关于制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》的立法建议

　　内容提要：创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。中国改革从农村改革、城市改革到统筹城乡综合配套改革，都是开创性的伟大事业，没有现成的经验模式可供借鉴，重庆需要创新，创新需要立法，尽快制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》，一方面鼓励创新，开拓新思路、创造新方法、探索新模式，让新思想、新政策、新体制、新事物在新特区层出不穷；另一方面规范创新，避免盲目创新、扭曲创新；其三吸引创新型人才来重庆，提高城市软实力和核心竞争力；其四是重庆高举创新大旗,动员重庆广大干部、群众积极参与重庆新特区的改革和建设中来，让广大市民为重庆改革创新献智献策，引导40个区县干部群众根据当地实际参与讨论，有可能引发一场新的载入史册的思想解放运动。

　　一、制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》的目的和意义

　　1、为重庆市统筹城乡综合配套改革试验区（以下简称新特区）的创新立法，为重庆先行先试的各项创新活动提供法律保障，这本身就是调动全市人民的创新智慧和潜能的重大创新。新特区的创新立法为重庆的观念、体制、政策、产业、模式、管理等创新注入新的动力。重庆新特区的建设与开拓是前无古人的事业，没有固定可借鉴的模式，而重庆城乡二元结构矛盾突出，重庆改革步入深水区，社会处于急剧转型时期，改革水深浪急，通过制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》来规范改革、鼓励创新、倡导探索、宽容失败、激活思想，实际上这是为了减少失误和改革成本。然而创新总是有风险的，任何成功的创新都是建立在许多次试错的基础上的。换句话说，改革创新活动中的“失败者”，必须要远远多于“成功者”。因此，只有给失败者留有余地，才有人敢于去冒创新之险。重庆率先在西部统筹城乡综合配套改革试验区建设之初立法，可极大提高重庆创新能力和区域核心竞争力。

　　2、通过改革创新立法，确立“改革创新法制化”原则，保护创新，就是尊重劳动的价值，通过规范化的创新性的制度设计，确保重庆市企事业单位及市民都能把创新作为发展的原动力，自觉自愿地开展创新性活动中来。让最广大的人民群众、弱势群体吸纳和参与到具体的制度创新中来。重庆统筹城乡综合配套改革试验区，不仅政府官员有责任，民众也有责任，任何成功的改革都是在党和政府领导、民众的支持下完成的。如果说重庆率先在全国以地方立法的方式出台《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》是一项改革与创新，《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》的制订是动员重庆广大干部、群众积极参与重庆新特区的改革和建设中来，也是重要创新举措。

　　3、通过制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》，为重庆改革创新营造良好的政策法律大气候，让广大市民为重庆改革创新献智献策，引导40个区县干部群众根据当地实际参与讨论，有可能引起一场新的载入史册的思想解放运动。新特区之“特”的基本内涵，包括思想观念创新、发展模式创新、体制制度创新、对外开放创新、科技自主创新、产业结构调整模式、企业管理创新和城乡建设创新等各个领域、各个方面的创新。改变目前“内部人决策”的封闭运作方式，探索出一条民主决策、公共决策的新制度。这样的制度变革若能成为地方法律，本身就是伟大的制度创新。从1978年12月安徽省凤阳县小岗村的18户农民自发实行了“包产到户”的农村改革，到1983年中国决定在重庆市进行城市经济体制综合改革试点，从建立深圳特区到1992年初，中国改革的总设计师邓小平在南巡时发表重要讲话，重申改革的目标是建立社会主义市场经济体制，每一次改革无一不是思想创新与突破，近日国务院批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，国家发改委要求重庆根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，也为推动全国深化改革、实现科学发展与和谐发展发挥示范和带动作用。创新涉及到重庆可持续发展和全局性战略问题。

　　二、制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》的必要性

　　重庆新特区与深圳特区、上海浦东新区、天津滨海新区“内涵和外延”不同，要用新思想、新思路、新办法、新角度探索解决新特区建设与发展问题，这需要创新。新的改革动力、新的改革思路、新的改革实验，渐进性体制创新和制度创新都呼唤用立法来确认。

　　以立法的形式引导、促进、保障、规范改革创新十分必要。现在改革与过去不同，现在的改革应在法律的基础之上、范围之内进行，通过立法使改革目标明确，程序规范，改革者的权益得到保障，同时协调改革创新机制，建立改革评价机制。如何推进创新改革？如何保障改革创新？如何规范改革创新？这就需要制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》，特别针对以下三种情形：

　　1、不敢创新。说别人没说过的话叫创新，做别人没做过的事叫创新，想别人没想的东西叫创新。有的官员明哲保身，不敢多说一句话，不可多行一步路，惟书,惟上,不惟实，害怕失败，担心犯错误，走弯路，对创新噤若寒蝉，维持现状，得过且过。一个国家、一个地区要想从根本上使百姓富裕起来，必须让一切有利于创新的思想更加活跃，让一切创造财富的源泉充分涌流。也有人认为出头的椽子先烂，创新者下场不妙。重庆的“魏胜多事件”至今让有些官员心有余悸，重庆市城口县坪坝镇原党委书记魏胜多，2003年，魏因为“自作主张”尝试直选镇党委书记和镇长，而被免职并“双规”。当时魏被上级列出的罪名包括：对于进行选举的事实，对上级隐瞒不报；在2004年末换届到期前，违反《选举法》提前进行选举；违反“党管干部”的原则。而相似的选举，于1999年的四川遂宁等地已有过试点。虽然一度受到“违法”非议，但主事官员并未获咎，不久后还被提拔任用。魏胜多事件一年之后，云南红河州石屏县七个乡镇得以顺利举行的直选，不仅拥有州委的红头文件，还获得州委书记罗崇敏的公开支持。新华社旗下《半月谈》杂志评论说，石屏乡镇直选符合社会发展潮流。改革创新通常意味着对政策甚至法规的突破，而改革者也冒着越来越大的违法和违纪风险，需要政府通过一系列的扶持制度去鼓励创新、宽容失败。制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》，有利于打破沉闷的思想气氛，激发创新的热潮。为了创新，必须建立一个承认失败、允许失败、宽容失败的宽松环境。惟此，才能在全社会倡导一种锐意创新、勇担风险的价值观，才能营造一种摈弃浮躁、踏实创新的社会氛围，提倡“先干不评论，先试不议论，时间作结论”的创新理念，赋予先行先试的“试错权”。

　　2、误解创新。城乡统筹,有人认为是“重乡轻城”：就是解决城乡矛盾、缩小贫富差距，要使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有各个方面平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件。“让农民变得和市民一样”，在社会保障、公共产品、就业市场、金融产品等诸多方面享有和城里人一样的权益。这是“杀富济贫”或“吃大锅饭”，因为城市在转型时期也面临产业、就业、社会保障等诸多难题，发展观念创新、发展模式创新、体制制度创新等各个方面创新的要求也日益迫切。

　　有人认为特区就是国家“给特别政策、权力、项目、资金”，“开展改革创新工作所需的经费应当列入部门预算”，统筹规划是否意味着农民丧失对土地的权利、城市政府将可以随意征地？城乡一体化是否意味着，政府会让农民迁离故居，集中居住到政府规划的楼房？有人借统筹城乡综合配套改革试验区利好之机炒作概念抬高房价。这是扭曲创新、误解创新。创新的本质是进取，是推动人类文明进步的激情，创新就要淘汰旧观念、旧技术、旧体制，培育新观念、新技术、新体制。改革的过程的确是风险与机遇并存，改革也并不意味着总是沿着正确的道路前行，从这个意义而言，试错也是改革的一部分内容。但试错，往往意味着国家与人民必须付出更高昂的改革成本，所以，我们有必要将试错减少到最低的程度，这才是对改革发展最好的支持。

　　3、不满创新。先行先试的过程，其中有的内容肯定会与现存的秩序、制度相冲突，很可能触动一些人的既得利益而招致不满和反对。因循守旧、裹足不前。“预见未来的最好办法就是创造未来。”DennisGabor说。科特勒博士认为，“创新并没有被普遍认为是重要的或者是值得的。因为总有一些人希望停止创新，总有一些人不喜欢变革。”要警惕两种倾向：一是在改革和实践中一旦发现问题，便立即以“规范化”为由对改革过程进行全盘否定，造成前功尽弃；二是一切都要充分协调沟通，等到有关各方无任何异议时再行动，笃信在工作中“摩擦系数等于零”的理念。

　　　现代市场经济的最基本特征是市场主导资源配置。上世纪90年代以来，在重塑多元市场主体和市场化方面取得重大突破，但在对市场经济体制形成具有决定性意义的要素市场方面，市场化进程滞后，行政性配置仍然过多。经济体制改革的进一步推进，涉及政府有关部门单位利益调整，政府行政体制改革创新事关改革成败。诚如江泽民同志指出：“一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”

　　重庆市统筹城乡综合配套改革最关键是政策创新、制度创新、体制创新，主要包括：（1）破除城乡二元分割的体制和政策限制，赋予农民平等的公民待遇、完整的财产权利和公平的发展机会，迁徙自由、就业自由、投资自由等等，（2）建立评价城乡良性互动的国民经济和社会发展运行状况新的指标体系。除借鉴国际上的计算方法外，应充分考虑我国城乡之间的购买力分布、城乡产业结构、城乡市场需求平衡以及二元结构的动态发展，制定有利于加速城乡良性互动的政策措施。（3）统一城乡税收标准，减轻农民税收负担；（4）统一城乡贷款利息，增加针对农村的贷款资源（5）；统一城乡居民的医疗保障，让农民有病不敢进医院成为历史；（5）统一城乡教育，加大对农村教育的财政支持，保证教育均衡发展；（6）统一城乡户籍，改变城乡二元结构；（7）统一就业制度，彻底开放城市劳力市场，在工资待遇上逐渐拉平城乡差距；（8）在财政政策上，确保财政支农力度刚性增长，特别是加大对农村公共基础设施的投入力度；（9）在产业政策上，大力发展劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济，特别是着力扶持建筑业和制造业；（10）在体制改革上，探索重庆市统筹城乡的投融资体制改革，引导土地、劳动力、资本、技术等要素在城乡之间双向流动，党的十六大提出政府职能的四个方面，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。根据当前的实际情况，在对政府机制的把握上，应更加凸显“社会管理”和“公共服务”的职能。制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》作为政策创新、制度创新、体制创新的先导，有利于消除阻力，鼓励大胆探索，减少创新的盲目性。

　　三、制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》立法依据

　　2007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体〔2007〕1248号），明确：国务院同意批准设立重庆市、成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区。同时要求成都市和重庆市要从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，也为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。

　　2007年06月27日，国务院总理温家宝27日主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》，把强化中心城市职能、促进三峡库区全面协调可持续发展作为重点，立足城乡统筹发展，注重生态、人文环境保护和资源的集约利用，进一步明确了重庆市在全国发展布局中的功能定位，符合重庆市的实际情况和发展要求。重庆市要按照国务院批准的规划，统筹做好城乡建设和管理各项工作。

　　胡锦涛总书记2007年6月25日在中央党校发表重要讲话，强调“解放思想、改革开放、科学发展、社会和谐、全面建设小康社会”，做到这四个坚定不移，对保持党和国家事业顺利发展的大局至关重要。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。胡锦涛总书记的讲话为重庆市启动统筹城乡综合配套改革试验区的建设、发展指明了方向。以胡锦涛同志为总书记的党中央，十分强调创新对于我国经济社会持续发展的重要性，指出：“要在全社会培育创新意识，倡导创新精神，完善创新机制，大力提倡敢为人先、敢冒风险的精神，大力倡导敢于创新、勇于竞争和容忍失败的精神。”

　　胡锦涛总书记的讲话精神和国务院的有关法令规章为制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》提供了立法依据。

　　四、制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》的可行性

　　1、重庆已进行多项立法创新，积累了丰富经验。２００４年７月出台的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，这是中国首部对官员问责作出刚性制度化安排的地方立法，此项制度确立了１８种问责情形和７种追究责任方式，从机制上着力解决政府机关决策失误、治政失当、权力失控、政令失畅和行为失范问题，把监督对象确定为行政首长，有利于依法治官、依法治权。以问责制为突破口，重庆市对政府决策、执行和监督中的四个重要方面，即决策听证、信息公开、文件审查、首长问责以地方立法的方式作了系统的规范，全面创新政府管理，并因此于２００６年获得了“中国地方政府改革与创新奖”。

　　2、深圳是全国最早的综合改革试验区，1980年8月26日，深圳经济特区正式成立。25年来，这个敢于改革开放、敢于创新的城市创造了230多项全国改革之最！2006年03月14日《深圳经济特区改革创新促进条例》在深圳市四届人大常委会第五次会议上高票通过。对改革创新的工作职责、基本程序，公众参与改革创新，激励并保障改革创新，改革创新的监督措施等方面作出了明确的规定。《深圳经济特区改革创新促进条例》可作为重庆借鉴。重庆城乡统筹综合配套改革要让最大多数人享受改革创新带来的物质、精神、社会及政治成果。当今世界，一切社会的发展，一切经济价值、经济增长和战略实力，实际上都来源于创新。我国市场经济较为发达的地区如长三角、珠三角等地，其发展模式是由本地民间市场经济发轫，富民之后实现财富自由流动，城市群自然形成，通过商业之手联贯市场，而后由政府出面进行城乡一体化，成本小而收效大。通过创新，形成一种能够合理地配置资源的经济体制。

　　3、今天的改革和实验，是我们在党中央的正确领导下，通过二十多年的不断探索，积累了丰富的成功经验和深厚的物质基础的阶段；是我们实施人才战略，形成了一支能够适应新时期发展要求和应对知识经济挑战的高素质干部群众队伍的阶段；是我们通过在全社会大力弘扬创新精神，统一思想，有着良好的政治、经济、社会、文化、技术等创新环境和资源，可以为重庆市统筹城乡综合配套改革切实提供各种保障的阶段。

　　自１９７８年，中国经济体制改革拉开了帷幕，在农村推行家庭联产承包责任制，在城市对国有企业扩大经营自主权，并陆续创建经济特区和开放１４个沿海港口城市；自１９８４年，《中共中央关于经济体制改革的决定》的下发，成为中国经济体制改革的又一里程碑，其改革的中心环节是国有企业改革，改革的领域由经济领域扩大到科技、教育等社会各个领域。１９９２年召开的中共十四大，明确提出要建立社会主义市场经济体制，并出台了一系列改革计划和措施；自２００２年开始，中国的改革进入了攻坚阶段。２００５年召开的党的十六届五中全会，提出要坚持科学发展观统领经济社会发展全局，要求进一步转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，把经济社会发展转入以人为本，全面协调可持续发展的轨道。

　　五、制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》的主要内容

　　制订《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区创新条例》应该在立法主体、立法内容、立法程序结合重庆大城市、大农村、大库区实际，以制度化的形式保护创新、保障创新、激励创新。这前瞻性的立法构建重庆市统筹城乡综合配套改革创新主体、创新环境和创新机制，促进全社会创新资源合理配置和高效利用，促进创新机构之间相互协调和良性互动，引导、促进、保障、规范改革创新，使改革创新目标明确，程序规范，改革者的权益得到保障，同时协调改革创新机制，建立改革创新评价机制。“改革创新”的界定为制度创新、体制创新，其范围包括经济体制、行政体制、文化体制、社会体制。

　　立法思想：统筹城乡综合配套改革应当以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实以人为本、统筹兼顾、全面协调可持续发展的科学发展观，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则。

　　立法主体：“社会主义劳动者”系统，包括工人、农民和知识分子等，“社会主义建设者”，公务员，移民等

　　立法内容：经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四个方面的创新，经济建设包括转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制，如何进行经济结构战略性调整，切实加强农业基础地位，切实建设资源节约型、环境友好型社会，继续实施区域发展总体战略，创新发展模式新的发展思路、战略和模式。创新发展模式是发展的理念和原则、目标和战略、途径和机制等方面的统一体。发展目标的确定、发展战略的选择和发展机制的形成以及发展结果的评价，都要符合以人为本的要求，以最广大人民的根本利益为本，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。在科学发展观中，这一结合体现为“五个统筹”，强调统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。

　　政治建设方面，如何扩大公民有序政治参与，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道；全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义；加快行政管理体制改革，强化政府社会管理和公共服务职能等方面的创新。文化建设方面如何建设社会主义核心价值体系，大力推进文化创新，全面推进文化体制改革创新。社会建设包括发展教育，实扩大就业，深化收入分配制度改革，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平，完善社会管理等方面的创新。

　　奖惩制度：政府设立改革创新奖，对有下列情形之一的组织和个人给予表彰和奖励：积极推进改革创新工作，取得重大成绩的；改革创新研究成果或者意见、建议被采纳，取得重大经济效益或者社会效益的；在改革创新工作中有其他突出贡献的。国家机关、公立非营利机构和人民团体应当对提出具有重要价值的改革创新意见或者建议的组织或者个人，给予适当奖励。将改革创新工作作为绩效考核的重要内容。从重庆市情出发，在市级经济政治运行体制、机构设置、人口管理、户籍制度、土地制度等方面对改革创新的工作职责、基本程序，公众参与改革创新，激励并保障改革创新，改革创新的监督措施等方面作出了明确的规定。

　　问责与免责：抵制、阻挠城乡统筹改革创新工作，情节严重的；以改革创新名义为单位或者个人牟取私利的；损害公共利益的等进行问责。对“先行先试的”创新方案制定和实施程序符合有关规定，但创新方案却没有实现预期的目的，对社会没有危害，没有牟取私利，可以免于追究有关人员的责任。

　　立法程序：政府的机制和民主法治的机制，开门立法，政府则重在鼓励、重在倡导、重在推进，公众参与。

　相关文论参见：cailv.bokee.com

   建议人：蔡律

        2007年7月5日