——从治理体制着手解决中国宏观经济问题

贺永顺

二〇〇七年十二月九日

        三年前宏观调控不久，笔者即写过一篇《宏观调控到底应调控什么》的文章，主要是给当时“宏观调控已初见成效”这样过于乐观的的估计泼点冷水。文章认为，暂时的调控成效，并没有消除造成中国宏观经济不佳的根本原因，取得的所谓“初步成效”也自然是靠不住的。三年来的宏观调控实践证明，当时笔者的这个判断是基本正确的。

        关于中国宏观经济问题，笔者想从自己所见再提点看法和建议。因为中央的政策制定者并不缺乏知识和能力，他们缺乏的是对问题的准确认识，中国的政治体制决定了他们往往得不到真实的信息，这不是政策制定者的错。

    一、对目前中国经济问题的认识

        目前的宏观经济现状，引用国家发改委主任马凯的观点，存在着五大问题：一是经济增长由偏快转为过热的危险性依然存在；二是价格上涨压力更加明显；三是节能减排形势依然严峻；四是农业稳定发展和农民持续增收难度较大；五是民生领域仍有不少亟待解决的问题。

这五个问题都很复杂，又相互交织，让人似乎看不到其中的脉络，而且这几个问题前几年也被反复地讲过，但就是得不到解决，以至于几年的宏观调控没有起到应有的效果，甚至有宏观失控的危险。原因何在？

        依笔者的认识，这些宏观经济问题的产生，已经超出了纯粹经济政策的范畴，而是政府的利益导向出了问题，也即政府的行政伦理出现了偏差。政府的行政方向无法与民众的需求相契合，尽管提出的理念很吸引人，但基于利益引导的制度设计相当不够。所以要想解决中国的经济问题，一般的经济政策，诸如加息、上调存款准备金率，甚至一些财政政策等，都不能起到应有的作用，唯有调整好政府的利益导向，才有可能解决好中国的经济问题，而调整政府利益导向，又涉及到政府改革，甚至是政治体制改革的问题。这样说来，中国目前面临的经济问题，在很大程度上并不是一个单纯的经济问题，实际上是一个治理体制问题。

二、对目前中国经济问题的评析

用上面的观点，我们可以对中国经济面临的几个问题做一些简单的评析。

一是经济增长由偏快，并可能转为过热。马凯主任的这个判断事实上并不完全准确，中国经济并不是全面偏快，民营企业发展以及国民消费实际上是偏冷的。可能出现过热的领域，主要是固定资产投资和外贸顺差过多。这几年的调控措施主要是利率、准备金率以及汇率等货币政策，特别是极罕见地在一年内10次采用准备金率这样的强硬措施，但为什么固定资产投资规模还是下不来？显然这不是纯经济的问题，如果是经济问题，上述措施一定会凑效。

固定资产投资的主体主要是地方政府和国有企业，实质上都可以归结为地方政府，当然中央在这个问题上也有份。地方政府为什么要拼命进行固定资产投资呢？原因主要有三个，一是可以创造GDP，二是可以有政绩，三是没有任何制约。前两个因素是内在因素，第三个是外在因素。因为没有任何的力量制约，地方政府可以无节制地进行投资，全国的情况大体如此。这种状况实际上是目前此种利益格局下，地方政府在利益上的理性选择，也就是说地方政府目前的做法是完全理性的，换了谁都会这样做。要改变这样的利益格局，任何纯经济政策自然是不会起作用的。

举个例子，笔者所在的城市，每年仅城市建设就要投入500-600亿，加上国有企业投资就更多，而其财政收入才接近400亿，财政支出也接近400亿，收支相抵，所余无几。没有余钱，为何还能有如此投资规模？原因就是上面那三个。钱从何来，一是卖地，造成土地价格和房产价格暴涨，二是贷款，造成银行呆帐增加。在这个过程中，地方政府不可能也没有必要过多地考虑投资的资金成本和实际效用，有的只是投资的冲动。试问哪一种货币政策能改变这种行为？

如何才能制约这样的行为？还是从前面三个因素入手，一是加大对地方政府投资行为的制度约束，这种约束不是简单地来自上级的行政干预，而应来自当地公众，特别是地方人大。通过公众的制约，来迫使政府改变其行政导向，这实质就是政治体制改革的问题，不这样不足以解决地方政府以“为民的幌子，做自己的事”的局面，这是最为有效的抑制投资过度的方法。

二是中央要真正改变对地方的考核机制，现在中央提出“以民生为本”，但民生问题在理论是难以通过自上而下的考核来解决的，更多的是要通过民众的自我表达来解决。因为我们做不到让民众自我表达，结果中央的考核还是只能停留在外在的东西上，路好了、桥多了、楼高了、GDP增了等等，还是这些能让中央高兴，能让地方升官。中央本身不是也在和别国比GDP排名吗？改变这个问题，又是一个政治体制改革的问题。

上面这两个问题不变，固定资产投资过热问题便不可能解决，任何漂亮的经济政策都会付之东流，甚至会击垮需要扶持的领域。

外汇顺差过多的问题，在本质上也不是一个纯经济问题，而是国家开放政策出了问题。统计表明，顺差中大部分是外资企业出口形成的，也就是“将GDP留给中国，把利润带走”的问题，另一部分则是资源性产品出口形成的。这个问题的产生，实际上也是前几年过多强调外向经济造成的，这种利益取向，造成地方政府不顾长远利益，狂热追求所谓“不求所有，但求所在”的外向经济，是造成目前“打工”经济的祸首，导致中国经济今天无法从对外过度依赖的困境中解脱出来。

解决这个问题的根本，也不是简单的汇率政策，或是退税政策，而是如何平衡外资企业和本国企业发展的问题，说明白一点，就是要大力发展本民族的经济，这其中发展民营企业又是核心问题。笔者曾撰文呼吁发展民营经济要有新思路，国有经济本身决定了他们不能作为发展国家经济的主导力量，真正需要依靠的是民营经济，他们可以引导创新、创造就业、提高国民所得。

可是由于不合时宜的原因，国家对民营经济存在着根本上的不信任，直接造成了外资企业强、资源性国有企业“强”，而民营企业弱的局面，也直接导致了表面上经济总量大，但实际上国民所得少，国际收支严重失衡的无奈局面。所以解决国际收支失衡，外汇过多的问题，要尽快从调整对民营企业的政策入手，而不是简单的渐近汇率政策，因为最终的目标要转向自己为自己而生产，而不是为别国而生产。国家能否在民营经济发展上有更宽广的胸怀？这是国家利益取向的问题。为什么我们能信任外国资本，却不能信任民族资本？

      二是价格上涨问题。笔者认为，这个问题实际上是前面问题的副产品，一是地方政府不再象以前那样更多地关心菜篮子、米袋子了，而更多地关心所谓“城市建设”、GDP总量、政绩工程了。笔者观察了一下，几年前城郊结合部种农副产品的现象不多了，取而代之是房产开发，农民搭违建的热情明显高于种蔬菜的热情。这造成了供求上的不平衡，因为只有很少的资源被配置到民生领域中去，从而推动了价格上涨。二是流动性过多，这个原因不分析了，这是国际收支失衡的直接产物。

笔者认为当前通胀的压力主要是第一个原因造成的，所以要缓解价格压力，就要让更多的资源配置到民生领域中去，这显然又不是一个纯经济问题，而是一个地方政府的价值导向问题，实质又是为谁行政的问题。

      三是节能减排问题。现在上下都在讲这个问题，确实也事关中国经济能否持续发展的问题，但主要的办法还是下指标来考核地方政府。问题是这个问题能通过考核来解决吗？笔者的认识是，这不是一个可以通过考核来解决的问题，所谓的考核目标顶多是一个政治意愿而已。要解决这个问题，一是要建立起真正的市场机制，通过市场将节能减排做不好的企业淘汰掉，二是对财政差的地方政府采取转移支付的办法。这两个渠道不通，差企业不能淘汰，考核政府也不可能有用。当然这个问题和政府价值导向关系不大，主要是淘汰机制的问题。

      四是农业稳定发展和农民持续增收问题。这个问题与政府的利益导向密切相关，主管农业的官员们有几人是生活在农村的？他们有几个能真正了解中国农业的现状？大部分地方政府现在做的都是损害农民利益的事，怎么可能再靠他们去实现农业发展和农民增收？这个问题的根本，就是政府的价值导向，政府利益与农民的利益基本没有关系，政府怎么会有热情去解决三农问题？中央一方面希望三农问题能解决，一方面又不给农民话语权，造成农民的权益被肆意剥夺，这哪里是经济政策可以解决的问题？！

      五是就业、教育、医疗、社保、收入分配、住房保障等重大民生问题。这几个问题根本就是社会管理问题，完全不是经济问题。现在中央表现得很急，而地方政府一方面确实无力解决，因为中央与地方财权与事权出现严重不对等，地方财政摇摇晃晃，想解决也无法解决，而中央财政年年大幅增收，又不知钱用到何处去了；另一方面地方也不想去解决，这又是地方政府利益导向问题，地方只做有益于自己的事，而民生问题是内在的，上头无法考核，民众无法讲话，或者说中央实际做法上仍然是只要对上“负责”的地方政府，地方政府又如何不迎合中央的要求？这两个原因存在，造成地方不可能将大量资源配置到民生领域中去，民生问题越来越成为问题，毫不令人奇怪。所以这也不是一个经济问题，而是一个政府到底为谁负责的问题。

    三、对宏观调控的建议

通过对前面几个问题的简单说明，笔者总的观点是，上述各项问题都不是一个简单经济问题，更多的是政府利益取向问题，所以解决这些“经济”问题，也不是简单地经济政策能凑效的，而要靠利益关系的调整才能解决。而利益关系的调整问题，实质又是一个政治体制问题。换句话说，经济方法只能对利益格局进行微调，而治理模式的调整才能对利益格局进行大调整。