农村金融现状与政策分析（之二）

加快立法工作，改进农村金融服务

 

 

章奇  黄季焜*

 

 

 

 

摘要

    目前农村金融现状不仅没有达到90年代以来中央对农村金融改革的规划所欲达到的目的，而且出现了许多新的问题。新的农村信用社试点改革工作所能取得的成效也值得怀疑。我们认为，解决农村金融问题需要多管齐下，但重点应该放在两个方面：一是从供给角度来看，应该赋予农村非正规金融的合法性，将其纳入统一的金融监框架，以从根本上解决农村金融日益被农村信用合作社所垄断，导致农村金融服务非农化的局面；二是从需求角度来看，应该在自愿的基础上大力发展各种农民协会，通过增强农民的组织能力来加强他们捕捉市场机会（包括争取贷款）、抵抗市场风险的能力。为此，需要加大相关立法的力度，加快立法速度，在法律规范下改进农村金融服务，满足农村经济对金融服务的需要。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

一、农村金融政策的演化和最新进展

    农村金融工作是我国整个金融体制改革的一个重要环节，并关系到三农（农民、农业和农村）经济发展的大局。自经济改革以来，中央对农村金融改革予以了高度关注，并在改革过程中形成了有关农村金融改革的战略框架和整体布局。表1归纳总结了改革以来有关的重大政策措施。

表1 经济改革以来农村金融重大政策的演变

阶段划分	时间跨度	主要目的	主要内容
第一阶段	1978－1993	恢复和成立新的金融机构，形成农村金融市场组织的多元化和竞争状态	1）1979年恢复中国农业银行
			2）农村信用合作社恢复了名义上的合作金融组织地位
			3）放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织
			4）允许许多种融资方式（股票、债券、票据贴现）并存
第二阶段	1993－1996	更明确了改革的目标和思路，提出了要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的口号1	1）1994年成立中国农业发展银行，试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来
			2）加快了中国农业银行商业化的步伐
			3）继续强调农村信用社商业化改革。计划在1994年基本完成县联社的组建工作，1995年大量组建农村信用合作银行。但实际执行大大落后于规划。
第三阶段	1997年至今	继续深化金融体制改革的同时，也开始重视对金融风险的控制	1）在国有专业银行中推行贷款责任制
			2）收缩国有专业银行战线。1997 年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农业银行在内的国有商业银行开始收缩县及县以下机构
			3）打击各种非正规金融活动，对民间金融进行压抑。包括在1998年对农村合作基金会进行清算
			4）将农村金融体制改革的重点确定到对农村信用合作社的改革上，并于2003年下旬推出农信社8省市试点改革方案

1．1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》指出，“农村金融体制改革的指导思想是……建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系；进一步提高农村金融服务水平”。

 

二、农村金融现状和主要问题

2.1 农村金融现状

自1996 年中共中央提出农村金融改革的战略之后，农村金融的状况不仅没有得到根本性的转变，出现的各种新问题更加令人担忧。

第一、农村正规金融市场组织不完善，无法为农村提供较好的金融服务。从1999 年开始，根据1997年中央金融工作会议精神，四大国有银行大规模撤并31,000多家地县以下基层机构，目前仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几；农村的邮政储蓄只吸收储蓄不发放贷款。因此现在农村剩下的只有农村信用合作社。但是，由于各种原因（政府干预、垄断导致的低效率以及历史包袱），整个信用社为“三农”提供的金融服务能力同样非常有限。根据许多专家学者的调查，目前金融服务短缺的现象不仅普遍存在于农村，并且出现了向县、镇经济蔓延的趋势。

第二、不仅农村正规金融机构无法向农村经济提供足够的金融服务，而且事实上成为农村资金外流的主渠道。根据黄季焜、Rozelle和王红玲在2003年的一项研究，按可比价格计算，1978－2000年通过各种渠道外流的农村资金达28,400亿元，其中通过金融系统流出的资金占农村外流资金总额的40.4％，是农村资金外流的最重要渠道。而1994－2000年期间通过金融体系流出的农村资金占同期农村外流资金总额的49％，占1978－2000年间通过金融系统外流资金总额的79％，说明90年代中期以来金融体系不仅没有起到支农作用，反而加速了农村资金的外流。农村资金的“非农化”，直接影响到对金融机构商业化、市场化效果的评价。

第三，按照国际经验，许多发展中国家的农户如果无法从正规金融获得资金，就会转而通过非正规金融需求金融服务。但在我国大部分地区，由于货币管理当局对一切非正规金融持严厉管制的态度，因此民间金融仍然处于初级发育阶段，无法进一步扩展规模和经营网络，从而只能为农村经济和农民提供简单的金融服务，无法充分满足农村经济和农民的融资需求。

2.2 农村金融问题的根源

农村金融现状之所以不容乐观（见2.1节），根本原因在于现有的农村金融改革并没有解决也无法解决农村金融商业化和“非农化”之间的矛盾。这可以从供给和需求的角度进行分析和总结。

从供给的角度来看，农村金融的困境主要是由于金融机构商业化改革在没有完全杜绝政府对农村金融机构的行政干预的同时，却造成了农村信用合作社在农村金融市场上的垄断局面，从而无法有效提供农村金融服务。

首先，商业化改革并没有杜绝政府对农村金融机构的干预。例如作为农村金融主体的农信社，只是名义上的金融“合作”组织，在实际经营中，农村信用合作社的官办性质依然存在，从而使其经营经常受到官方的行政干预，没有突出创办时所欲体现的“合作”性质。谢平（2001）曾总结了政府对农信社干预的几个具体表现，包括：社员没有退社自由，过去数年中全国4万多个农村信用合作社竟没有发生社员退社的例子；管理人员任命基本上由上级地方政府确定；信用合作社的组成也基本上由行政命令强制形成，等等。政府的干预不仅使农信社难以履行农村信用合作社为农业和农民服务的宗旨，而且行政干预下的贷款往往最终成为呆帐、坏账，大大恶化了农信社的资产质量，据央行估计农信社积累的历史坏账达数千亿之多，不良资产率远高于四大国有商业银行，多数在50％以上，在某些经济不发达省份甚至高达90％以上。

其次，商业化改革提高了农信社向“三农”提供金融服务的机会成本，增大了农信社资金的“非农化”倾向。第一，商业化改革造成农信社经营的利润动机更强，由于和非农经济相比农业比较利益更低，因此农信社向农村和农户提供贷款的动力将会只降不升；第二，随着四大国有商业银行分支机构纷纷撤出县域，农村信用社也试点统一法人、县乡两级法人并试点改组为农村商业银行和农村合作银行，这必定会加大农信社在向中小农户、中小私营企业以及乡镇企业提供贷款的交易成本。

第三，农村金融改革客观上形成了农信社在当前农村金融市场上处于垄断性地位，这种“舍此之外，别无分号”的市场结构尤其不利于满足“三农”对农村金融服务的需求。在农村金融市场缺乏充分竞争的环境下，农信社不会有动力去改善内部管理，加强风险控制，更不会有动力去提高金融服务的质量。更糟糕的是，在农信社处于垄断的情况下，一旦它无法提供有效的农村金融服务，农村金融需求将无法需求替代性的金融服务提供者。

从需求的角度来看，农民处于无组织的分散状态也限制了他们获取贷款的能力，包括提供贷款抵押品、与农村正规金融机构进行谈判的能力，等等。另外，分散的农户往往无法有效地抵御农业生产中所出现的各种（自然和市场）风险，也无法有效进行一些必要但对资金要求较高、外部性较强的公共投资，这无疑会影响到农户从事农业生产的预期收益，从而影响到农户的贷款需求，也会对农村金融机构提供“三农”贷款的动力起到负面影响。

    2.3 新的农信社试点改革方案有效性值得怀疑

为了进一步贯彻1997年农村金融体制改革的决定，并解决农信社改革中所遇到的各种问题，从2003年底开始进行农信社8省市试点改革。改革主要着眼于解决两大问题，一是改革农信社产权制度，确定不同的产权形式，以解决“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”难题；二是改革农信社管理体制，明确规定由地方政府负责对农信社的管理（包括使农信社贷款投向符合国家政策要求、进行人事管理等），由国家监管机构（主要是银监会）依法实施监管，但在微观经营决策上由农信社自我约束、自担风险。为了支持农信社改革，国家有关部门出台了许多针对性的支持政策，包括允许试点地区农信社贷款利率可以在更大范围内浮动、为解决农信社历史积累呆坏账提供财政支持（根据银监会宣布，为解决农信社不良资产问题的资金投入规模将达到1500亿元），等等。

从《方案》公布、，选择八个试点省市进行农信社改革以来至今，新一轮农信社改革历时不到1年，还没有充分的信息以对此次改革的成效进行评判。但从上面对农村金融问题的分析来看，农信社试点改革所能起到的作用是值得怀疑的：第一，试点改革仍然没有很好地找到防止政府对农信社进行干预的有效方法。实际上，在新的农信社管理体制下，地方政府对农信社干预的空间变得更大了。一个信息是，尽管试点改革方案强调应根据各省各地不同条件选择农信社的具体组织形式，但截至2003年底，八个试点省市不约而同地基本将省联社模式作为第一选择。这从某种程度上反映出了政府干预在农信社管理中的力度。第二，试点改革方案的主导精神仍然是推进农信社经营的商业化和市场化，但正如我们已经指出的那样，它无法保证农信社发挥它本来应该发挥的“支农”作用；第三，试点改革方案完全没有涉及农村金融市场结构的问题，换言之，农信社改革并没有触及农信社在农村金融市场上的垄断地位。可以想象，只要农村金融市场的垄断局面没有被打破，农村金融服务效果不彰的局面就不会得到根本改善。

   

三、进一步的改革建议

许多人针对当前农村金融的缺陷提出了有关农村金融体制改革的政策建议，包括进一步放开对农村金融机构的利率限制、设立农村种植业保险公司（基金）、完善土地产权和交易市场，等等。但我们认为，这些政策建议由于没有触及农村金融的问题根源，因而所起的作用较为有限。例如，它们要么无法缓解农村资金“非农化”的趋势（如放开利率限制），要么在执行的过程中成本过高（例如成立种植业保险机构），即使土地可以用来作为抵押品，但中国人多地少且地块分散的特点会导致土地用来作为抵押品的交易成本过高。

解决问题的办法在于对症下药。针对农村金融在需求和供给方面所出现的问题，我们的政策建议也分别从供给和需求的角度入手，包括：

从供给角度来看，应该：（1）放开对农村民间非正规金融（包括各种形式的基金会、互助会、民间借贷等）的限制，承认农村非正规金融的合法地位，允许农村非正规金融的发展，并逐步将农村非正规金融纳入金融监管的范畴中去。这不仅将直接扩大针对“三农”的金融服务供给，而且由于更多的金融机构加入农村金融市场，将会从根本上解决农村金融市场被农信社所垄断的局面，形成不同金融机构、组织之间的良性竞争，从而改善农村金融机构提供金融服务的质量。另外需要指出的是，和农村正规金融相比，农村非正规金融的经营很少受到政府干预的影响，因而相对正规金融机构而言它们更能有效地发挥“支农”作用。

（2）可以考虑对国有专业银行和农信社进行拆分重组，并在条件成熟时允许民营资本进入。这样可以充分利用原国有专业银行或农信社的人员、技术和网络优势，迅速建立起一个以农村中小金融机构为主体的、竞争性的金融网络。

（3）许多人担心如果放开民间金融是否会对现有农村正规金融造成冲击。实际上，这样的担心是不必要的。一方面，民间金融也必须通过竞争才能争取业务。在公平竞争的环境下，没有理由认为正规金融的效率仍然处于垄断下的低水平。另一方面，在许多地方，民间金融仍然以地下金融的形式存在和活动，承认它们的合法性不过使它们公开化，并不会对正规金融的经营造成新的冲击。最后，可以通过其它的政策措施来冲销放开民间金融所造成的一次性冲击。例如，目前的农村储蓄机构只存不贷，不仅成为农信社吸收储蓄的竞争对手，而且成为农村资金外流的一大渠道。2003年8月央行规定农村储蓄新增存款可由邮政储蓄机构自主运用于除贷款外的多种业务，这只会进一步加剧农村资金流向的“非农化”。因此，可以考虑在放开民间金融的同时取消农村储蓄机构，这样一来由于没有邮政储蓄吸储，农村民间金融的放开不会直接对农信社的资金来源造成大规模的冲击；二是既可以形成农村金融的竞争局面，又不致加剧农村资金流向的“非农化”。

（4）进一步推动金融体制改革，摸索出一条切实解决政府干预金融体系的有效途径，为农村金融机构正常开展业务、建立起合乎现代金融机构要求的管理体制提供良好的治理环境。也为农民在自愿基础上成立新的合作性的金融组织创造良好的外部环境。

从需求角度来看，应该在自愿基础上大力鼓励和发展各种农村（民）组织和协会，包括广义上的各种经济组织（协会）以及狭义上的金融合作组织（协会）。 

根据国际经验，凡是农业比较发达、农村经济发展较为平稳的国际和地区，均存在大量且成熟的农村（民）经济组织。例如根据程同顺（2004）的统计，虽然发达国家农业人口占全国人口的比例较低，但其绝大部分都是各种各样的农民组织的成员。如世界最大农业国美国早在1986年就拥有农业供销合作社和有关服务合作社4799家，每6位农场主中就有5位是通过合作经济组织获得各种经济服务。欧洲最大农业国法国的73万个农场中，绝大多数农场主都参加了产前、产后领域的合作组织。德国所有的农户都是合作经济组织的成员。其它欧洲国家例如荷兰、瑞典、丹麦等国的情况也大同小异。中国的海上邻国日本，村村都有农民组织，户户参加农民组织。

当前中国农民组织化的程度很低，不仅数量稀少，而且基本上都是通过行政力量而不是根据自愿原则组织起来的。从满足“三农”的融资需求的角度，成立包括民间金融组织在内的各种农民经济组织（协会）是非常必要的：第一，农民的组织化是农民实现和保护自身利益的根本途径，农民通过自己的组织（协会）去争取贷款，不仅可以有效地解决分散的农户缺乏贷款抵押品、以往贷款资信历史记录缺乏等缺陷，同时也可以极大地提高农户在争取贷款过程中面对金融机构的谈判能力；第二，农民经济组织（协会）将分散的农户组织起来，还可以有效地解决农村自人民公社解体、家庭联产承包责任制推行后农村公共服务提供者缺位的现象。这些公共物品和服务（例如提供农产品市场信息、道路修建、维护灌溉设施等等），是进一步发展农村经济所必需的，但对单个分散农户而言所需资金量较大，同时具有较强的外部性，通过农民经济组织（协会）将会有效解决此类问题。这将有助于提高农村和农业经济的收益，在很大程度上改善金融机构向“三农”提供贷款动力不足的现象；第三，这些经济组织（协会）的发展还会有利于包括农村金融体制改革的进行。任何一项改革，如果无法得到正确而及时的信息反馈，都会在执行过程中走样甚至失败。包括农村金融体制改革在内的各项农村经济政策，在执行过程中也需要来自基层的信息反馈，随时注意调整和解决在政策实施过程中可能出现的各种问题。相对于分散的农户而言，农民组织（协会）的存在和发展，不仅可以起到汇总农民意见，与有关政策机构进行沟通和协调的功能，而且能够把政府政策信息及时有效地向农户传递，从而起到降低政策执行成本，维护农村政治、经济稳定的作用。

 

四、立法是下一步工作的基础

放开、发展民间金融和农村经济组织（协会），离不开国家政策的支持，包括从政策优惠、财政支持以及人员教育培训上的帮助，但所有这些如果没有相关法律的规定和保障，仍然难以稳定进行。例如对于农村经济组织（协会），目前虽然有些文件明确了针对性的优惠政策，但基本上是泛泛而谈，落实难度较大。其主要原因就是缺乏立法支持。和其它国家相比，目前我国尚没有一部关于农民组织的法规，从而也就无法以法律形式对农民组织的属性、功能、组织形式和活动方式等加以规定，也就无法确定其法人资格和法律地位，对农民组织的各项优惠政策也就无法以立法形式加以保护。只有加快相关立法工作，才能促进我国农民组织的正常、健康、有序发展。

就放开非正规金融而言，同样需要通过法律的形式对各种金融组织的构成、功能和活动内容进行规范，在统一的法律框架下允许多种融资方式和组织机构的有序竞争，控制金融风险。

为此，需要进行大量而广泛的调研和意见征询，以保证立法过程的科学性和公正性。

虽然一定程度的政策支持和政府指导在开放民间金融以及成立农民经济组织的过程中是不可缺少的。但考虑到我国经济发展过程中政府行政干预的泛滥，在立法过程中应该特别地对政府行为进行规范，在法律规范上清楚界定新生的农民组织和民间金融机构的产权关系，避免使新成立的农民组织和民间金融机构患上现有各种经济组织受政府干预过多的老毛病。过去大多数经验均说明，只有在自愿基础上自发形成的经济力量，才能够保证足够的经济效率和活力。