公共性：税收的合法性基础

贾西津

作为国家强制性地向其国民收取的资金，“税”的类似模式已经存在了数千年。据记载，中国在帝喾时代就有均“赋”作为赋役的形式，距今已4千多年。不过，赋税的形式在不同时期、不同国家，有着很不相同的表现，它体现着国家与公民关系的变化。

国家向谁收取税赋，它又为什么有权力强制性地收取赋税呢？在氏族社会，人们为了共同的生存，听从于部落首领的分派，各尽其力；奴隶制国家里，奴隶对于奴隶主谈不上缴“税”，因为奴隶的一切包括生命都属于奴隶主，而国家与奴隶主之间则存在向土地和奴隶的征税；封建制国家有自由民直接向国家的纳税。这说明所谓“税”，是基于“国家”的公共功能而出现的，并且是对私有空间和公共责任之间界定的产物。

中国古代的土地所有制发展与西方有所不同，税赋形式也不同。如夏禹时代的“贡”，依据土地距王城远近划分五服，王室对其所属部落或平民征收不同量的实物、劳役、军役；商汤时期的“助”，设立土地井田制，助耕公田，而不税私田；周朝的“彻”，以“民耕百亩者，彻取十亩以为赋”等。春秋鲁国适应土地私有制的发展开始“税亩”，首次对私田按亩征税。周还有“关市之赋”、“山泽之赋”等最早的工商税收。以后赋税的形式、种类也多种多样，不过在“普天之下，莫非王土”的王权统治下，赋税的合法性是天然的、由君王界定的。

现代国家的合法性却有了不同的基础。17、18世纪霍布斯、洛克、卢梭等为代表的社会契约论，奠定了现代法治国家的合法性基础――社会契约。国家之所以存在，它的合法性来自于每个公民对自身权利的让渡；这种让渡只能为了在群体生活中的公民自身的目的。它最重要的意味是，国家不再有任何天赋的，或者脱离开其公民而存在的自身之目的。国家是公共利益的集合体，国家的治理者只是公共事务的代理者，而不是超于公民的任何特殊权利的所有者。这一理念的确立，也正是以公民权为核心的公民资格（citizenship）的确立。与之相应，“税收”就被特化到仅仅作为、并且唯一作为公共资源体系而存在，它的合法性只能是具有平等公民资格的公民，为了实现其公共事务，共同提供的资金保障；政府则作为公共事务的代理者，通过民主程序产生，使用税收的公共资源，实现公民的公共目标。当然，近年来由于对政府行为模式弊端的认知，政府不再被认为是唯一的公共事务代理者，而更多走向公民主体性的参与式民主、公民组织等多元主体共同治理的公共治理模式，使得税收的支出模式有所变化，但税收作为唯一的和仅仅作为公共资源的基本理念是没有变的。

上述理念，在国家与个人的关系上，确立了公民个体本位的国家秩序。现代意义的“纳税人”，也就是具有平等公民资格的公民。

可见，现代国家的税收，是因为其公共性，而具有合法的强制性。那么公共性就是税收合法性的基础。什么是税收的公共性呢？

第一，公共性是公民个体本位的，而不是集体本位的。所谓“公共”，与“集体”有一个根本的区别，即前者是指平等的个体目的的总合，是以个体权利为出发点的；后者是指一个整体的目标，是整体利益为出发点的。二者有时会形成一致，但不同出发点形成的社会规则和构建的社会秩序是很不相同的。比如，国力强盛与公民需求满足在整体上是一致的，但是为了国力强盛也可以牺牲个人权益，如剪刀差、对农民高征税，或者优先将财政用于支持重工业而抑制社会需求等；而从平等公民权出发的公共资源安排，就需要论证什么在这些不同公民需求中，哪些属于最基本的公民权利，不同权利的优先序列如何，从而依据平等的、更基本的公民权利，决定公共资源征收和使用。

第二，公共性目的的税收，其征收是以公共事业的使用为合法前提和计算基础的。与王权体制下臣属向王室进献的贡、赋不同，现代国家税收的唯一合法性依据是公共事务的目的，因而征收多少税收，只能依据公共事业使用的目标。民主国家的税收体制都是“量出为入”的――依据公共事务决定征税征取。这其中又涉及不同层次个人权利的优先性。比如提高国家福利，意味征收更多的税收，就涉及公民对其权益的平衡。很多情况下，减税会被认为是更加适宜的政策。

第三，公共性税收的征收和使用，均应经过公民的民主程序选择。在中国，政府的公共财政使用，已经受到越来越多的公民重视和监督；不过，对于公共财政的来源――税收，人们的关注似乎还更多局限于税种、税务、分配比例等方面，其实税收征取的决策更加重要。如上所述，税收不应是根据政府需要来决定收取的，更不是越多越好，而是依据需要完成的公共事务仔细计算的结果。对于税收这样的重大公共决策，政府――公共事务代理者――的计算是不够，而应当由议会、在中国是人民代表大会来决策。将税收决策和公共预算纳入人民代表大会决策范畴，加以细化、切实落实，是保证公共财政“公共性”，从而确立其合法性的重要程序。

第四，公共性税收应是公共性政府的唯一资金来源。它含有两个方面的含义，一方面，税收是作为公共事务代理者的政府的唯一合法资金来源，应将所有的公共财政收入都应纳入“税”的体系中；另一方面，政府的运作资金应当全部通过税收途径获得，避免政府部门需要“自负盈亏”、在公共目标之外兼负自身经济目标的现象。

中国的公共财政体制建设，包括税收体制改革，离真正建立“公共性”财政还有很大距离。不可能期望它很快完善整个体制，但认清理念和改革方向却是必要的和迫切的，因为现代政府的合法性基础已经无法再建立在天赋王权的基础上了。公共性是现代政府唯一的合法性来源。建立税收体制的公共性，也是税制改革的基本。

最后一提，在我国的《辞海》里，“税”的释意是“国家对有纳税义务的组织和个人征收的货币或实物”；在牛津大学出版的《现代高级英语辞典》中，对“税”（Tax）的英文释意是“公民缴给政府用于公共目的的资金。”比较而言，谁交税？向谁交税？为什么要缴“税”？在我们的理念里，似乎还很模糊。公共目的的税制，相应公共性质的政府，以及具有“平等权利、公共责任”意识的公民，都是需要去明晰的。其中最后一点，就是指我们每一个“纳税人”了。