教育)；另外一个主要结论就是，政府社会性支出不会损害经济增长的前提是，第一，基于高度预算民主而精心设计的税收政策和转移支付不会损害经济增长，第二是采用了一种在税收和享受权利方面的普世主义(universalism)的政策，这使社会性支出资金易于筹集、使用的管理成本降低，从而降低了总成本。

全书的第二部分讲述了包括从两个多世纪前英国的济贫法(Poor Law)到美国一个世纪前开始的公费教育在内的社会政策的兴起，并讨论了社会性开支、特别是社会性转移支付不断增加的原因。作者列举的主要原因有三：第一是民主化使更多的人具有影响税收和开支决策的权力，大众往往处于自身利益的考虑会赞成某项社会性开支，并同意承担增税带来的负担：第二是老龄化使社会容易达成增加社会性支出的共识：第三是经济增长导致全社会的收入增加，从而会使人们同意包括普及教育在内的社会性支出的增加。

该书第三部分是关于由发达国家养老金危机所导致的对社会性转移支付前景的讨论。作者认为，第三世界国家包括东亚国家和地区都会面临相应的问题。其基本的结论是，福利国家社会性支出不会下降，可能会保持在过去20多年的水平上，但退休人员的退休金可能会减少：中东欧转型国家将面临社会性支出增加的压力，而经济增长缓慢使这一矛盾非常突出：包括亚洲国家和地区在内的发展中国家，在未来半个世纪将会重复OECD国家所走过的路程，即政府社会性支出将随着GDP水平的提高而增加，只是拉美和中东国家的社会性转移支付会比处于相同发展时期OECD国家或东亚经济体的相应转移支付水平更高。

全书第四部分讨论的主题是社会政策对经济增长的影响。它以三章的篇幅说明社会性开支不会影响经济增长。作者特别在第11章剖析了过去30年围绕以瑞典为代表的福利国家模式的争论。他认为，瑞典近年的经济复苏使瑞典1975年以来经济衰退是由于福利国家模式导致的、福利国家已经消亡这一说法不攻自破。文章首先追溯了这一说法的起源，认为它始于1975年及其后由《华尔街日报》、《纽约时报》等美国主流媒体对北欧福利国家模式的连篇负面报道。针对这些报道，瑞典前首相Carlsson在1990年不得不给《华盛顿邮报》(Washington Post)写了一封读者来信，称“瑞典模式不需要修补”。[⑨]Lindert的分析表明，瑞典在1980和1990年代初所遭受的经济衰退主要是因为政府宏观经济政策的失误，包括财政与货币政策的失误，以及劳资关系的影响，而不是福利国家模式有什么根本性的错误。作者指出，随着1990年代后期瑞典经济的复苏，这些原来唱衰瑞典福利国家模式的媒体在2000年后也承认，瑞典的繁荣将伴随永久的福利国家模式。[⑩]

本书的第二卷提供了该项研究的分析框架和详细的分析结果，为第一卷的结论提供了详尽的支持(章节上不是一一对应)。虽然大部分数据表格、公式都在附录中，但全书正文中仍然有大量的表格和图例方便读者阅读和理解该项研究希望传达的重要信息。也许是作者也感到所得到的结论大大有悖于经济学家们多年来关于税收、再分配、经济增长等方面的共识，可能会引起读者、特别是对自由市场经济坚信不移者的怀疑，作者将此书的数据放在他在加州大学戴维斯分校的个人网站上，[11]读者可以下载此书中的数据，自己进行计算和分析。就笔者所见，在此书出版一年多来，还没有任何严谨的论证和分析可以推翻作者所得到的基本结论。

    “Growing Public”是一部宏大的著作，它以大量的数据为基础，采用被经济学广泛接受的分析方法，并考虑不同国家的发展历史，从经济、政治、社会、法制、文化等多角度系统地分析过去一个多世纪以来世界主要发达工业化国家在社会性支出方面的变化历程，所得结论颠覆了．多年来为经济学家接受的“真理”以及许多基于意识形态的偏见。初读此书，本人认为对于处于经济社会发展的关键时期、并在科学发展观指导下重新考虑经济增长政策和社会政策的中国，它的启迪意义体现在两个方面：第一是这项研究本身在理论上和方法论上的贡献对我们进行政策研究有重要的借鉴意义，第二是此书关于社会政策的经济影响的结论对我们社会政策的设计有重要的参考价值。

    首先是关于理论框架和方法论。虽然此项研究是建立在经济学关于社会性再分配的一些基本假设基础之上(选举权和压力集团对公共开支的影响等[12])，但整个研究最突出的特点还是其对于多个国家、较长时间跨度的比较经济史的分析框架。作者考察的是一个多世纪以来、以如今的OECD国家为代表的一些国家的经济增长和社会政策演变的历史。由于比之其它国家(如拉美、非洲和亚洲发展中国家)，这些国家在文化历史、发展阶段、基本政治制度等方面都更具有可比性：这样，在理论分析上，关于不同国家社会政策的讨论就有比较严格的控制条件，所以可以充分利用过去一百多年来有关的统计数据进行严格的分析。同时，又由于这些国家经济社会发展的具体路径以及制度安排的演进又各具特点，所以作者在研究中将一些具体的政策演变分析置于不同国家的历史传承(historical context)和当时历史条件中进行分析，如英国济贫法为什么会在l9世纪的30年代走回头路、为什么美国会较早由地方政府提供免费教育等。这样，作者从经验数据的统计处理和制度分析两方面对经验现象进行研究，特别是从较长的历史区间来考察问题，不仅开阔了我们的视野，所得结论也十分令人信服。借鉴这种比较历史的分析方法，我们更需要进行比较发展分析(comparative development analysis)，即通过考察与中国处于相同发展阶段的国家、或发达国家处于中国目前发展阶段(粗略地以人均GDP水平、工业化水平等指标衡量)所面临的经济增长和社会发展的问题以及所采取的政策措施和效果，结合中国自身的发展历史和面临的新的外部环境来分析我们如何解决经济社会发展中的问题。这比简单地考察发达国家的现状，然后推演出我们应该采取什么样的措施的线性比较，要更科学、更符合实际。

    该书堪称用事实和数据颠覆成说的典范之作(或真实历史战胜了理论推演)。随着当代信息技术的发展，数据的可获得性增加，处理数据更为方便，这为我们在较大的时空尺度上考察经济社会发展问题提供了可能。事实上，这种方法已经被经济学家大量使用，从而得出许多有价值的理论解释和政策结论(后者尤为重要)。如哈佛大学经济学家Shleifer等人系统收集了全球近一百个国家的数据后，对国有银行的效率、准入管制的经济成本、传媒所有权分布的起源等问题进行了深入的分析，使政治经济学研究进入了一个新的阶段。[13]同样，世界银行的许多政策分析，也是以详细的经验分析为基础的，如2004年以来关于政府、市场与经济发展系统研究的Doing Business就是建立在大量问卷调查和经验数据分析基础之上的。[14]世界银行该项目的年度研究报告以及在其网站上公布的分析结果之所以得到许多国家政策部门的重视并催生了许多国家的进一步改革，就是因为这种基于证据的政策分析(Evidence．based policy Analysis)将理论逻辑同经济社会系统的现实运行有效结合。这也是我们进行公共政策研究、特别是有关社会性开支的公共政策讨论时应该遵从的研究范式。

    这项研究对我们同样重要的另一启示，是关于社会性支出对经济增长影响的结论。我国在经过近30年的高速经济增长后，政府将重点转向解决社会矛盾、促进社会和谐，其中就有承诺增加社会性支出，包括普及初等教育、建立社会保障体系、改进医疗卫生服务等。当前，我们面临全面系统地构建中国社会政策的重要任务。但是，必须承认，我们对这些问题的研究还不够深入，对需要作出具有长远意义的社会福利体系建设的决策，我们还缺乏必要的理论基础和研究准备。在这样的时刻，该书的理论方法给我们的启迪是重要的。它要求我们反思经济增长和社会政策之间的关系，系统地思考和历史地看待我们中国所面临的经济增长和社会发展的现实问题。具体来说，它给我们的主要启示包括如下方面。

    第一，合理计划的社会性开支不会影响经济增长。无须否认，我们在很大程度上也受到了经济学中关于社会政策会影响经济增长的“经济学常识”的影响，认为我们正处于经济起飞的关键时期，社会性的支出会影响财富创造：同时，在很大程度上也是由于历史的惯性，政府在财力大量增加以后仍然祇注重生产性投入(大项目、基础设施)而不注重社会性投入。这项研究有利于我们澄清一些错误认识，明白具有再分配性质的社会性支出可以是生产性的，并不影响经济增长。

    第二，关于扩大社会性支出的社会共识。本项研究表明广泛参与和民主是OECD国家在过去一百年中社会性支出不断扩大的前提，其中民主是体现民意和形成社会共识的一种方式。中国政府提出了经济和社会协调发展的科学发展观，决定在今后将稳步扩大社会性支出，可以说，政府决策代表了全民在社会性支出方面的社会共识。中国是在不同的社会制度下获得关于社会性支出的社会共识的。需要注意的是，随着中国不同利益阶层的不同利益诉求日益显性化，且其对政策的影响力各不相同，所以党和政府面临在新的形势下，排除强势利益阶层的影响而做出对长期经济增长和社会和谐有利的决策，这对政府和执政党是非常严峻的考验。

    这部著作内容丰富。除去上述直接的启示意义，其它方面也值得我们深思：

    第一，正确看待大政府的问题。“Growing Public”以及其它一些研究证明，政府公共部L弓是随着经济增长而不断增长的。在这个过程中，不但政府所承担的社会性支出的公共职能增加，而且在维护市场秩序方面的职能也必须逐步增强方能适应社会的需要(如Walker、[15]Vogel[16]等)。事实证明，以OECD国家为代表的经济发达国家走向经济繁荣的过程，也是政府职能不断扩展的过程。而就政府支出占GDP的比例看，OECD国家在过去一百年间从2～5％上升到目前的35～55％。主要受20世纪80年代美国一些经济学家的影响，我们曾经想当然地认为，发达国家的政府是仅仅承担“守夜人”角色的“小政府”，这显然是不符合发达市场经济国家的实际情况的。当前，我们面临政府职能转变的问题，其中就包括增加政府承担的社会管理和公共服务的职能，也包括政府为建立和完善有效竞争的市场秩序而加强立法和监管。当然，西方发达国家政府职能增加的同时，有非常严格的法律法规约束政府的行为：正是这种严格法律约束和问责制度保证了政府不滥用职权，不浪费公共资源，防止和缓解政府失效。总之，需要明确，市场化改革并不意味着政府从市场完全退出，恰恰相反，市场化的进展对政府提出了更高的要求。我们需要的是政府角色的适时调整和政府能力的提高。

    第二，关于社会服务的全覆盖模式。本项研究另外一个有较强借鉴意义的结论就是社会政策设计中的普世主义(universalism)模式是成本最低的模式。作者证明，人人缴纳相同的税赋、拥有相同的权利享受社会性支出时的全覆盖模式是最经济的选择，在政治上也容易达成共识。最近OECD的一些数据也支持这种结论。在医疗卫生领域，采用全覆盖系统的英国，其全社会医疗卫生的支出为GDP的7．7％，瑞典为9．4％，而没有采取全覆盖模式的美国则为15％。[17]有鉴于此，当开始全面设计我们的社会政策时，必须全盘考虑，不然其长期的社会经济影响将极其巨大。实际上，我们在计划经济条件下曾经实施过低水平全覆盖的医疗服务，所达到的与当时经济条件相匹配的医疗保障效果曾经为全世界发展中国家所羡慕。当然，对我们曾经有过低水平、广覆盖的社会服务体系这一笔文化遗产需要历史地看，今天不能简单重复过去的做法，但我们需要重视这一遗产的合理内核，并在充分借鉴各国经验的基础上探寻新的模式。扩大社会性支出的服务覆盖对象应该是趋势，  但现实的情况是我们是一个城乡二元结构仍然十分明显的社会，且我们目前仍然处于中低收入国家水平，所以将社会政策同经济增长政策有效地结合是现实对我们的必然要求。因此实现科学发展，创造性地设计“发展型社会政策”就成为题中应有之义o[18]

    需要再三强调的是，作者在此项研究中证明了社会性支出不会妨碍经济增长，但前提条件是政府的税收政策合理、支出政策要对享受社会性转移支付者提供正向的激励：建立这种前提条件的基础，就是对公共预算的民主管理和监督。而对公共资金的严格审计、对政府部门的问责机制更是公共开支扩大的基础性制度支持。这是我们在阅读此书时必须保持的清醒认识。另外，中国经济社会发展中面临的社会问题不仅仅是政府社会性支出不足的社会政策问题，更同我们正处在从农业社会走向工业社会的过渡阶段、从计划经济走向开放的市场经济的转型过程、以及腐败、收入不公、社会认同缺失等深层次问题有关。就社会性支出而言，也涉及到新时期政府的职能转变、明确各级政府相关责任、提高政府管理能力等制度性和政策性问题。需要研究的问题实在太多，所幸发达国家一百多年来所走过的历程给我们提供许多可以借鉴的经验和值得深思的教训。