中图分类号：F062.2 文献标识码：A 文章编号：1001-4950(2006)
城市固体废弃物管制政策研究综述*
——推进循环经济的前沿领域
王建明1 彭星闾2
(1.浙江财经学院 工商管理学院，浙江 杭州 310018；2.中南财经政法大学 工商管理学院，湖北 武汉 430060)
摘 要：20世纪80年代后期开始，城市固体废弃物管制政策研究的文献开始大量涌现。固体废弃物管制的目标是使垃圾生产的社会边际成本等于私人边际成本（即垃圾外部性内部化），从而减少市场失灵，最终实现固体废弃物减量化、再利用和再循环。本文主要对三类固体废弃物管制政策(垃圾收费政策、原生材料征税与再生材料补贴、预付处理费用和押金返还制度)作一梳理，并作出简要评述，以期为我国城市固体废弃物管制政策的选择和制定提供指导。
关 键 词：城市固体废弃物；管制政策；综述；启示
一、引 言
城市固体废弃物(municipal solid waste,MSW)，主要指家庭、机构(如政府、学校)、商业部门(如饭店、旅馆)产生的生活垃圾，不含工业废弃物、建筑垃圾、市政污泥、危险废弃物等(U.S. EPA,2003)。20世纪80年代后期开始，在美国等经济发达国家，人们对城市固体废弃物问题的关注持续升温，固体废弃物管制政策研究的文献也大量涌现，这主要出于以下几个原因：(1)城市固体废弃物数量急剧增加，这造成垃圾填埋场的剩余填埋能力锐减，美国等发达国家面临着空前的“填埋危机”；(2)环境保护主义的抬头和公众对健康、卫生的关注使新建垃圾填埋场和焚化设施的选址越来越困难。“不要在我的后院”(not in my back yard,NIMBY)观念的盛行就是一例。这最终导致了垃圾处理成本的增加；(3)一些原生材料(如森林木材、矿物资源等)的紧缺(价格上涨)也激发了人们对废弃物循环使用的兴趣。
固体废弃物管制的理论依据是外部性理论。不存在管制时，家庭或厂商生产垃圾的私人边际成本等于零，而社会却必须为之付出成本(环境污染)，因此，市场不能有效率地运转。固体废弃物管制的目标就是使垃圾生产的社会边际成本等于私人边际成本。通过对家庭或厂商的管制，使垃圾外部性内部化，这样就可以激励家庭和厂商减少垃圾产生，从而在较大程度上减少市场失灵。最终实现固体废弃物减量化、再利用和再循环(reduce,reuse,recycle,3R)。
经济学家和管制者提出了一些具体的固体废弃物管制政策，主要包括：垃圾收费政策、原生材料征税、再生材料补贴、预付处理费用或消费税、押金返还制度、生产者责任延伸制度、循环材料含量标准、回收率标准、产品耐用性标准等。在这些管制政策中，垃圾收费政策属于下游政策，它直接针对家庭垃圾处理行为和消费行为；原生材料征税、再生材料补贴、生产者责任延伸制度、循环材料含量标准、产品耐用性标准等政策属于上游政策，它们直接针对厂商的生产行为；预付处理费用和押金返还制度则是综合性政策，它们同时影响厂商和家庭的行为。限于篇幅，本文主要对三类固体废弃物管制政策(垃圾收费政策、原生材料征税与再生材料补贴、预付处理费用和押金返还制度)作一梳理，并作出简要评述，以期为我国城市固体废弃物管制政策的选择和制定提供指导。
二、下游政策：垃圾收费政策
垃圾收费政策是最早研究和使用的方法。在很多发展中国家(包括中国)，垃圾收费实际采取的是每月固定费用(通常隐含在财产税、自来水费、物业管理费中)。这种固定收费政策可以为垃圾处理筹集资金，缓解财政压力，但是它对所有的家庭实行统一价格(不论垃圾排放量多少)，这样做的结果实际上是穷人补贴富人，因为穷人排放的垃圾量较富人少。Dinan指出，这种固定收费政策从两个方面导致了垃圾管制低效率：一是由于家庭不用为抛扔的垃圾额外付费，家庭缺乏垃圾减量化或者再循环的激励；二是厂商也缺乏积极性去生产垃圾处理成本更低的产品。[1]鉴于此，多数学者支持对垃圾“按抛扔数量付费”(pay-as-you-throw,PAYT)，也称垃圾“单位定价”(unit-based pricing)、“使用者付费”(user charges)、“可变费率”(variable fees)、“垃圾处理费”(waste disposal charges)等。本文所说的垃圾收费政策也是专指垃圾单位定价政策。
垃圾收费政策是基于垃圾处理的社会边际成本而向家庭征收的费用，经济学家称之为“庇古税”(pigouvian taxes)。它通过对垃圾直接定价产生有效率的资源配置：家庭会根据垃圾产生的私人成本来调整其行为，如减少垃圾排放，增加垃圾回收等。很多实证研究都支持这一点。Wertz(1976)较早地研究了垃圾收费政策对居民垃圾排放的影响。[2]通过对旧金山市(已实行垃圾单位定价)和美国其他城市(没有实行该制度)垃圾平均排放的比较，Wertz发现垃圾单位定价收费每提高1％能减少0.15％的垃圾排放(即垃圾收费的价格弹性为-0.15)。与Wertz的研究类似，Jenkins分析了14个城市的垃圾排放数据发现，对每袋
垃圾收费政策还间接导致有效率的厂商行为。Kinnaman和Fullerton认为，垃圾收费导致的回收增加降低了再生材料的价格，这导致厂商更愿意采用再生材料。[5]一些学者声称，垃圾直接定价也有助于激励企业进行绿色设计，生产最优水平的产品包装(Fullerton和Wu，1998)。但是，由于计量的困难，垃圾收费对厂商行为影响的研究仅仅限于理论探讨，缺乏有说服力的实践证据。
垃圾收费政策的另一个优势是管制的信息成本较低，管制者只需知道每袋垃圾的社会边际成本即可。Repetto等(1992)估计每袋垃圾的社会成本在1.43－1.83美元之间。一些学者还进一步对垃圾收费政策增加的社会福利作了估计。根据Jenkins(1993)的计算，垃圾直接定价政策增加的社会福利平均为3美元／人·年。Podolsky和Spiegel(1998)甚至估计增加的社会福利为12.8美元／人·年(Kinnaman和Fullerton,1999)。
当然，垃圾收费政策也可能存在一些负面效应：首先，垃圾单位定价可能导致产生“非法倾倒”(illegal dumping)现象。据Fullerton和Kinnaman(1996)推算，维吉尼亚州大学城Charlottesville75户家庭垃圾单位定价导致的28％－43％路边垃圾削减量可能源自非法倾倒。很多学者的调查研究也都发现了非法倾倒的证据(Kinnaman和Fullerton,1999)；其次，垃圾单位定价的管理成本也许超过社会收益。在Fullerton和Kinnaman(1996)对维吉尼亚州垃圾单位定价的简单成本收益分析中，垃圾单位定价产生的福利收益平均为0.08－0.15美元／袋，但是管理成本却超过0.19美元／袋；最后，也有学者从其它方面对垃圾单位定价提出了质疑。在一些学者看来，对不同类型的垃圾征收统一的费用可能是非效率的，因为这些垃圾产生的社会成本不一样(Dinan,1993)。例如，旧电池与旧报纸对社会的危害程度不一样，因此旧电池的收费价格应该超过旧报纸(Chakrabarti和Sarkhel,2003)。但是，正如Kinnaman和Fullerton(1999)所指出的，差别化的定价政策会大大增加管理成本，是不现实的。
总的来说，垃圾收费政策是有效果的，它通过对垃圾直接定价产生有效率的家庭行为。目前美国已有4000个左右的社区采取了垃圾收费政策。但是，垃圾收费政策也可能诱发负面行为(尤其是非法倾倒行为)。因此，必须谨慎地使用这一政策，或者与其它管制政策配套使用。
三、上游政策：原生材料征税与再生材料补贴政策
鉴于对垃圾直接定价并非尽善尽美，一些学者倡导对原生材料征税(virgin materials tax)，或对再生材料(旧报纸、旧塑料、旧玻璃等)补贴(recycling subsidy)。根据Chakrabarti和Sarkhel，这两种政策的经济合理性在于：原生材料开采的外部成本(即废弃后的处理成本)和再生材料使用的外部收益没有被厂商内部化，这导致社会开采过多的原生材料，同时使用过少的再生材料。[6]这样，通过实行原生材料征税或再生材料补贴政策可以从垃圾产生的源头抑制垃圾产生。
在Turner等学者看来，原生材料征税提高了原生材料相对再生材料的市场价格，从而刺激了循环回收；同时，它提高了生产总成本，鼓励了材料使用的源头削减，激励企业实行绿色设计。相应地，这导致生产更少的废弃物。[7]Miedima研究后声称，原生材料征税(税收等于处理相应垃圾的边际成本)的福利收益会大于再生材料补贴的福利收益，也大于对垃圾直接收费或预付处理费用的福利收益。[8]
但是，Dinan(1993)研究发现，尽管原生材料征税在一些产业鼓励了再生材料的使用(在这些产业，原生材料和再生材料是高度替代的)，另外一些产业对原生材料征税并不会增加对再生材料的需求。此外，存在进出口时，一国对原生材料征税不能鼓励出口厂商使用再生材料。因为，很大比例的再生材料已被出口(Kinnaman和Fullerton,1999)。Ackerman的研究也表明，原生材料征税也许对特定产业是有效的，但它不能作为一个通用政策。这有两个原因：(1)原生材料与再生材料往往并不能完全替代；(2)回收还受到其它因素的影响，诸如供应侧瓶颈。[9]Palmer和Walls的研究则表明，尽管原生材料征税会产生有效的投入组合，但是，它会抑制生产和消费，其结果是无效率的垃圾数量降低(过分降低)。[10]因此，他们认为原生材料征税必须与最终产品消费补贴相配套。Fullerton和Kinnaman(1995)以及Palmer和Walls(1997)通过研究最终得出这样的结论，即原生材料征税对降低直接开采使用原生材料的外部成本是必需的(如防止滥砍滥伐)，但是它不会有利于降低垃圾处理的外部成本，即对废弃物管理来说没有什么实质作用。[11, 12]
笔者以为，与其他政策相比，原生材料征税是解决垃圾外部性的一种更间接的政策，由于税负转嫁效应等诸多复杂、不可预测的因素，原生材料征税政策的垃圾管制效果是不确定的。在开放经济条件下，原生材料征税甚至会影响到一国产业的国际竞争力。但是，如果现实中原生材料相对于再生材料来讲享受了补贴(负的税收)，那么这种补贴会抑制垃圾的循环回收，也会影响到资源的可持续利用。因此，对原生材料的税收补贴必须逐步削减乃至取消。
鉴于原生材料征税政策显示出低效性，一些经济学家提出再生材料回收补贴政策，以对废弃物及其循环利用进行直接管理。在一些学者看来，再生材料补贴有助于鼓励企业进行绿色设计，使其产品易于循环和回收利用。而一些下游激励政策(如垃圾收费)可能不足以给上游厂商发出适当的信号，鼓励其进行绿色设计(Chakrabarti和Sarkhel,2003)。这是因为存在高交易成本的情况下，垃圾收费尽管确实会鼓励家庭将一些垃圾再循环，但他们没有积极性进行相应的垃圾分类，从而也不能促进厂商实行绿色设计。Sigman对铅循环的研究发现，汽车电池中铅的回收是富有价格弹性的，因此，回收补贴政策有效激励了汽车电池中铅的回收(尽管相对于原生材料征税、押金返还制度来讲成本较高)。[13]
与Sigman的研究相反，Edwards和Pearce(1978)对纸循环的研究则发现，提高回收材料的价格不会影响回收行为。他们甚至认为，通过直接操纵价格来鼓励回收是最不可行的政策工具。根据Anderson和Spiegelman的阐释，应用再生材料生产需要极其昂贵的新设备投资，在大部分现有生产技术都是针对原生材料的情况下，使用再生材料的短期边际成本是很高的。[14]对此，Chakrabarti和Sarkhel(2003)指出，一种有效的方法是对厂商采购新型资本设备进行补贴，这种新型设备既可以使用原生材料，也可以使用再生材料。但是，Anderson和Spiegelman分析认为，考虑到采用再生材料作为投入也许会面临供应不确定性，公司不愿意进行资本投资。这样，一些再生材料(如废铁和旧报纸)实际上是缺乏需求弹性的(Chakrabarti和Sarkhel,2003)。换句话说，补贴政策的实行或取消不会影响回收率。总的来说，考虑到生产技术、市场需求等不确定因素时，再生材料补贴政策的有效性是值得怀疑的。
即便不考虑生产技术、市场需求等不确定因素时，Palmer和Walls(1994)指出，尽管再生材料补贴能导致产生高效率的投入组合，但是也导致过度生产、过度消费和过度废弃。Palmer等的研究进一步表明，就同时鼓励源头削减与循环回收来说，回收补贴确实是效率最低的选择。[15]因此，Palmer等建议将回收补贴和消费税结合使用，这样就同时鼓励生产的源头削减和处理的循环回收。在此以前，Dinan(1993)也提出了相似的建议。回收补贴和消费税结合起来实际上就是押金返还制度(deposit refund system,DRS)。
四、综合政策：预付处理费用和押金返还制度
预付处理费用(advance disposal fees,ADF)是在产品销售时基于产品的最终处理成本收取的费用，实际上预付处理费用就是产品消费税。根据Chakrabarti和Sarkhel(2003)，预付处理费用的经济原理在于，产品交易时，未来处理废旧产品及包装废弃物的外部性并未反映在价格中。这样预先收取处理费用会适当地提高产品价格以反映社会真实成本，最终抑制产品消费和垃圾产生。Ackerman(1997)描述了佛罗里达州预付处理费用政策的成功实践。该项政策实施第一年产生了4500万美元的收益，而且导致企业转向采用可回收的包装物。但Ackerman认为，这并不是因为预付处理费用成功地将垃圾外部性内部化。预付处理费用的成功应归因于其隐含的系统思想，因为任何达到回收率标准的产品免征处理费用，这增加了它们的市场能力。事实上，预付处理费用对这些产品贴上了环保标签，它具有广告效应(Chakrabarti和Sarkhel,2003)。
对预付处理费用的一个主要质疑在于，在固体废弃物管制政策中，产品消费税是一个“钝”(blunt)政策工具，因为它不能区别“抛扔”和“不抛扔”垃圾的社会成本差异。[16]Zoboli认为，产品消费税虽然将费用转嫁给消费者，有抑制消费的作用，但是它对于垃圾减量的作用不大。因为，消费者购买时已经预先支付了处理费用，他们消费后会丧失循环回收的积极性。[17]Calcott和Walls的研究则表明，预付处理费用仅仅对不可回收产品是一个最优政策。对于可回收产品，由于预付处理费用不鼓励循环回收，仅仅采用预付处理费用是比较低效的。[18]对此，多数学者倡导实行押金返还制度。
押金返还制度是一个双层系统。为了实现有效的资源配置，押金等于处理相应垃圾的社会边际成本，返还金额等于垃圾的边际成本与回收的边际成本之差。如果回收的边际成本为零，返还额就等于押金(Kinnaman和Fullerton,1999;Chakrabarti和Sarkhel,2003)。大多数研究表明，在存在垃圾非法处理(如非法倾倒)的情况下，如果对非法处理无法征收庇古税(这在垃圾单位定价中是一个常态而不是例外)，那么押金返还制度是最优的选择(Dinan,1993;Palmer和Walls,1994;Fullerton和Kinnaman,1995;Sigman,1995;Palmer等,1997)。多数学者认为，押金返还制度在效果上类似于对废弃物处理直接定价(对垃圾外部性进行直接矫正)：当产品收回时偿付押金，如果产品被扔掉，就只能由消费者承担费用。这样，押金返还制度能够确保运用成本最低的办法来减少废弃物的处理量，无论是在源头上减少废弃物还是通过循环利用的途径来完成。[19]
Palmer等(1997)对三种政策(预付处理费用、回收补贴及押金返还制度)比较研究后认为，对于任一固体废弃物削减比例来说，押金返还制度都将是一种成本最低(最有效)的途径。[15]在Palmer等的市场仿真模型中，为达到削减废弃物处理水平10％的目标，每削减一吨废弃物处理量，采用押金返还制度花费45美元，采用预付处理费用花费85美元，采用回收补贴花费98美元。Palmer等进一步指出，押金返还制度同时鼓励源头削减和再循环，而回收补贴和预付处理费用都只有一个方面的作用：预付处理费用抑制了消费，降低了可获得的循环材料的数量，导致了循环降低；回收补贴鼓励循环但降低了最终循环材料的有效价格，从而鼓励了消费，使事后的垃圾增加了(Chakrabarti和Sarkhel,2003)。
关于押金返还制度的具体实施，Palmer和Walls认为，它将比对原生材料征税同时对消费补贴更易于执行。后者这种替代性政策组合也许能达到同样结果，但执行更难。这是由于企业会强力反对原生材料征税，他们的组织力量强大，而家庭则缺乏这种能力(Chakrabarti和Sarkhel,2003)。Palmer和Walls(1994)强调，为确定最优的押金返还额，政府管制者只需要知道垃圾处理的社会边际成本。而采用原生材料征税政策，则需要知道原生材料和再生材料的技术替代率信息。显然，管制者难以获取这些信息。[10]笔者认为，从政策实施的角度看，相对于垃圾收费、原生材料征税和预付处理费用来讲，押金返还制度有一种“自我管制”和“自我实施”(即激励相容)的特点。这种激励相容特点对于一个管制政策的成功是极其重要的。
一些学者意识到押金返还制度的管理成本可能过高。对此，Dinan(1993)建议管制者重点对一些产品(如旧报纸、旧电池、玻璃容器等)实施押金返还制度。根据Stavins的总结，押金返还制度适用于以下情形：(1)目标是减少废弃物的非法处置现象(而非减少废弃物流量)和总体上增加物质的循环利用水平；(2)在废弃物的合法处置成本和(对非法处置或乱扔垃圾进行)清理成本之间存在显著的差异。[19]笔者认为，尽管押金返还制度的适用范围较窄，只占垃圾总量中的一小部分，但是它针对的是社会边际成本较大或者循环收益较大的垃圾(如电池、饮料瓶、金属、纸张等)，因此，押金返还制度实施的社会收益相对较高。
五、结论及启示
固体废弃物管制政策研究的文献非常丰富，就笔者有限的综述而言，我们可以得到以下几点结论及启示：
首先，从固体废弃物管制政策理论和实践发展趋势看，传统的命令控制型政策(command and control,CAC)越来越受到挑战，同时“基于市场”(market-based)的管制政策(至少其原则思想)正在被普遍接受。我们讨论的这三类政策都属于基于市场的管制政策，或者说是激励性管制政策。与命令控制型政策(如循环材料含量标准、回收率标准、产品耐用性标准等)不同，基于市场的管制政策通过市场信号(如经济激励手段)刺激行为人的动机，而不是通过明确的环境标准和条款来规范人们的行为(伯特尼、史蒂文斯，2004)。从理论上讲，命令控制型管制政策是可行的，但是由于其高昂的管制信息成本、管理执行成本以及厂商抵制成本，越来越不受学者和政策制定者的欢迎。
其次，从固体废弃物管制政策研究方法看，目前主要采用两种方法：一是运用数理方法和模型对固体废弃物管制政策进行理论分析；二是运用统计计量、案例解剖方法对管制政策的实际效应进行量化评估。在研究中，学者们注重不同管制政策的比较分析，以及不同政策的组合配套研究。
再次，从固体废弃物管制政策研究结论看，存在多种可行的管制政策选择，有时应当结合使用。当垃圾非法处理不甚严重时，对垃圾直接定价(垃圾收费政策)是解决固体废弃物市场失灵的较优策略。存在严重的垃圾非法处理时，押金返还制度则是更适合的政策选择。对产品或原材料定价(如原生材料征税或产品消费税等)有时是必需的，但是试图仅仅依赖它们来解决市场失灵往往会产生一些负面效应。总的来说，各种政策各有利弊，管制者应该视情况具体选择。从长期来说，有效的固体废弃物管制政策不仅必然影响家庭对于购买、消费和处理的选择，还必然影响厂商对于原材料采用(增加再生材料的使用)、产品设计(增强循环利用能力)、产品包装的选择。因此，综合运用多种管制政策，形成一体化的管制政策组合会得到越来越多的关注。
最后，近年来，我国的城市固体废弃物管制政策问题已经开始受到关注。[20]但是，大多还是停留在一般地引进和介绍可选择的固体废弃物管制政策，而对于固体废弃物管制政策进行理论论证和量化评估的文献还很少。这虽给管制者制定具体的管制政策提供了选择空间，但是没有提供客观的依据对各具体管制政策进行评价，没有对管制者选择最优的管制政策提供明确的指导。因此，当前，深入地研究我国城市固体废弃物管制问题，尤其是从实证角度量化分析各种固体废弃物管制政策实际的(而非宣称的)社会经济效应就具有十分重大的理论和实践价值。
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基金项目：浙江省教育厅科研项目“浙江省城镇生活垃圾减量化管制政策研究”，项目编号：20051512
作者简介：王建明(1979-)，男，浙江财经学院工商管理学院讲师，中南财经政法大学工商管理学院博士生；
彭星闾(1928-)，男，中南财经政法大学工商管理学院教授，博士生导师。