贾西津：公共政策与公众参与

主持人：谢谢祝光耀局长的精彩讲话。我们下面听听学者的建议，请民间组织研究专家，清华大学环保民间组织研究所副所长贾西津发言，他发言的题目是公共政策与公众参与。

贾西津：各位嘉宾大家好！非常荣幸在这样一个场合，我们看到有大概四百多家的NGO或者民间组织代表，同时我们有包括人大、政协等七个部委的政府代表，我们还有国外的政府组织和民间组织的代表，还有媒体，在清华大学召开这样一个年会，实际上今天的事件本身就是一个公民的参与，共同合作来促进环保事业的一个非常好的事例，所以我愿意在此，向这样一个促进合作成功的年会以及所有的参加者表示我的祝贺和敬意。

在近十年以来，环保领域应该是我们的公民参与最活跃的一个领域，我们能够看到，在国家的公共政策中，我们有著名的像潞江水坝的工程，还有圆明园防渗楼事件，因为这些有公众的参与和环保组织的工作，促进了科学的决策，能够使我们的决策更加的严谨。现在藏羚羊保护，还有金丝猴保护等等的环保事件中，政府和民间组织达成了良好的协作，同时我们在一起制止企业破坏天然林等这样的事件之中，环保组织起到了促进政府执法的功能，使得我们公共政策能够更加的具有公正性。

另一方面我们能够看到在国际政策领域，2002年，约翰贝斯宝召开的联合国世界首脑会议，中国有政府的民间组织的NGO也有民间的NGO共同第一次登上了世界舞台上发出了自己的声音，来影响国际的政策。另一方面，政府在环保领域做出了非常积极的回应，2002年中华人民共和国环境保护评论法，明确的提出了鼓励公民参与2004年和06年国家环保总局分别针对环保信誉的听证，还有环保影响的公共参与，出台了相应的政策。现在，公众参与环境保护办法正在制定之中。所以正是由于政府、NGO、公民之间的良好协作，我们能够看到近年以来中国的环保事业得到了较大的发展。

所以说，为什么要提公民参与？我们可以认为公民参与本质上就是民主，依据公民参与的不同层次，实际上也代表了民主的不同层次。当然最高层次的公民参与是公民直接的进行政策的决策。比如说在古典的城邦体制中，或者说在现代的一些小的组织，小的团体，包括NGO的内部，由公民直接决策，平等的来形成决策权，或者在社区之中，公民完全来独立的进行自制性的治理，这些都是直接的民主参与。所以它代表了直接民主，我们也可以叫做公民治理。当然在现代社会，这样的一种直接式的民主决策非常有限，也未涉及到的团体必须足够小，以使得每个公民可以平等行使决策权，因而现代社会，更多的是通过公民选举的决策者或者民主政府的产生，公民通过投票选择了民主政府，再由政府以及人民的代表来进行相应的公共决策，这就是我们说现在的这种代意民主的体制，代意民主体制是现代民主体制当中的一个最重要的形式，代意民主本身已经不足了，因为仅仅通过选择决策者，并不能保证充分的公民意志的体现，在国际上有一个趋势就是从代意民主向参与式民主的发展，这个是我们说的公民参与的一个理念的提出。

所谓公民参与，在促进整个政府的决策过程之中，它可以使得我们决策的整个环节，包括决策的制定、执行、监督等等，在各个环节中，通过各种不同的形式，不同程度体现公民的声音，公民的意志，所以这是一种现代民主更加发展的一种形势。中国有自己的民主特色，但是，无论如何公民得更多参与，更多的来体现在公共政策中体现民声，这也是我们所追求的民主决策和治理的结果。也就是现代社会我们说形成了一种伙伴关系，它包括公民、私有部门、NGO、政府等等，大家共同成为治理的主体。

接下来就是在公共政策之中，我们为什么需要公民参与呢？公共政策这样一个概念，也不过是近三四十年代来所发展起来的一种理念，公共政策的提出，最核心的就是我们强调了在政策决策之中，要具有公共性或者说政府的决策要符合公共利益。如何能够保障政府的决策符合公共利益呢？政府当然是主要的决策主体，但是在上世纪90年代以来，治理这个词更加鲜明的提了出来，治理也就意味着公民、私有部门、非盈利组织、政府等等各方利益者都成为了决策和治理的主体，大家共同的努力，能够使得我们实现公共服务和公共治理。因而，在这个过程中，公民的参与首先它是一个表达的机制，通过多元力主体的表达，我们才可能使得政策的制定更加具有公正性和科学性。同时，公民参与也是一个达成共识的过程，也就是说，在政策执行的过程之中，如果这个政策事先是有公民参与制定出来的，在执行之中，就可以得到人们更好的认可。

最后一点，公民参与也是一个监督的途径。这个监督就是监督政府的决策，可以具有公正性。我们认为现在的政府公共决策本身就是为了公众的利益或者公共利益是唯一的目标，在这样的前提之下，公民的参与，公民能够促进政府，决策公共性，也就是政府自身所追求的目标。所以，公民参与有利于政府自身建设，包括不同部门之间的协调。所以，这样的背景更是在我们的环保领域，比如环评办法的出来，对于环评听证等等这样的一些规则的制定，就可以使得我们国家在经济发展，环境发展，社区利益等等多元的目标过程中，能够达成相应的平衡。从而能够更好的实现政府整体的服务，就是我们共同所享有的公共治理环境。

我们如何才可能达到一个有序的公共参与？我们知道公民可以通过各种不同的途径来参与到公共政策过程当中，比如说可以有直接的参与和间接的参与。参与的形式上面，我们可以直接的由公民进行治理，比如说社区的参与自治，也可以说通过政策倡导，很多NGO上网所倡导的，我们可以通过NGO个体的行动，也可以通过由公民参与到政府的政策咨询过程当中。所以有各种不同的途径和模式，但是所有公民参与，可能对于公民和政府而言，都面对着一个最重要的问题就是如何使得公民参与有序的纳入公共政策的过程中。

在这个过程里，首先就会涉及到公民参与的理念，什么样的理念可以使得我们的参与是有序的？首先，在认识上面，公民参与现代信息社会里面，是公共决策不可或缺的部分。因为在现代社会，信息如此的多元化，变化也非常的迅速。没有任何的一个决策者可以足够的掌握所有的信息，以做出全面和理性的决策。这个时候我们够需要一个决策机制，而这个决策机制就是如何使得多元的利益主体充分的反映它自己的声音，并且参与到决策过程中来。也就是，我们说的公民参与的机制。所以，在这样的一种现代社会里面要形成一个良好的公共政策，一定要有公民参与的理念。

第二，如何能够使得这种参与有序化。民间组织或者说NGO是公民有序参与的一个重要途径。假如没有一种组织化的参与，可能形成的就是比如说公议、公愤或者是一种全体性的事件，很容易形成秩序的混乱，这种利益的表达和意志的体现，如果通过一种制度途径，就可以成为良好公共决策的组成部分，而这个途径最重要的就是民间组织，民间组织是大家自发的，组织起来并且它是以制度化的途径来实现政府、公民之间的对话。所以民间组织是公民有序参与的一个最重要的方面。

最后还有一个前提，就是政府自身决策的公共性，也就是说我们的政策确实是一种公共政策，要求政府自身协调不仅是出于部门利益，而更多是从公共利益角度出发，来制定政策。所以这个是公民参与的前提。在公民参与过程中，我们的政府和民间组织，恰当的会构成一种伙伴关系，这种伙伴关系的形成对三方面而言可能都是挑战，比如对政府而言，政府是否有一种理念，给公民参与的空间，鼓励公民的参与和表达，但是又不通过行政的途径来进行发动，也就是真正的能够形成一个社会自治性的秩序。同时，是不是政府可以将民间组织作为协作的伙伴，但是保证民间组织独立性和它的独立运作。这就正像是多元化才是我们这种生态环境的一个良性的机制。差异性其实正是合作的基础，不同的音符，不同的乐器才可能奏出一个交响乐，我们要构成伙伴关系。对政府而言，也应该认识到民间组织的独立性恰恰是民间组织作用发挥的一个前提。

在具体的过程之中，如果我们的政府可以在决策的酝酿、制定、执行、监督等等全程过程中纳入公民参与，并且尽可能早的考虑介入公民参与，可以纳入决策的成本，并且将全部的信息更加完全向公民公开，这样就会使得我们的公民能够在整个的决策过程之中得以参与。

最后，政府的决策之中是不是充分的考虑了弱势群体的表达，以及对于咨询的结果予以及时的反馈。这些辅助的条件都会使得我们的参与过程更加完善。另一方面讲，我们民间组织也面临合作的挑战，这个挑战来自于我们的内部，民间组织自身是非常多样性的，它能不能以宗旨的导向达成一个谅解、尊重和相互的认同。就是大家并不是基于自己的组织利益，或者说是一个资源的利益。而是基与目标、基于一种公共利益，来共同合作工作。这样的理念才可能使得民间组织能够联合成一个公民社会，能够真正形成一个有机的力量。当然，民间组织自身也像政府面对的挑战一样，我们是不是充分意识到自身的自愿性和独立性，是不是在公民参与过程中，是充分予以公民参与的空间。是要公民来自愿参与，而不是民间组织简单的发动。民间组织和政府之间构成一个独立关系，保证自己独立性的基础之上来进行合作。像这样的理念都是民间组织与政府合作之间的重要原则。还有一个方面，就是民间组织如何来平衡、倡导和建设提议之间的关系。我们知道倡导是民间组织一个非常重要的方面，所谓的倡导就是带有批评性，就是要对很多的公共政策提出自己的意见，但是这种批评性并不是为了批评而批评，我们的共同目标是一致的。就是公共的利益，在这样的基准之下，完全使这种批评成为一种建设性的提议。要使得这种提议能够具有建设性，我想民间组织可能还有三个原则。

第一个原则就是专业。如果能够使得自己的意见更加专业化，更加理性和充分的表达，就更容易能够达成一致。第二个就是包容，就是民间组织内部也需要一种宽容的精神。我们可以包容不同的利益者，不管是赞同还是否定自己的声音，不管是有利还是不利自己的信息，我们可以相信当信息更加充分和多元的前提下，我们一定可以达到一个真正的公共决策。

最后一个方面，民间组织自身的公信力，它自己的公开透明，可以增强民间组织的能力，民间组织能力的增加，也使得我们的公共决策参与更加具有合理性。假如我们的公民民间组织和政府都会有比较良好参与理念，我们会看到我们的社会出现非常活跃的公民，每一个人都是具有能动性的，他很自由同时又是在社会秩序之中，每一个人都是贡献者，也都是公共治理的享有者。

在环保领域，清华经济研究所有一个调研显示，有一班人认为在环保领域政策倡导的活跃率和效益是比较好的，这说明我们环保领域正在出现一个活跃的公民。在活跃基础之上，我们会有多元的民间组织，正如中华环保联合会的调查显示，在中国2005年底我们拥有各种民间组织2768家，这个数字虽然不大，但是在十年以内发展起来的，这个速度发展是相当快的。我们民间自发的组织或者草根民间组织所占的比例现在还不高，大概只有7.2%。而草根民间组织的活跃，显然是民间组织活力发挥得一个重要前提。我们的公民和民间组织能够与政府构成良好的合作伙伴关系，就像在环保领域，我们的调查显示，有绝大多数的环保NGO都与政府有着比较良好的沟通渠道，有着较为良性的关系，同时，他们在处理很多问题的时候，比如面对环境污染企业，更多的是去寻找与政府的协作，也就意味着现在无论是民间组织还是政府都是以积极姿态相互面对对方，这样我们就可能形成一个平等开放的治理伙伴关系，而这样的活跃公民，多元的民间社会和一个平等的开放的治理伙伴关系，这样使得我们获得更好的公共服务政策，这是我们共同的努力和共同追求的目标。谢谢大家！

2006中华环保民间组织可持续发展年会

开幕式及主题研讨会

分论坛一：环境法律援助与环境维权

分论坛二：环保民间组织的能力建设与发展

分论坛三：高校环保社团的发展及其作用

分论坛四：环保民间组织的国际交流与合作

分论坛五：环保民间组织如何与媒体开展合作

新闻发布会

贾西津：公共政策与公众参与

陈铎：2006中华环保民间组织可持续发展年会倡议书

新闻稿：2006中华环保民间组织可持续发展年会在京召开