摘要:“孙志刚事件”对公共政策过程研究具有重要的价值。一方面它是一个理想的公共政策过程案例,另一方面可以籍此对公共政策过程的逻辑进行观察。从而有望打开一扇公共政策过程重建的窗口。通过这扇窗户,本文发现了一个以政策需要为起点,包括政策目标、政策结构、政策距离与政策发展等五环节的公共政策过程。这一过程既是对问题缠身的主流的公共政策过程理论的一种突围,又可望提升公共政策主体的主动性。 
 
 
“孙志刚事件”的处理直接导致了我国在流浪游乞人员管理上的政策变迁。因此,这一事件在公共政策过程的研究上是有重要价值的。本文首先简单地回顾了这一事件,接着研究这一事件的政策过程价值,然后考察这一事件背后的政策过程,最后指出了此政策过程的意义。

一、 “孙志刚事件”的发展过程

从政策过程来看,”孙志刚事件”包括孙志刚本人的不幸遭遇与社会、政府的反应和应对措施。这一事件的经过如下(1):  

孙志刚，男，1976年生，湖北黄冈人，2001年武汉科技学院（原武汉纺织工学院）艺术系艺术设计专业毕业，2003年春节后来到广州，案前任职于广州市达奇服装公司。
3月17日：孙志刚因无暂住证在广州街头被带至广州天河区黄村街派出所。
3月18日：孙志刚被黄村街派出所送往广州收容遣送中转站。
3月18日：孙志刚称有心脏病被收容站送往广州收容人员救治站。
3月19-20日：孙志刚在救治站遭遇无情轮番毒打。
3月20日：救治站宣布孙志刚不治死亡。
4月18日：尸检结果表明，孙志刚死前72小时曾遭毒打。后来广州市公安局(2003)穗公刑法字4号刑事科学技术法医学鉴定书，证实被害人孙志刚系因背部遭受钝性暴力反复打击，造成背部大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。

4月25日：南方都市报刊登《一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死》一文。5月14日：华中科技大学法学院法学博士俞江与腾彪、许志永两位法学博士以中国公民的名义，向全国人大常委会上书，建议对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。“上书”指出人身自由是由《宪法》所固定的根本权利，是神圣不可侵犯的。5月18日：孙志刚的遗体在广州火化。5月23日：我国著名法学专家贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波联合上书全国人大常委会，提请就孙志刚案及收容遣送制度实施状况依照《宪法》启动特别调查程序。6月5-6日：广州市中级人民法院公开审理乔燕琴等12人伤害（致死）孙志刚一案。6月6日：孙志刚被故意伤害致死案在广州市中级人民法院继续开庭进行补充情况的调查。由于提出了一些新的情况，法庭需要进行进一步的核实，故该案将改日公布审判结果。6月7日：孙志刚被故意伤害致死案定于9号下午15时宣布判决结果 。 6月9日：广州市中级人民法院（2003）穗中法刑初字第134号《刑事判决书》，就孙志刚被故意伤害致死案做出一审判决：主犯乔燕琴被判处死刑；第二主犯李海婴被判处死刑，缓期两年执行；其余十名罪犯胡金艳、乔志军、李文星、何家红、韦延良、李龙生、吕二朋、张明君、周利伟、钟辽国分别被判处有期徒刑三年至无期徒刑。6月9日：孙志刚案涉及的原广州市公安局天河区分局黄村街派出所民警李耀辉，原广州市脑科医院江村住院部副主任张耀辉，原广州市收容人员救治站负责人彭红军，医生任浩强，护士邹丽萍、曾伟林等6人，以玩忽职守罪，被广州市天河区人民法院和白云区人民法院分别判处有期徒刑2年至3年。6月10日：孙志刚被故意伤害致死案中涉及的其他23名违反党纪政纪的有关责任人员，经广州市委、市政府同意，已由广州市纪委、市监察局和有关单位给予党纪、政纪严肃处分。6月20日：国务院总理温家宝签署国务院第381号令，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该办法自2003年8月1日起施行。1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。6月22日：新华社受权播发《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》全文。6月２７日：孙志刚案件终审裁定在广东省高级人民法院公开宣布，（２００３）粤高法刑一终字第３８７号刑事裁定书裁定孙志刚案维持原判。 7月21日：国务院民政部门发布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》(民政部令2003年第24号)，本实施细则自2003年8月1日起施行。8月1日：《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》即日起正式实施。

二、“孙志刚事件”的政策过程研究价值

“孙志刚事件”具有明显的政策过程研究价值,这可以从三个方面论述:一,它是一个政策过程研究的理想案例。学术研究离不开实证材料,“孙志刚事件”本身就是在实际生活中发生的与政策过程直接关联的典型事实。这一事实与政策过程研究的关联性在于,它是我国关于流动游乞人员管理政策(制度)变迁的触发机制(2)。也就是说,是它(孙志刚在收容制度下被打致死)暴露与引起了人们对上述政策的强烈关注,并导致相关政策的变更。因此,“孙志刚事件”是一个政策过程案例。说它是一个理想的案例,原因在于:前面回放的“孙志刚事件”是一个动态的过程,它包括了至少几个月的时间跨度、在不同的时间内有不同的主体 (孙志刚、媒体、公众与政府) 登场、不同的主体承担了不同的活动(孙志刚是悲剧的主人,媒体是舆论的主体,公众是决策的参与者,政府是政策权力的主体)。其次,这一过程在结构上具有明晰性,既有开头:孙志刚之死,又有发展:社会反应,还有结局:政策变更政策。第三,“孙志刚事件”的性质具有比较大的开放性。这一事件的主人是一个弱势群体份子,又是一个地方事件,直接的责任人没有高官,无关国家机密,等等,这些性质保证了它的信息的扩散性。第四,这一事件具有内容的合理性,也就是上面说的政策过程关联性。由于这四个原因造成了它作为一个典型的政策过程案例的第五个特征:资料的全面性。关联性使它成为一个政策过程案例,动态性与结构性使这一案例增加了典型性,开放性使这一典型的案例能够作为资料被完整的收集。 由此形成了一个包括政策问题、政策目标、政策方案、政策决策等在内的政策全过程的理想材料。

这样的材料又产生了“孙志刚事件”在政策过程研究上的第二个价值,即它可以作为一种观察政策过程逻辑的良机。政策科学自上个世纪五十年代由拉斯韦尔创立以来,逐步形成了一种主流的公共政策过程范式。它包括如下步骤: 界定问题,建立评估标准,认定可选择政策,评估可选择政策,选定偏好的政策,执行偏好的政策(3)。那么,这一范式是否反映了真实的政策实践呢?要回答这个问题,必须把这个理论与实践相对照,用实际生活中的案例来验证它。因为按照历史与逻辑相统一的原理,“历史从哪里开始, 思想进程也应当从哪里开始,而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式上的反映;这种反映是经过修正的,然而是按照现实的历史过程本身的规律修正的,这时,每一个要素可以用在它完全成熟而具有典范形式的发展点上加以考察。”(4)“孙志刚事件”正是这样一个理想的公共政策过程案例,因此可以用它来检验政策过程范式,如政策过程是从界定问题开始的吗?流浪游乞人员政策的变更是否体现了这样的过程?等等。

这种对政策过程范式的检验又为这一理论的发展打开了一扇窗户。而这正是“孙志刚事件”在政策过程研究上的价值的第三方面。一般来说,在范式存在的时候,主要的学术工作便是用已有的范式来解释现实。但是由于公共政策过程的范式正在经历危机,新的反映政策实践过程的事实便为理论的发展提供了机会。公共政策过程范式的危机主要表现在两个方面(5),一是学术界对该范式的持续的批评,如著名政策学家林恩认为“许多关于公共决策的研究都是非常概括和抽象的,并远离政府的实际动作。”(6)二是学术界对政策过程的重建努力。目前学术界至少提出了五种新的政策过程,这些过程框架是:制度理性选择框架,多源流框架,中断－平衡框架,辩护-联盟框架,以及政策扩散框架(7)。“孙志刚事件”在此的价值在于为政策过程范式危机的解决提供了一种可以进行概括的事实。目的则是寻找新的政策过程起点,跳出已有的问题解决的政策过程逻辑。

三、“孙志刚事件”后面的政策过程

上面指出,“孙志刚事件”可以作为观察政策过程逻辑的案例,又可以为新的过程理论的建构提供机会。本文下面就在对事件背后的政策过程的研究中来论证这些价值。这里的研究主要包括政策过程的起点、发展与功能等方面的问题。

1,起点:问题还是需要?政策过程的范式是从问题开始的。问题指的是“包含要求达到的状态与观察到的状态之间的矛盾”(8)。就“孙志刚事件”引发的政策变更来看,表面上它也是从问题出发的。首先是孙志刚的非正常死亡暴露了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》存在的问题,这个问题就是本来是救济性质的政策在执行中发展成具有强制与治安管理的功能后对公民流动的限制与人权的侵犯。但是,如果把这一政策变更的起点定位在这里,则会在理论上找不到问题的起点。因为在”孙志刚事件”以前,就有许多类似的悲剧在上演了(9)。而且把问题定为政策变更的起点,会产生另外一个问题,即如何看待在这次“孙志刚事件”中国务院进行政策变更之前,政府在风平浪静的时候讨论这一政策的修订问题。因为按照政策过程范式,从问题到政策议题一般要有一种触发机制或政策窗之类的东西起作用(10)。也就是说,政府在政策过程之初是被动的。另外一个问题是如果政策是从问题出发的,那么找到一种解决问题的方案(政策)后,为什么在以后会出现经常修改该政策的现象。就流浪游乞人员的管理政策来讲,在这次政策变更以前就经历了几次修正:1982年由救助性质的政策转向维护社会秩序的功能,1991年国务院第48号文将收容对象扩大到“三无”人员,2001年11月26日广东省政府提交省人大常委会考虑废除政策执行中的收费问题,等等(11)。而且,从问题出发的政策过程有一个公认的难点,那就是有时会出现解决了错误问题的现象。考虑到上面讲到的政策过程范式的危机状态,能不能从这里提出一个新的政策过程起点呢?如果要这样努力的话,就需要重新考察政策活动的最初发生点。从“孙志刚事件”来讲,这一起点就是改革后城市化中人们的自由流动的需要。道理很简单,如果人们没有这种需要,就没有人口的大规模流动,政府也就不需要改变救助性质的收容遣送制度来限制人们的自由,也就不会有“孙志刚事件”,也就不会有收容遣送政策的废止。实际上,从逻辑上讲,问题也不能成为政策的起点。因为问题作为政策的起点,是以人们的需要存在为前提的。也就是说,问题不是历史与逻辑相统一原理要求的历史的最初。那么,需要是不是这样的最初呢?答案应该是肯定的。因为政策是一种社会活动,而社会历史是人的活动,人是按照自己的本性行动的。人的本性正是人的需要。(12)

2,发展:单极还是多极?提出需要是政策的起点后,接着讨论一下这种需要在政策中的发展历程。政策过程范式主张政策过程是单极的,也就是以一个政策主体决定政策变化的单向的政策问题解决过程。大致来看,这种单极发展又可分为自上而下、自下而上和团体等三种模式。自上而下指的是由精英决定政策的过程,自下而上则表示政策的动力来自社会下层,团体指各种利益团体决定政策的过程。

本文就“孙志刚事件”中的政策决策看一看真实的政策过程是不是单极的。从本文第一部分讲述的“孙志刚事件”中可知参与者(有关政策主体)不是一家,而是包括悲剧的主人,公众人物,社会媒体,政府等几个方面。 因此,不可能象上面的单极观讲的那样由一家确定议程、选择方案并解决问题。而是一个多极互动决定的政策过程。这一过程先是有前面指出的社会人员流动的需要的客观存在,然后是需要的表达形成政策目标,由于这种目标与现在的政策结构发生冲突(旧的政策与政策目标间存在巨大的政策距离),结果现有的政策被迫变更。在“孙志刚事件”中的需要表达主要是由孙志刚悲剧与上书共同完成的。孙的非正常死亡是对自由流动需要的客观表达,上书则是对这种需要的主观表达。在这样的表达中,政策目标就非常明确了,这就是要求保障人民自由流动的政策。但是由于现有政策(制度)与这种表达出来的政策目标之间不相容,在媒体推动下社会出现了巨大的变革呼声。这种呼声在孙志刚案中表现在人们对旧的政策的控诉上,如上书中提出要开启违宪审查程序。在媒体的作用下,社会对政策距离的认识逐步统一,于是旧的政策废止,新的政策出台。在新旧政策更替(政策发展)的过程中有一种现象引起了大众的广泛关注,这就是孙案中的领导批示。有人问:“如果没有领导的批示怎么样?”如果在这里把这句话翻译成:如果在孙案中没有决策层的重视会怎么样,则可以更好地看清这里发生的政策过程。这个问题的答案是很清楚的,那就是如果没有决策层的重视,则不会这么快发生政策变更。从事实来讲,一是在孙案之前有许多类似的事件在重演,但没有很好的解决;二是在这次政策变化之前,旧的政策已有多次修订,但都未能实现新政策的出台。二者共有的重要原因就是领导没有足够的重视。这种认识的不到位,又反映了社会对政策距离的认识未能统一。而这种统一一般要有新闻媒体的大规模介入。正如曹景行先生正确指出的:在孙案中,先是《南方都市报》的披露在社会上产生了震撼,随后又有大批媒体的介入与法律界人士的行动,接着是政府高层的注意,在这样一种媒体、互联网和官方的互动中,人们的认识统一了(13)。最后政府果断的废止了旧政策推出了新政策。从“孙志刚事件”中可知,公共政策表现为一个从政策需要出发,在多极政策主体的互动中发展的过程。这一过程大致有如下环节:政策需要,政策目标,政策结构,政策距离与政策发展。在这一过程中,政策的政治性是十分明显的,但是也有技术的因素存在,如“孙志刚事件”中对孙的死因的判定起关键作用的尸检与法医鉴定,在政策决策中国务院召集专家讨论等。所以,政策是一个多极的事件,它的主体、发展与性质都是一种多因素的共同作用,也就是说政策是一个围绕政策需要的系统过程。

3,功能:是稳定还是发展?上面指出公共政策是一个从需要出发的系统过程。按照系统理论,系统的存在总是以执行一定的功能为基础的。所以这里接着考察“孙志刚事件”后面的政策过程的功能。之所以提出这个问题,一方面是这儿讲的系统的逻辑,另一方面是因为主流的政策理论认可的政策系统的自我维持功能具有明显的保守性,成了众所矢之的东西。这里的讨论还是从“孙志刚事件”出发,在这一事件中涉及到了两种政策:一是1982年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,二是2003年8月1日起实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

前一种政策的功能定位一开始是社会救济,后来发展出治安管理职能。后一种政策则完全定位在社会救助上,且是自愿救助。不用说前一种政策先后具有了发展(救济)和稳定(治安)二种功能。后一种政策则着眼于发展(或说解决发展中的问题)。可见,将政策的基本功能定位于社会稳定的观点是与现实不相符合的。而且,从根本上讲,只有发展才能保持社会的基本稳定。因此,把政策的功能定位在发展上是合理的(在这里,稳定成了发展的一个因子)。这种定位一方面为社会生活的改革提供了政策依据,另一方面又可以解释在“孙志刚事件”中相关政策的修订与更新现象(政策是连续性与中断性的统一,这表现在从需要出发的政策过程的政策距离的概念上)。当然,将政策的功能定位为发展,这也是政策需要的要求。因为需要是人的本性,旧的需要满足了,新的需要又会产生,这就为政策发展注入了生生不息的动力。“孙志刚事件”进程中有一个令人赞叹的环节,那就是国务院在人们提议对旧的政策展开违宪审查不久即制定出了新的政策。人们称赞这是新一届平民政府的亲民行为。这表现了政府对政策需要变化的正确认识。至于在孙案前人们对政策变化造成的治安恶化的担忧则是对政策发展的功能缺乏准确认识的表现(14)。

四、”孙志刚事件”后面的政策过程的意义 

本文通过对“孙志刚事件”背后的政策过程的研究,在对正在经历危机的政策过程范式的考察中,发现了一个从政策需要出发的、系统的政策过程。那么,这一过程有什么意义呢?首先,从政策过程的研究上讲,这是对主流的政策过程范式危机的一种积极回应,因而是一种对政策过程理论的有益探索。这种探索的价值不仅在于提供了一个替代的理论框架,而且这一框架对当前范式遭遇到的许多问题都可以提供比较满意的解释。这些问题如上面已经指出的:界定问题的困难,政策发展上的单极论,保守性等。另一方面,在政策过程的分析上,提出了一种新的方法,即:政策需要的分析。这种分析与主流理论的问题分析明显是不同的。此外,由于这种新的政策过程的提出,可以提出一些新的值得研究的问题,其中最有意义的是政策预测问题,主流的政策过程理论从政策问题出发,基本上丧失了预测能力。由于新的过程是从政策需要出发的,而需要天生就是一种向前看的事物,因而如何进行政策预测就成了一个新的政策过程研究课题。

从实践来看,新的政策过程也具有一定的现实价值:一是可以有效地面对解决了错误的政策问题的现象。这是在政策实践中经常发生的事。原因在于政策主体处理问题时,目标定位不准。从政策需要出发进行政策决策,就可以直指问题背后的需要,一开始就掌握正确的方向。由于这一价值又带来了第二种价值。即籍此提高政策效率,从而缓解政策效率与政策效益之间的冲突。三是给政策主体在承担政治责任时以更多自由。原因是新的政策过程给了政策主体更大的自觉性,也减少了处于问题包围中的可能。
总之,本文通过对“孙志刚事件”的政策过程的研究,发现了一个政策需要的发展过程。这一过程在理论与实践上都有一定的价值。 
 

[1] 作者简介：刘小年（1971-），男，湖南省岳阳人，南京大学政治与行政管理学系公共政策方向博士研究生，讲师，硕士，主要研究方向为公共政策。
Email:xiaonianliu@sina。com。cn 
 

(1) 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》施行【CP】,www.iprlawyer.com/dong15.htm 15K 2003-8-10 - 百度快照。
(2) (美)拉雷.N.格斯顿;朱子文等译,公共政策的制定:程序和原理【M】，重庆:重庆出版社。2001,9:P23。
(3) (美)卡顿.帕顿,大卫.沙维奇;孙兰芝,胡启生译，政策分析和规划的初步方法【M】。北京:华夏出版社,2000:P。4。
(4) 马克思恩格斯全集(第十三卷)【M】，北京:人民出版社。1962:P532-533。
(5)  (美)托马斯·库恩;金吾伦,胡新和译，科学革命的结构【M】，北京:北京大学出版社。2003:P48-49,70。
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(7)陈振明:公共政策分析【M】，北京:中国人民大学出版社，2002:P61-63。
(8) (美)斯图亚特·S.那格尔;林明,龚裕,鲍克,韩春立译,政策研究百科全书【M】，北京:科学技术文献出版社,1990:P14。
(9) 谁能置身事外?—孙志刚案之一【CP】, www.china-review.com/tbzt/tbztall.asp 17K 2003-10-28 - 百度快照
 
(10) 【M】,USA: Harper Collins Publishers。 1984:173-204.
(11) 寿蓓蓓:收容:一项救济制度怎样变形【N】，《南方周末》2001-12-13(第三版)。
(12) 马克思恩格斯全集（第3卷）：514。
(13) 董嘉耀:中国:““孙志刚事件””有了说法【CP】,凤凰卫视中文台”时事开讲”2003-05-13。
(14) 何兵:实现公正,即使天塌下来【N】,《南方周末》2003-06-19(A6版)。