八、出租行业非市场化，对首都服务是有利的吗？

目前出租车运营存在体制扭曲：企业经营与市场需求分离、企业决策与市场信号分离、企业利润与市场风险和司机运营分离，进而企业偏离行业服务需求而成为经营许可份额的主体。根本原因是政府与企业关系不清、企业非市场主体地位、行业管理非市场机制。体制扭曲带来司机、乘客、国家、行业企业，均不是受益者。

为此需要进行出租管理体制变革：建立出租行业的市场机制，让出租企业从政府选择走向市场选择；出租经营向个体放开，从行政管理到行业管理。

1、谁是目前体制受益者？

我们先来看几个现象，在出租运营艰难的现状下，是值得我们注意的：

其一，个体经营者消化涨价成本不困难。有调查，个体出租车的收入是正规出租车公司司机的两倍。如果同样每天跑12个小时，月收入9000元，个体司机的纯收入可以达到6300，15个月即可以收回全部前期投资。[1]燃油价格的上涨对个体司机也构成了成本的大幅度增长，但是并没有对他们构成太大的压力。这主要因为与个体司机相比，承包经营的司机原本已在承受底线的边缘徘徊。同样的负担对他们构成更大的冲击。可见，出租公司的管理模式并没有形成规模效应，降低成本，反而造成了利益分配的严重不公。

其二，黑车市场活跃。黑车已经有超过正轨出租车的趋势。在正轨出租40～50％空驶率的情况下，黑车仍然大有市场，说明并非出租市场本身饱和了，而在于经营管理体制中出现了问题，导致供应过剩和需求满足不足同时存在。

其三，已达43％的高空驶率。我们从前面的分析知道，43％的空驶率不仅意味着有43％的行使时间没有获得收入，而且意味着每月近一半的无效燃油费，更多的车流，以及微小客流变化将产生的高敏影响。高额承包额的压力使得司机更多时间在街上空跑，实际冲淡了利润空间。而企业作为稳定的收益者，是没有真正的动力进行运营的。

其四，利润空间压缩下企业高成本运作。近两年油价上涨势头迅猛，出租司机工作渐逼体力极限，出租企业也声称处于微利、无利，甚或亏损局面，然而种种数据显示，企业的“微利”却建立在高管理成本的基础上。如《申请》中的营运间接费、管理费、财务费等，还有报道企业无利润，却党委成员月薪2万不减，工作餐费440万等。[2]为什么企业经营与行业发展脱离？作为一个普遍现象，恐怕就不仅要从企业管理考虑，还要从企业的市场地位、政府行为中寻找原因。2004年10月1日的中国新闻社《新闻周刊》回顾了出租汽车公司的发展历程，每一次管理体制变动都造成利益的集聚和利益集团形成。[3] 某公司“兼并重组成本”达5亿多元的事实也提醒我们，[4]现有的管理体制，可能正不断使出租企业成为忙于经营“车额资本”，而不是“出租运营”的主体。那么，出租“服务”的市场，可能在现有体制下得以改善吗？

其五，不减的出租车辆、核定的营业额、高据不下的份钱、“补贴”与高承包额同存。从出租行业高利润时代，到目前油价4.65元/升、43％空驶率，2倍半法定工作量的情况下，出租车的基本数量、运营额、营业税依据、承包费金额，十年一贯地保持执行着北京市出租车管理局1996年核定的指标。2005年《关于做好本市出租小轿车更新工作的通知》(京运管出字[2005]1号)并重新予以了确认。而且尽管司机已感难承重压，出租承包额却始终高据政府规定的最高限。甚至在油价上涨过多、政府要求企业给司机发“补贴”的时候，还特别要求企业用卡的形式另发给司机，而不能用降低车份的方法代替。车辆、价格、份钱，都是一个市场调节机制，营业税则是反映依据实际运营效益的，全部要政府“核定”，以文件形式固定下来，还是计划经济时代的管理模式。十年前的计划，如何可能应对瞬息万变的当今市场呢？

诸多现象说明，北京的出租车市场是在扭曲的体制下运作的。这种机制扭曲包括：企业经营与市场需求分离、企业决策与市场信号分离、企业利润与市场风险和司机运营分离，进而企业偏离行业服务需求而成为经营许可份额的主体。究其原因，最终反映的还是企业的非市场主体地位。政府与企业的关系不清，计划管理模式，致使政府管理部门的立场企业利益化、企业的行为非市场化。这样的管理体制，有利于把行业做大做强、有利于首都的出租服务吗？谁从中受益了呢？

司机是受益者吗？我们看到，司机从1990年代初期一个令人羡慕的个体工作者，变化成为没有保障、超负荷工作的廉价劳动力，成为一个弱势群体。他们不仅没有获得因劳动和技术产生的收益，反而有些在政策变动、押金操作中被剥夺了自己原有的财产。

乘客是受益者吗？“黑车”的活跃说明一个问题：大量需求没有得到出租市场的满足。这些与市场运营和开发紧密相关，正是所有权经营权分离、市场运营与利润分配分离的机制会产生的后果。在油价上涨的时候，乘客被无选择性地作为了成本承担者，或许不得不有更多的人将选择“黑车”的服务。

国家是受益者吗？出租公司的营业税一直按照1996年国家核定标准的200元左右，而个体出租没有高额的管理成本，营业税也高得多。有报道，北京市一个个体出租车司机2000年每月纳税额为370元，现在已达1248元。[5]相对比，目前出租行业对国家的税收贡献与其经营收入便不相称了。

那么，行业企业是受益者吗？中国经济时报和中国新闻周刊都深入记述过北京出租行业的演变历程。北京的出租车业自1990年代中期“整顿”出租市场以来，呈现一个在政府意志下经营权不断重组的过程。现在，出租车管理经过几次大调整，出租企业由分变合，由小变大，出租行业却看不出“大”、“强”的趋势，反而陷入企业高成本运作、微利维系、，司机沦为弱势群体，行业运营无效的境地。这是不是说，在这种政府选择的体制下，企业和行业也并不是受益者呢？

可见，无论对司机、对乘客、对国家、对行业和企业，现有的国家控制下出租公司垄断经营的模式，都不是一个有利的选择。这次应对燃油危机、进行租价调整，体制的问题便突出表现出来。我们的分析看到，扭曲的体制制约了价格杠杆应有的调节作用，甚至会在某种条件下放大市场风险，比如出现租价上涨、司机收入减少，租价油价联动无效等。司机最直觉的担忧，也正是体制最根本可能出现的问题。当出租业面临更大运营成本挑战时，如果不尽快进行体制改革和制度建设，不可避免带来行业危机甚至社会稳定问题。

2、如何建立出租市场？

目前北京市出租行业的非市场化运作，主要体现在出租企业的官商合办性质，以及政府管理部门的企业化立场。管理形式上是企业运作，实质上很多决策需要执行政府意志，从而受到决策随意性和政策多变性的影响。因而，要改善出租行业发展，规范企业运营，首先需要规范政府行为，在企业经营中撤出政府意志，防止政策随意性和多变性，建立市场规范和行业管理，确立企业在市场中行为的经济主体地位。

根据国际国内经验，出租车经营可以有三种类型：第一种是个体经营，个人拥有经营权和投资车辆，依法纳税和自负盈亏，如北京现有的1157户个体出租司机。第二种是公司承租经营，公司拥有经营权和投资车辆，司机向公司租车，缴纳定额承租费。第三种是上班制，公司运营车辆，司机按时上班，拿工资，有些并按营业收入提成。国外大部分出租车都是个体经营，日本有很多出租公司，法国三种类型都有，个体为主。[6] 无论哪种模式，至少有四个共同点：其一，是市场化运作的，经营权从政府的拍卖获得。其二，是平等竞争的，在公司制中，公司的经营一定是与市场风险相关的，不存在旱涝保收的情况。其三，行业管理是出租业管理的特色，因为大部分国家的出租都是个体经营者或者以个体经营为主，行业协会就在价格协调、行业规范中发挥重要作用，对于公司里的司机，则有行业工会，与公司进行集体协商。在澳大利亚的悉尼，个人从政府的拍卖得到出租牌照，持照者必须选择加盟一家注册的出租车公司，公司根据加盟协议执行车辆的所有管理，司机按比例取得营业收益，公司每月扣除管理维护费用后，向车主缴纳利润分红。[7]其四，与其他工种类似，越是劳累的工作，一般收益会比较高，出租司机的收益也是比较好的，例如在法国，很多公司司机做一定时间后就可以成为个体经营司机，获得生活的改善。

目前北京市出租行业政府干预企业、不开放竞争市场的理由，一是北京市出租车数额饱和，二是首都服务有高质要求等。事实上，这些条件与市场机制毫无矛盾。很多市场国家对出租车有数量限制和价格、规范等的指导，只要通过行业管理，政府依法、有限、符合市场机制地管制，都可以有效地实现。即使在关系国计民生的领域，也可以通过有效的市场监管而实现企业运营，例如国外的水、电、邮政，乃至监狱等国家机器，都越来越多地向社会放开。出租行业完全可以在有限的管制之下，建立市场调节机制。

3、出租经营权能不能向个体开放？

在北京的出租企业承包制运营模式下，前面分析显示，在司机一年365天每天八小时工作也几乎只能覆盖企业和个人的基本成本，而仅完成公司最高承包额就需要每天9.3小时的工作，说明承包模式本身空间有限。而很多数据显示，一个个体经营者，扣除车辆折旧的收入也达到承包司机的两倍以上，合理运作则15个月就可以收回成本。[8] 这说明，改造经营权垄断现状，突破公司承包模式，逐步发展出租业的个体经营，是行业发展和社会需求必然的要求。

从国内个体经营者的效益和国外大部分出租个体经营的事实看，在市场经济下出租行业是适宜于个体经营的。

北京为什么一定需要出租公司来经营呢？我们看到，除了车辆统购外，公司能提供的不过是在司机缴纳的承包份钱里缴纳人车保险和税收，进行一定的运营协调，此外就是：管理牌照，运作管理司机的保证金，出租企业间的相互兼并重组等等。似乎除了牌照与企业间的自我运作，公司为社会出租服务提供的与个体经营的区别就在于车辆统购和运营协调。

管理部门对于个人进入的担心主要来自于政治和社会稳定需要。“因为出租车要承担很大的责任”，比如机场、火车站的用车保障，特别是春运、黄金周以及雨雪天气等，还有重大会议的用车、公益性用车等免费和重大用车任务，只有通过出租公司进行报点完成，个体出租车则无法调控。“北京作为首都，有特殊的要求在其中，而且北京必须坚持‘四个服务’的原则，保持社会的稳定和和谐。”[9] 其实，这些考虑虽然必要，管理模式却未必选择适宜。因为市场和个人运营并不意味“无序”和“无法调控”。有两点配套建设就可以解决上述问题：第一，行业管理，建立行业协会，或者类似悉尼的出租车公司，解放了个体的经营力，同时仍然可以通过公司或行业协会协调分散的个体经营者，满足市场短缺供给和承担公益任务；[10]第二，公共服务的政府购买，如果是政府用车或者政府为满足社会稳定的调度，就应该建立政府购买机制，这时候价格杠杆一定可以起到作用，实现政府的公共管理目的，而政府用于购买出租服务的资金，比政府直接管理出租公司经营，付出的经济代价和社会代价都要小得多。如果上述两点制度建设尚需时日，更直接的方法就是先实行多元化，学习法国的做法，保留部分政府管理的承包企业，甚至上班制出租公司，其余发展个体经营，建立具有选择性的制度。

至于北京的出租数量饱和，也不构成不能发展个体经营的问题。对于出租车数量，很多国家也有限额，限额应该体现在一定量的出租牌号上，至于这个牌号由谁经营、个体还是企业，都并不影响数量管制的目的实现。开放经营，牌照管理，更有利于数量控制，还有利于消除黑车的市场，提高出租使用效率。

我国出租车的“温州模式”就是个体经营模式。1998年前温州是个体购置车辆、出租车公司代表政府行使经营权，政府认识到这种产权与经营权分离的状态不利市场调节，从而2000年之前，政府通过新牌照拍卖和原有经营者经营权买断两种方式，使出租车行业实现了彻底个体化经营，产权与经营权达到统一。温州市目前共有出租车3329辆，其中3287辆经营权归个人所有，占总量的98.8%。通过经营权拍卖，温州同样达到数量控制目的，而且，由于“黑车”已经被“收编”，温州的出租车效益就好多了。[11]

北京的出租车经营权主要通过权力而非资本竞争确立起来，但也出现过很多次市场发展的倾向。1990年代企业将经营权卖给个体，本来就反应了一个市场趋势，如果将经营权完全拍卖移交给个体，建立行业管理，也可以逐渐建立起行业市场。禁止企业发生市场行为、按照政府的意图做大做强，反而使每次整顿的结果都带来更大的利益不公。即使目前不再审批，也可以将出租车牌号放开，允许市场流通和个人购买，管理成本高昂没有利润的企业就可以将经营权在市场流通，具有基本资质的企业或个人可以购买、经营，企业无法维系则可以破产，出让经营权。同时，在北京长期承包垄断的背景下，北京市的出租经营权向个人转让，还应特别向长期承包经营的司机和弱势人群倾斜，比如将承包经营年限折合成购买金额，以减少对承包司机再一次的权益剥夺。

当然，最后的目标要建立出租行业的市场机制和个人经营、行业管理为主体的运营模式。现代信息技术也已经使对个体经营的规范管理越来越成为可能。市场机制调控和管理管理，比政府直接控制企业数量、规模、乃至利润率的方法，更加公平，也更加有效。它才是更有利于实现首都安全、有序、高效的出租服务的。