人事档案：
命运之符的命运
这项涉及数亿人命运的老制度在新时期有着充分的改革必要性：60多万“弃档族”、大量“虚假档案”、“人质档案”、“零档案”……考虑到改革的可能性，却又有多头管理和利益冲突的阻碍
文/《瞭望新闻周刊》记者 汤耀国
两年多前确认人事档案里有“严重的神经官能症”等评语后，汤国基才最终明白自己20年来处处碰壁的原因，找不到工作，谈不到对象。而这两年多来，尽管手中有湖南省精神病司法医学鉴定小组作出的“精神正常”鉴定结论，他仍然陷进了为自己正名的拉锯战中，至今未果。
与此相反，原全国特产经济办公室主任曹忠武通过在档案中伪造干部履历、入党材料和专业证书，平步青云走上局级岗位。2004年6月，这位“三假干部”因涉嫌２３项罪行６种罪名被判处死刑。
传统人事档案制度在近年来面临更尴尬的困境是：据不完全统计，在政府机关、企事业单位管理保存的2000多万份干部档案和约1亿份工人档案之外，全国各级人才流动中心代管的三四百万份人事档案中，至少有60多万份被主人抛弃。
人事档案的“鸡肋”之名由此产生，中南大学行政管理系主任陈潭教授更是称之为“体制的阑尾”。
由于与除农村人口以外的几乎所有国人的身家命运息息相关，人事档案制度受到了越来越多的关注，改革、废除、加强的声音同在。然而，《瞭望新闻周刊》调查采访发现，真正实际推动或专门研究这方面情况的人却为数寥寥。一位不愿透露姓名的人事专家更是指出，既得利益者不愿意改变它，而他们又恰恰是最有能力改变它的。
于是，尽管它经常与户籍改革一起被提出来，而当户改在反反复复进行时，它在操作层面却是死水微澜一般。
命运之符
“对人事档案我是有切肤之痛的，学校利用自己看不到自己档案的规定报复我。”汤国基对《瞭望新闻周刊》说。这位1983年毕业的大学生现在连曾经赖以为生的写作都放弃了， 他觉得“活着都没意思了”。
当年，他是益阳师专建校以来第一个在诸多等国家级报刊上发表作品的学生，但才华初显的他也显得桀骜不驯，多次向媒体和教育部门写信，反映自己的学校师资水平不佳，并称自己的班主任周某和中文系负责人“不学无术”。
自信的他没有想到的是，毕业后没有任何单位接收他，有的单位本拟录用，但总是到最后突然变卦。女友与其突然分手时问他：“你是不是有什么病瞒着我？”这时关于他的精神病传言也开始了。在众多不解之下，他怀疑自己的档案里有问题。
直到2003年6月，一位匿名人士将其毕业鉴定、处分决定复印件和精神病医学鉴定书的手抄件投到他信箱，他才最终确认是档案里有问题。他曾得罪过的班主任给他加上了“有严重的神经官能症，不宜担任教学工作”的评语。
汤国基现在仍在为自己的名誉而打官司，他告诉《瞭望新闻周刊》，自己是“鸡蛋碰石头”，胜诉的可能性很小，但他“不甘心”。
汤国基档案事件在2003年爆出后，当时至少有30多家媒体舆论将矛头指向了传统人事档案中“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”。这一规定源自干部人事档案制度，并应用到其他人事档案规定中。
中国人民大学档案学系邓绍兴教授介绍，传统人事档案是从延安整风时期形成的。在那个中共党史上“纯洁干部队伍”的重要时期，干部档案制度是整风的重要措施之一，而政审材料成为档案的最重要内容。
对当事人保密的目的一般认为是安全的需要以及方便组织管理，但陈潭指出，“正是这种高度保密性反而降低了人事档案的真实性和可靠性，因为信息垄断而使‘组织意见’主观随意性增强。”
事实上，以政审材料或“组织意见”为核心的人事档案长期以来成为人们的“命运之符”，个人的调动、入党、提干、升迁、晋级、评职称无不与之相关。在单位包办一切的年代，人事档案便是单位赖以约束个体的工具，并通过对当事人保密，形成一种神秘的权威性。
据陈奉孝《我所知道的北大整风反右运动》记载，早在50年代，就有人提出“取消秘密档案制度，实行人事档案公开”的要求。
作为民间解密的首部人事档案，人民日报主任记者李辉1998年在潘家园旧货市场意外购得的“杜高档案”曾掀起一股档案讨论热。在这份记载著名戏剧理论家杜高从反石到文革时期的几十万字人事档案里，充斥着检讨、揭发、认罪、思想汇报、领导意见等材料，杜高后来在接受采访时感叹：“在那个特殊的年代，档案所具备的特殊性质，作为政治的紧箍咒，不知道毁灭了多少有才华的人。”
文革后，为配合拨乱反正，全国开展全面清理干部档案材料的工作，据大连海事大学档案馆介绍，他们当时清理出的材料，最多的一人达
人事部中国人事科学院政策法规研究室负责人李建钟博士认为，人事档案保密制度在阶级斗争激烈的特殊历史年代，对党政领导干部也许是必要的，但随着我国市场经济的发展，我国的人事劳动关系从政治关系日益转变为经济关系，从行政隶属关系转变为平等的契约关系，将人事档案的保管权、评价权、处置权完全交给用人单位，对个人而言是不公平的。不符合《宪法》规定的“国家尊重和保障人权”的要求。
陈潭博士主持的南京大学公共事务与政策研究所人事档案制度研究课题组今年7月的抽样调查结果表明：有83%的受访者认为自己应该有看到自己档案的权利。
而据中国社科院法所研研究员、《个人信息保护法》（专家建议稿）起草人之一的周汉华透露，该法草案规定，只要个人提出申请，工作单位就有义务将个人档案向当事人公开，个人还有权利要求单位更改错误的个人信息。而其通过与否，尚待全国人大决定。
最后堡垒
过去，个人只能对人事档案所决定的命运无条件接受，而在现在这一转轨时期，大量新阶层与流动人员在很大程度上摆脱了它的影响。
根据人事部全国人才流动中心及各省人才交流服务中心的不完全统计，全国各级人才流动中心为15.4万个国有和非国有单位代为管理保存的三四百万份人事档案中，至少有60多万份与主人失去联系。近年来地方上所反映的这方面情况举不胜举：
在北京，北京市人才服务中心代为保管的档案数量在１２万份左右，其中有１０％以上的人弃档。
在湖北，武汉市人才服务中心目前代管人事档案5万份，30%的代管档案被主人遗弃，最长的已有近10年无人理睬。
在广东，有7000多份广州市高校毕业生就业指导中心移交的无主档案，以及流动人员遗弃在非国有企业的人事档案1万多份。
在云南，１００多万流动人才中，在人才市场委托代理档案的却不足１０万份。
……
作为60多万“弃档族”中的一员，两年前从湖南大学毕业北漂到北京就业的顾先生的一句很有代表性：“档案现在对我来说没有什么用。”他现在已欠湖南省人才流动服务中心600元档案托管费，且未做补交的打算。
来自南京大学公共事务与政策研究所的调查显示：有66%和68%的被访者认为档案在他们求职及职业发展中不重要或作用不大，而且越是年轻人和非党员，越是不重视档案。
像顾先生那样身份的人在《流动人员档案管理暂行规定》里属于“流动人员”，而过去，只要是大学毕业生即被归入“干部”行列。事实上，现行人事档案制度里的“流动人员”包括了除在职的公职人员以外的所有人员，即便一个人在一个非国有企业里工作一辈子，也只能算做“流动人员”。
然而，《流动人员档案管理暂行规定》和《企业职工档案管理工作规定》都是依据《干部档案工作条例》制定的，在档案内容、收集、保管、提供利用方面大同小异，主要不同在于管理部门，三者分别为人事部门、劳动部门和组织部门领导。
李建钟认为，对于流动人员而言，调整档案工资、进行职称评审、提供合同鉴证、办理社会保险和出国政审等人事代理项目实际上并不需要。“流动人员并不在国有单位，按照党政机关、事业单位的工资制度给他们定级、晋资可谓是画蛇添足。”
与部分人自动抛弃档案相应的是，许多非公企业在招聘员工时也并不关心人事档案，“合格不合格，干了就知道。”任四平说。他是北京一家拥有100多名员工的公司的总经理。某咨询公司的一项调查表明，不关心员工人事档案的企业占了调查总数的80%。
而在政府机关或国有企事业单位，情况就不一样了。中组部领导干部考评中心一位知情人士告诉《瞭望新闻周刊》，人事档案在提干过程中“还是相当重要的。”
尽管人事档案制度无法阻拦社会分层加速、人才流动频繁的大趋势，但它或多或少地牵制了这一潮流。欲从行政部门、国有企事业单位跳槽的人受到单位扣留档案不放人的“人质档案”现象并不鲜见。部分“弃档族”在进入需要人事档案的单位就业办理调转、报考公务员、考研等时候，也徒叹“档到用时方恨无”。
人事档案制度强调档案的严肃性、准确性、唯一性也屡受挑战。从汤国基档案、曹忠武档案和杜高档案事件中便可见虚假档案之不同形式。民间还有一顺口溜来形容干部档案：‘工龄越来越长，年龄越来越小，文凭越来越高，资格越来越老’。”从公开报道来看，“以档谋私”现象也屡屡出现。
近年还有地方为吸引人才，出台“零档案”办法以应对“人质档案”，不要前单位保管的档案而为其重新建档并办理人事关系。安徽广德县2003年9月公布的《广德县引进高层次急需人才实施办法》即为一例。
《瞭望新闻周刊》采访的多位专家认为，随着从“单位人”到“社会人”的转变，随着非公经济组织重要性的上升，单一的管理模式和集中的管理权限使我国人事档案管理制度与建立市场经济体制的要求产生了巨大的矛盾。陈潭认为，人事档案制度是转轨时期还固守原有体制格局的少数制度之一，是人才流动“最后的堡垒”。
根据南京大学公共事务与政策研究所的调查，有45%的受访者明确表示我国的现行的人事档案急需改革，有84%的受访者明确表示我国现行的人事档案无继续存在的必要。作为该项调查的主持者，陈潭追问：对于一项已经滞后的政策进行高成本维持有无必要？
出路何在
其实，传统人事档案制度并非60多年来一成不并。1990年，中组部召开了第三次全国干部档案会议，对干部档案工作进行了必要的改革，突出了干部德、能、勤、绩材料。然而，不愿透露姓名的人事专家认为，从人事档案管理的实践看，我国人事档案管理始终存在的重形式、轻内容、重政治、轻业绩等问题仍然没有根本改变。
1996年，针对人才流动加速的现实，中组部、人事部出台《流动人员档案管理暂行规定》，实行与此前“人档不分”不同的“人档分离”管理办法。有观点认为，“人档分离”是人事档案制度改革社会化的表现，但李建钟恰恰认为“人档分离”导致档案内容陈旧失真和档案功能的丧失。他指出，与其他各类档案主要作为历史记录的作用不同，人事档案的原本功能是为即时的人事管理工具，须保持动态管理。
在人事档案制度改革的大方向上，李建钟和中国人民大学劳动人事学院副院长刘尔铎教授的观点不谋而合：分类改革，回到档案作为人力资源管理工具的原本意义上来。
李建钟在其《2005年中国人才报告》中即提出了改革建议，在接受《瞭望新闻周刊》采访时，他再次强调：改革人事档案制度首要的任务就是明确公共部门与非公单位人事档案管理的区别，并建立相互分离的管理制度。
李的建议有两个重要方面：一是明确公共部门人事档案的公共性质，组建分部门、分层次的“国家人事档案管理中心”，由国家财政支持，不收管理费用（这一建议参考了美国“国家人事档案中心”经验）；二是非公单位的人事档案以单位为中心建立，主要用于企业日常管理，须经个人授权方可公开。
刘尔铎还认为学生档案应当简化，只需一些基本信息即可，如毕业证书、成绩单等。
档案学专家陈兆祦在《应当改革人事档案的“终身”制》一文中亦提出，对于国家来说，应重点建立和管好干部档案、公务员档案。对于其他各种组织来说，是否为其成员建立人事档案，由其自己或者其上级组织决定。他还指出，不建立人事档案，不等于不产生和形成人事文件（如履历表、登记表、鉴定表、志愿书等），只是这些人事文件可以不按人头单独保存，与普通档案一同管理即可。
在档案的提供利用方面，李建钟认为应做到向本人开放，即便是干部档案，也可利用技术手段做到这一点，如现实中不便个人看到的“组织意见”可以不放入人事档案中，而由组织另行保管。根据新《民法》草案，对于涉及自身的各种信用档案，公民不仅有权查阅、复制，而且有权要求修改、更正与事实不符的信用资料。
在档案内容方面，北京大学人力资源开发与管理研究中心主任萧鸣政教授认为，应该从其工作态度、工作技能和工作业绩方面来考核。李建钟从另一方面指出，档案内容对涉及个人隐私的内容，如家庭出身、生育状况和社会关系等应予限制。人事档案的政治评价内容也应减少，除高级党政干部外，人事档案一般不作为政治审查的依据。
李建钟还认为，原有人事档案的身份证明功能应分离出去，而且事实上这一功能也正在逐步丧失，如结婚已无须单位开证明。《中华人民共和国居民身份证管理条例》规定，身份证是公民唯一的身份证明。
在人事档案提供有效信息不足的情况下，一些地方做出了创新或变通。如上海市人才服务中心于2003年初正式启动的“人才业绩档案”便颇受用人单位欢迎，到2003年11月，上海规定报考公务员也要先建业绩档案。尽管一些专家曾呼吁过在干部档案和单位业绩档案之外建立公用信用档案，但李建钟指出，这类以行政权力为依托、而非通过个人授权的“业绩档案”仍然不应该是改革的方向。
与包括陈潭在内的专家强调人事档案制度创新的契约化、社会化不同的是，李建钟始终强调“单位化”才是档案发展的本义。“任何未经个人授权而将其用于商业目的的‘信用’、‘业绩’档案都是值得警惕的。”李建钟说。
改革乏力
尽管人事档案制度的重要性、弊端、改革的必要性、改革的方向乃至改革具体办法都曾在近年不断被提及，但多属“即兴而发”，显得不冷不热，尤其是在现实操作层面，鲜见改革亮点。
“它不像收容遗送制度和户籍改革制度那样矛盾明显激烈，也未曾发生过孙志刚案那样的流血事件，没有一个强烈的导火索。”陈潭还说，很少有人对人事档案问题进行专门研究也是进展缓慢的原因之一。
在陈潭提供给《瞭望新闻周刊》的待出版的《制度化政治——人事档案制度政策变迁分析》一书定稿中，主要探讨的仍是“怎么了”、“为什么”和“应该如何”的问题，“到底怎么办”即改革的现实可能性与实际着力点方面仍不是一个学者通过细微技术层面所能解决的问题。
谁来主导改革？这是人事档案制度改革中的首要问题。人事档案制度牵涉到的部门主要是组织部门、人事部门、劳动部门、教育部门和综合档案部门，与干部档案在人事档案中居中心地位一致的是，“管干部”的组织部门在人事档案政策方面也居于中心地位。一位知情人士告诉《瞭望新闻周刊》，中组部关于现行人事档案的系统研究“刚刚开始不久”，2005年11月初曾组织召开了一个关于干部档案工作的会议，但尚无定论，具体的思路也不得而知。
“这个事件太复杂了。”邓绍兴感叹。其所谓的“复杂性”在于人事档案所涵盖的干部档案、企业职工档案、流动人员档案以及学生档案牵涉到多个部门管理，在政策和管理原则上虽有组织部门的主导，但在实际管理上却不无分离和冲突之处。萧鸣政说：“韩国政府中有一个人力资源部，关于人力资源的事都属它管，但在中国却不是这样。”
陈潭博士分析一般“政策困顿现象”所产生“不协调成本”时，其提出的首要原因是：旧政策的惰性、刚性和惯性或政策既得利益者的强大势力及其阻碍导致政策沉淀成本加大。不愿透露姓名的人事专家指出，在人事档案制度方面，既得利益者的阻碍正是改革难以入手的主要原因。多头管理与利益冲突二者相加，改革尤难推动。
目前一件人事档案一月的托管费从10元到30元不等，以20元居多。另外的使用、调出等，都需交纳费用。一般只有20多名人员的县级人才流动服务机构一年的人事档案收入就达两三百万，是其全部收入的大头。据悉，某全国性的人才服务机构一年1000多万的收入中也有900多万来自人事档案收费。李建钟估计全国的人事档案收费至少有50亿以上，而这方面的管理成本却很少，“基本上放在那里就很少动了”。
尽管《流动人员档案管理暂行规定》明确规定流动人员的档案由人事部门下属的人才服务机构管理，但为了“分得一杯羹”，劳动部门的职介中心、各行业成立的人才中心、外企人才服务机构以及教育部门的毕业生和留学服务机构等都参入了进来。
人事与劳动部门的分歧在这方面最明显。按传统方式，人事部门管理的“人才”和劳动部门管理的“一般劳动力”在新时期的模糊状况使得在这场利益之争中，双方各持一辞，互不相让。一些地方的人事与劳动部门还以各自掌管的户口派遣、职称评定、失业登记、办理社保等权力为其档案托管争夺撑腰。
另据公开报道，2002年，民营的江苏英才人才市场在江苏劳动与社会保障厅审批成立后，保管了3000份毕业生档案，但在落户时，教育厅卡住了英才的报到证，拒绝加盖调配专用章，人事厅也给其下达了行政处罚单。
若按照李建钟等人的建议，人事档案不得向个人收费，那么上述利益之争就不会出现。但既得利益一旦形成，包括免费在内的改革措施便都难以启动了。一位观察人士指出，即便在明确执行人事档案属于财政支持的国家档案工作的前提下，将进入公用信用体系的个人档案交付市场，却又要面临相关部门的行政垄断资源的阻力。
显然，这又是一场“革自己的命”式的改革，且不是单个部门的问题。在户籍改革中，尚有公安部门为扔掉“黑锅”、地方政府为扩大城市规模等驱动力（见《瞭望新闻周刊》2005年11月21日报道），而在人事档案制度改革中，人们寄以希望的便只有“公共利益”的持续推动和创建一个回应型、公共服务型的政府的自身努力了。
“我曾和邓绍兴教授谈说过，这个问题恐怕只能靠国务院来协调解决了。我们准备向上提交一份改革建议书。”李建钟说。