进入2008年,经济运行中的通货膨胀压力难以得到缓释,不仅成为政府宏观调控的首要目标,而且也对社会公众的生活产生了严重的负面影响。基于对物价上涨失控的担忧,政府先后出台了一系列价格干预政策,引起了各界的广泛关注。
政府先是于1月13日公布了《国务院关于修改〈价格违法行为行政处罚规定〉的决定》,接着又在1月16日公布了《关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》,决定启动临时价格干预措施。列入临时价格干预范围的,主要是价格上涨较多的、与居民基本生产生活关系密切的重要商品,主要包括成品粮及粮食制品、食用植物油、猪肉和牛羊肉及其制品、牛奶、鸡蛋、液化石油气等。
应该说,在通货膨胀环境下,对价格的行政干预政策,往往只有在其他宏观调控政策都失效的情况下才会采取,也意味着通货膨胀已经到了比较严重的程度。例如,1971年,美国在二战结束以后首次出现物价上涨,当时的美国总统尼克松便采取了价格控制手段,冻结了生产资料价格。随后在1973年,由于石油价格冲击,尼克松又宣布进入紧急状态,完全冻结石油价格。然而,事实上这种价格干预政策对通货膨胀的影响是有限的,因为价格控制仅仅是商品和服务的名义价格,而商品的数量、种类,以及实际价格是无法控制的。我们看到,到了1974年美国政府不得不对价格全面放开,被压制住的隐性通货膨胀都爆发出来,通胀率一度到了12%。由此看到,虽然行政干预在短期内会对物价有立竿见影的影响,但从长期来看,不能从根本上解决通货膨胀的根源。同时,也必然会对市场基础上的价格形成和供求机制带来严重损害。
当然,现代市场经济国家并非放弃了价格干预,而是利用多种方式来进行。例如,西方国家有很多其他价格控制策略,包括利用司法手段进行价格控制和干预、议会立法机关的监督和干预,还有通过听证会等方式来反映社会公众的监督和干预等。在这样一个完整的价格干预体系中,行政手段只是其中一个方面,而且在某种程度上是各国家都慎用的,或者说最后才用的。只有到其他价格控制方式都失效,通货膨胀非常严重,而且整个市场都难以形成竞争性价格的情况下,才会运用行政手段。
近期政府采取行政性价格干预,本质上看应该是基于两种目的,一是控制通货膨胀的蔓延,二是避免通胀对公众福利的损害,从而对公众有所交代。
对于前者来说,相关的利弊我们已经谈到了。对于后者,事实上与其要强力控制与民生相关的产品价格,还不如多增加民生方面的保障。换句话说,单靠这种行政干预价格,不能从根本上解决问题,还是应多运用其他民生保障手段。例如,增加社会保障支出,把最低生活保障与通货膨胀挂钩。还有实现工资增长也与通货膨胀挂钩,再就是把个人所得税予以指数化,从而不因为名义工资的变化,而导致个人缴纳更多的税收。从这些方面增加着力点,可能会达到更好的政策效果。
现在看来,政府全面展开行政性价格干预政策,已经不可避免。在此情况下,有必要进一步讨论价格干预政策的作用重点,从而尽可能避免其负面作用。应该说,在我国当前的背景下,价格干预的重点还是应该放在非竞争行业,比如说行政性垄断行业,或者如公用事业企业等自然垄断性的行业。对于竞争行业的价格,政策重点还是促进市场自身的完善,尽量由供求双方来决定市场均衡价格。实际上,对于竞争性产品价格来讲,政府要区分合理的涨价和不合理的涨价,是非常困难的。因为政府并非万能的,其掌握的信息也并不会比企业多。从历史经验看,如果政府过度介入竞争性行业,从长远来看肯定是弊大于利,因为并不能从根本上解决这种供求矛盾。如果过度控制竞争行业的价格,这些企业就可能减少供给,甚至造成质量下降,或者压低劳动力价格。所以,从根本上看,短期内面对竞争性行业价格的干预,更大程度上应作为一种威慑政策,而非真正进行强力调控。
具体来看,短期内受到价格干预政策影响较大的,主要是已列入干预范围的产品,基本属于农业和食品业企业。由于春节到来会刺激粮食、肉类、油类等日常消费品的需求,因此政府重点把相关行业的龙头企业列入管制名单,既因为上述企业的产品在市场上所占的份额大,也因为这些产品是市场同类产品定价的重要参照物。这样,农产品及农资化肥将会面临调整的压力,相关商品总体价格涨幅将受到一定控制。应该说,由于干预的产品均为大宗货物,其产品本身竞争激烈,2007年以来的生产成本涨价已经使得相关企业盈利空间缩小,而此次政策的出台使得相关公司涨价空间缩小,在生产成本没有降低的情况下,会对相关公司带来很大的压力。
从中长期来看,如果通胀压力继续加大,政府有可能会进一步干预其他重要的产品价格,包括成品油、电力、公用事业服务在内的企业可能会受到影响。我们看到,虽然这些产品和服务并未具体列入临时干预范围,但在此前的政府政策中已有不成文的规定。例如,在1月14日国务院召开了全国保障市场供应加强价格监管电视电话会议,要求成品油、天然气、电力价格,以及地方管理的供电、供气、供水、供暖、城市公交、地铁票价等公用事业价格和游览参观点门票价格,近期一律不提高。对此,根据经济形势的变化,未来也有可能以明文方式纳入干预范围,从而对相关行业企业产生影响。
此外,可以预见到,政府价格干预的重点,将是相关行业的恶性涨价行为,主要是行业串谋涨价等行为。虽然目前尚无成文法律法规,对“操纵价格”进行权威性界定,但有两个标准已被国内公认为看不见的尺度。第一、行业协会是否利用其在市场上的垄断地位进行哄抬物价,如果进行提价的会员企业不超过50%,且价格提升幅度在正常范围之内,对市场未能造成垄断性的负面影响,则不能被界定为行业行为。第二、经营者和行业协会间,如果以召开会议等形式合谋涨价,且其后的涨价事实为联手动作,则应被认定为存在串通行为。
从长远来看,虽然本轮价格管制被界定为“临时干预”,但根据经验,即使经济形势发生变化,相关规定在短期内显然也不会退出政策舞台,这增加了各界对未来的担忧。因为政府政策的行政复归倾向,成为当前中国经济发展的最大风险之一。因为行政调控增加了政府行为的不确定性,使微观企业的行为难以适从,也使投资者心理遭受打击,对此,近期的资本市场已经做出了充分反映。这也是政府在运用价格管制这把“双刃剑”时,所必需充分估计和考虑到的。