县域是持续推进城乡融合高质量发展的关键切入点
陈柳钦
城市与乡村是人民生产生活的基本空间载体。人类社会发展历程显示，城乡关系经历着一个从低水平共存到分离、对立再到逐渐走向高水平融合的过程。城乡融合是经济社会发展达到一定阶段的产物，也是国家和区域现代化的重要标志。
中国“城”与“乡”的区域空间和发展边界明显，呈现为典型的二元结构。中国城乡问题由来已久，其不仅关联到历史遗产，而且深陷现实难境。“城”与“乡”历史阻隔与对立、等级产权的制度基因约束使得城乡关系、城乡融合存在着内生性、结构性的约束。无论是刘易斯的二元经济理论，还是城市化的“极化—扩散”效应及其关联的涓滴经济学思想，均与中国城乡发展的现实情境存在反差。尤其考虑到中国城乡阻隔的历史遗产与等级产权的制度基因，中国城乡融合发展面临着内生性困境。主流的二元结构理论和涓滴经济理论，并不能成为中国城乡融合发展的选择逻辑。发达经济体城乡转型的经验表明，在城市化率达到70%左右的时候，会出现郊区化、再郊区化和城市更新的形态，单向的城市化和单方面的乡村振兴，并不能真正地解决中国当下面临的一系列问题。而县域是国家宏观治理的基本单元，是汇聚农村人口、融通农村与城镇的核心载体。因此，中国的城镇化道路模式应该实施阶段性的战略转型，在“大国大城”的基础上推进“大国小城”战略，弥补小城镇发展的短板，加快以县城为载体的新型城镇化，由此以乡村“镇”兴全面实施乡村振兴并推进县域内的城乡融合发展。
在现代化进程中，中国城乡关系政策经历了从“统筹城乡发展”到“推动城乡发展一体化”再到“城乡融合发展”的三次转变。党的十八大以来，我国城乡融合发展的质量与效益均有所提升，但城乡发展不平衡和农村发展不充分的问题仍然存在。一是城乡居民收入仍旧存在一定差距。由于农村居民平均收入基数不高，使得近年来农村居民收入结构依然需要优化，收入水平需要提升。二是城乡公共服务存在一定的提升空间，在基础设施建设、子女教育、医疗保障、居住环境、公共服务等方面的水平参差不齐。三是我国农村在生产条件、要素流通等方面仍存在短板，一二三产业融合有待提高。四是我国县域劳动力、土地和资本等经济要素利用不充分，一些在城镇生活的新市民尚未享受到均等的城市公共服务。党的十九大报告首次提出“城乡融合发展”，是我们党站在新历史方位背景下，提出的新型城乡关系发展格局，意味着乡与城不再是阻碍发展的地域“界限”，二者互为补充、并行发展，兼具共同生产、生活等多重功能。党的十九届五中全会提出的新型工农城乡关系，则强调城乡等值理念下探索“共存、共建、共赢”新机制，从而带动城市与乡村两个空间共同发展，形成城乡协调互动、优势互补的局面。习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时提出，“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路”。2021年中央一号文件提出“加快县域内城乡融合发展，把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。《求是》杂志2022年第7期发表习近平总书记《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重 举全党全社会之力推动乡村振兴》的重要文章强调，推动城乡融合发展见实效，“要强化以工补农、以城带乡，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”，“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，强调“以县域为基本单元推进城乡融合发展”。党的二十大报告提出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，要求“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。在2022年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记特别强调，要“破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构”。今年中央一号文件在部署全面推进乡村振兴的重点工作时再次强调推进县域城乡融合发展，并将其作为全面推进乡村振兴的机制保障。当前，中国已经进入全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的新阶段。在新形势下，以县域作为基本地域单元和重要切入点，推动城乡融合发展迈上新台阶，对于全面推进乡村振兴、实现县域高质量发展意义重大。
城乡融合是在将城市与农村视为一个有机整体的基础上，实现城乡间经济互动、社会交流、空间衔接等方面的深度交互，同时保留城乡各自的特色，让城市的资本、技术、人才、信息自觉自愿自由流入乡村，让农业转移人口放心进城定居，“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系就能更有效地建立起来。促进城乡融合发展，本质上是构筑城乡共生关系，需要畅通城乡人口双向迁徙、资源要素双向流动、人与自然和谐共生“三个循环”。
县域在城乡融合发展和推动乡村振兴中具有天然优势和独特价值。中国社会传统以来，以县域为行政主体，是经济活动的重要载体，是农业社会和城市社会的重要节点，也是现代治理最重要的单元。这就决定了中国在城乡融合阶段，融合的载体、融合的抓手和融合的基点是在县域。县域可以满足城乡融合发展的基本条件，成为城乡融合发展的基本载体和空间单元。从结构看，县域是县城、乡镇、农村的集合，内部结构多元、要素多样、功能完整，具有包容城乡的异质性、联结城乡的互动性、覆盖城乡的完备性等特点。从空间上看，县域作为连接乡村与大中城市的纽带，兼具城市性与农村性，既是乡村振兴的主战场，也是城市体系末梢节点的承载地，县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体，县域发展涵盖了县城、乡镇、村庄多个发展层次。从功能上看，县域是经济社会发展的重要基础。县域经济多以农业为主但拥有一定工商业基础，为城乡产业融合和乡村产业振兴提供条件；同时，县域单元资源禀赋和发展路径更具差异性，以县域为基本单元推进城乡融合发展，更能迸发多样发展形式与生机活力。从治理上看，县域是我国行政管理和社会治理的关键一环。县域长期以来便是国家治理的基本单元，处于承上启下的重要位置，具备较强的统筹协调能力。县级政府是直接面对基层民众、服务基层民众的功能完备的基层政府，县域治理则是国家治理的基石，“郡县治，天下安”讲的就是这个道理。从农民角度来说，无论从地理距离还是心理距离，县域对农民的吸引力和亲近度较高，当前约1.6亿农民工在县域内就业，需要通过县域内城乡融合发展实现就地城镇化。从实现共同富裕的角度来看，县域能成为城乡融合发展与共同富裕的契合单元。由于我国幅员辽阔，多数地区的县域经济发展还处于较低水平，但超过2/3的人口生活在县域之内，因而扎实推动共同富裕需要以县域经济的发展为支撑。因此，把县域作为城乡融合发展的重要切入点和最为基础、重要的环节，是新发展阶段构建新型工农城乡关系的重要战略举措。
在2022年底的中央农村工作会议上，习近平总书记提出“要率先在县域内破除城乡二元结构”，“县域率先”意味着县域已成为我国推进城乡融合发展的“最前线”。新形势下，实现高质量发展，推动区域协调发展，建设现代化经济体系，实施乡村振兴战略，基础在县域，难点在县域，活力也在县域。以县域为重要切入点推进城乡融合发展，就必须树立整体思维，把城市与乡村看成一个有机整体，强化顶层设计，做好全域规划，明确城乡功能定位，以县城作为连接城市与乡村的重要纽带和桥梁，不断优化县域空间结构，明确县域内城乡功能定位，以县城为中心、乡镇为纽带、村庄为腹地，促进县乡村功能衔接互补和布局一体化，做好县域内以片区为单元的乡村国土空间规划，发挥县城连接城市、服务乡村的作用，增强对乡村的辐射带动能力，以规划一体化促进城乡空间融合、产业互动融合、公共服务融合和生态治理融合，把县域打造成为城乡融合发展“桥头堡”，从多个维度的协同融合来构建新型的工农城乡关系。要从根本上破除城乡分割的体制弊端，着力破解阻碍城乡要素流动的各种障碍，推进产权制度完善，以革新农地“三权分置”制度、宅基地使用制度、农村集体经营性建设用地入市制度补齐农村土地制度短板和完善农村土地市场机制为重点，从政府绩效考核、财政金融支持、户籍制度保障、投融资机制、教育医疗养老统筹制度、农业转移人口市民化机制等方面健全配套政策措施，实现县域城乡要素自由流动、功能深度耦合和权益均等化，构建精准有力的县域城乡融合政策支持体系，大力提升县域综合实力，打造城乡融合关键纽带，夯实县域城乡融合发展基础，持续推动城乡融合高质量发展。
（作者陈柳钦系钦点智库创始人兼理事长、北京中宣文化研究院院长、教授）
【作者简介】 陈柳钦，男，1969年生，湖南省邵东市人，研究员，教授，著名学者，著名经济学家，产业经济、城市经济、能源经济、林业经济、金融问题和乡村振兴问题专家。曾在黑龙江商学院（现哈尔滨商业大学）、天津市对外经济联络局、天津市经济发展研究所、天津社会科学院等单位工作，被聘为天津市人民政府政策研究室调研咨询专家，天津市人民政府决策咨询专家。历任人民日报社《中国能源报》社评论部主任，中国能源经济研究院副院长、首席研究员，人民日报社《中国城市报》社副总编辑，中国城市管理研究院院长、研究员。现为钦点智库创始人兼理事长、北京中宣文化研究院院长、北京中邦农业研究院院长、钦点之星董事长、钦点财富网总编辑、乡村振兴志愿服务中心理事长、重庆乡村振兴战略研究中心特聘专家、浦江法治论坛副主席。