日前，由人力资源和社会保障部、财政部会同有关部门起草的《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称《办法》），在充分采纳公众建议修改完善后，由国务院正式印发并开始施行。
该《办法》对委托人、受托机构、托管机构、投资管理机构、养老基金投资、估值和费用、报告制度、监督制度、法律责任等方面做出详细规定，并明确实行中央集中运营、市场化投资运作，由省级政府将各地可投资的养老基金归集到省级社会保障专户，统一委托给国务院授权的养老基金管理机构进行投资运营。
中国人民大学财政金融学院副院长、金融与证券研究所副所长赵锡军认为，养老保险基金能否实现风险控制前提下的保值增值，关键要看投资管理机构是否具有专业的控制能力。
养老金投资争议尘埃落定
在整个社保基金中占比达90%的养老保险基金，是中国社会保障制度体系的重要组成部分。人力资源和社会保障部公布的数据显示：截至2014年底，城镇职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金合计结余3.56万亿元，然而，以存入银行和购买国债为主要渠道的投资管理模式，使养老基金不到3%的年收益率与居民消费价格指数（CPI）相比，处于实际“贬值”状态。
我国对养老基金进行投资改革的构想可追溯到2001年。时任国务院总理朱镕基在全国社会保障基金理事会第一届理事大会上提出“社保基金要稳健运作，首要原则是安全性，宁肯少赚几个钱，也不要赔本，要有足够的风险意识。”2013年，时任中国证监会主席郭树清建议养老保险基金和住房公积金可以学习全国社保基金，投资股市获取收益，此言一出引起波澜一片。
对此，财经评论人叶檀曾明确表示不同意见，认为社保基金入市从来都不是大牛市的前提，而是市场发展之后的结果。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文则认为，最近十几年来，中国社保制度得到了长足发展，无论收支范围还是涵盖吸纳都取得了巨大成就，投资股市也未尝不可。
“这个问题并不是现在才提出来的，可以说我们国家在养老保险制度建立时，就已经在研究资金的投资问题了，但是按照《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号文），全国各地的养老保险基金储备、积累和投资方向只能是存银行和买国债，不能进行股市和房地产投资。”中国人民大学财政金融学院教授、学术委员会主任朱青告诉记者，为打破制度瓶颈，人力资源和社会保障部、财政部会同有关部门起草了《基本养老保险基金投资管理办法》（征求意见稿），并在采纳公众建议修改完善后，于近日由国务院印发实施。
人社部新闻发言人李忠表示，加快完善基金投资政策，拓宽投资渠道，积极稳妥地开展养老基金的投资运营，实现基金的保值增值，不仅有利于增强制度的吸引力，调动参保积极性，扩大覆盖面；更有利于拓宽基金来源，增强养老基金的支撑能力，促进制度可持续发展。
养老金不等同于企业年金
作为老百姓的“养命钱”，养老保险基金的投资运营状况直接关系到亿万群众的切身利益，监管部门如何提高养老金投资的安全系数，在风险可控的前提下实现保值增值，历来是人们关注的焦点。
“在美国资本市场，有将近40%的市值是养老基金持有，但是这里所说的养老基金不是美国政府设立的社会基本养老保险基金，而是企业年金，相当于中国的补充养老保险。”朱青说，“美国股市比中国发展的早，也更加完善，即使如此，美国政府也不允许把基本养老保险基金进入股市，这是一个警戒的底线，不能把风险转嫁到老百姓头上。”
《办法》采取了对投资品种、投资比例作出详尽规定的办法来规避投资风险。其中，第六章第三十七条明确：“投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%。养老基金不得向他人贷款和提供担保，不得直接投资于权证，但因投资股票、分离交易可转换债等投资品种而衍生获得的权证，应当在权证上市交易之日起10个交易日内卖出。”并规定，“投资国家重大项目和重点企业股权的比例，合计不得高于养老基金资产净值的20%。”
“30%的入市红线设定是有必要的，关键是把握好投资组合，控制住入市总量。”中央财经大学金融学院教授、证券期货研究所副所长郭田勇告诉记者，“从目前养老保险基金的投资组合来看，绝大部分资金投放到了稳健型产品，即便投入股市的那一部分出现亏损，老百姓也有钱可以养老。”
用动态机制管理风险控制
《办法》强调，养老基金投资运营，必须坚持安全第一的原则，严格控制风险。因此在采取多元化运营，通过组合方案多元配置资产，保持合理投资结构的同时，还明确规定只能在境内投资。
为控制风险，《办法》规定，养老金投资范围主要体现在国家重大工程和重大项目建设，购买国债、政策性或开发性银行债券、信用等级在投资级以上的金融债、企业（公司）债、地方政府债券等固定收益类投资品种，这使养老基金作为重要的机构投资者，具有很强的低风险偏好，追求长期稳定收益，有利于引导资本市场从短期的投机心理向价值投资的偏好上转变。
“养老保险基金投资和其他基金一样，投资的目的都是为了获取收益，两者没有本质的差别的。以前的问题是如何让养老保险基金像其他领域一样，获得同样的投资机会，《办法》的出台恰恰解决了这个问题。”赵锡军说，“养老保险基金能否实现风险控制前提下的保值增值，并不在于从制度上限制你，不让你投资，而在于通过通过对市场的认识和严谨的制度设计，把有能力控制风险、给投资者带来稳定回报的投资管理机构选出来，这是制度建设的核心。”
对此，《办法》第五章第二十七条提出：“投资管理机构应当建立良好的内部治理结构，明确股东会、董事会、监事会和高级管理人员的职责权限，确保独立投资运营；应当健全资产配置、风险管理和绩效评估等制度。”并规定“投资管理机构及其股东、董事、监事、管理人员和其他从业人员不得从事损害养老基金资产和受托机构利益的证券交易及其他活动；在行使权利或者履行职责时，应当遵循回避原则。”极大程度地规避了养老金投资管理机构的运营风险。
实际上，养老金投资管理机构遴选所面临的问题，也是整个社会专业投资能力建设的问题，“只有在投资面临风险的时候，一个机构的专业水平才会显现出来。”赵锡军认为，由于制度因素，此前养老保险基金距离市场竞争较远，对风险控制以及市场的变化、波动把握能力显得略微薄弱，因此，如何选择专业能力强、投资效果好的专业机构，是放开口子的时候要做的进一步工作，“而哪一家投资管理机构更具风险管控能力，则要看定好指标后的实际操作效果。”
“要保证政策的顺利实施，就要注意随着市场的瞬息万变，投资管理机构的运营标准也要随之发生变化。”赵锡军说，“因此，仅具有稳固的收益能力是不够的，还要有动态的调整机制，保证在市场发生变化的每一个阶段，都能选出具有稳定运营管理水平的机构投资者。”（首发2015年9月《中国财经报》）