政商协同体系的产生、运行与竞争优势
吕 力 李 君 方竹青
（武汉工程大学管理学院，武汉 430205）
摘 要：在很多情况下，尤其是国际竞争激烈的高新技术产业领域，政商协同体系是保证潜在的比较优势转化为竞争优势必不可少的制度建构。为了符合比较优势升级的策略，除了一定程度的“市场扭曲”之外，还可能会发生以下问题：政商协同时段与契约模糊性； 政商协同范围与动态调整； 政商协同力度与效率。为此政府有必要认真考量产业政策设计、执行与风险。政府的“有为”与“风险”之间的替代关系与金融投资完全类似：在理性、正确的选择下，风险越大，收益也越大。经济转轨阶段，国家竞争优势的大小在一定程度上依赖于政商协同体系的运作效率。
关键词：政商协同体系；新结构经济学；比较优势；竞争优势；政商协同体系竞争优势
一国的经济发展与该国国内企业的发展显然是密切相关的。然而在主流学术界，对国家发展与企业发展的研究却基本分属两个学术领域。国家经济发展传统上属于经济学研究领域，而企业发展传统上属于企业管理研究领域。在主流经济学看来，国家发展有赖于自由市场经济下企业的自主发展战略与充分竞争，因而主流经济学无需考虑企业如何发展；另一方面，主流管理学中的企业战略选择也很少考虑国家的发展政策问题。美国作为世界上最大与最典型的市场经济体，对于美国的经济学或管理学研究而言，上述现状当然十分合理。
然而，对于作为最大发展中国家的中国而言，上述研究思路就非常不合理了。二战之后主流发展思路是结构主义，结构主义认为，依靠市场自发的力量无法将资源配置到现代化的产业，因此强调通过政府干预来克服市场的局限，甚至通过扭曲市场的方法来建立一些先进的产业。到20世纪80年代，主要是前苏联和东欧的经济崩溃使经济学界反思结构主义的失败，催生了发展经济学的第二波思潮——新自由主义。新自由主义认为，发展中国家之所以发展缓慢，是由于缺乏发达国家那样完善的市场经济体制，政府对市场干预过多，导致资源错配、寻租、腐败盛行，新自由主义的改革方案后来被称为“华盛顿共识”。然而，华盛顿共识的效果也并不尽如人意，反观那些经济高速增长的转型经济体，它们的共同特点是采取了双轨渐进的途径[1]。
从上述经济发展现实来看，如果一味因袭美国学术界的研究方法，将企业发展与经济发展割裂开来作为两个独立的研究领域，必然会使理论的解释力大大降低。基于此，本文拟从发展经济学、企业管理以及公共政策相结合的视角对本土政商关系进行一些初步的探索研究与理论构建尝试。
1 比较优势、竞争优势与政商协同体系
1.1 比较优势与竞争优势的转化
将比较优势上升为国家发展战略层面，是新结构经济学的主要贡献。林毅夫认为，如果大部分企业选择的技术和产业与要素禀赋的结构特性相适应，那么要素生产价格会最低，经济体就会表现出巨大的竞争力。当一国经济的禀赋特征逐渐从劳动密集转向资本与知识密集时，如果能够根据禀赋的变化及时调整，在新结构经济学看來，就能实现一国经济的发展。
国家层面的比较优势和企业层面的竞争优势虽然并不矛盾，但二者并不是天然和谐统一的。林毅夫认为，一方面，经济发展过程中随着要素禀赋结构的改变，比较优势也在不断变化，由于信息不对称和风险的原因，企业家可能不会主动探索符合新的比较优势的产业和技术；另一方面，不同的产业和技术所需的软硬件和基础设施不完全一样，不匹配的基础设施可能导致较高的交易成本，因而降低企业的竞争力。因此，要素禀赋结构决定的只是潜在比较优势，只有转变为竞争优势才能使之成为显现的比较优势。为此，林毅夫提出了解决外部性与提供基础设施的两条建议[1]。
本文认为，除此之外，从企业竞争战略的角度而言，至少还有两点对于新兴产业的发展十分缺乏：（1）新的产业和技术缺乏稳定的市场需求；（2）新的产业或技术缺乏上游供应链的支持。上述分析主要来自于波特的企业竞争五力分析模型。五力竞争分析指出，企业的竞争力与以下五个因素息息相关：供应商、潜在进入者、现有竞争对手、替代品和买方。对于新的产业和技术而言，现有的竞争对手数量很少、潜在的竞争对手以及替代品无需在当前考虑，因而只剩下两个重要的因素：来自于买方的稳定需求以及上游供应商的支持。由此，潜在比较优势若要转化为竞争优势至少面临四个问题，政商之间如何协同解决上述问题便是转化的关键，而只有实现了这一转化，潜在的比较优势才能显现出来。
1.2 政商协同体系的产生与内容
林毅夫指出，“产业甄别和因势利导”框架并不是由政府越俎代庖去决定一个国家应该发展什么产业，而是和企业共同决定应该发展什么产业[1]。这就是政商协同，但政商协同并不局限于“共同决定”，可能在某些情况下还包括“协同实施”。这里的协同实施当然指的主要不是政府通过亲自运作国营企业来生产产品，它主要指的是以下五个方面：（1）协助提供稳定的市场需求，常见的方式主要是政府采购；（2）协助完善该产业的上游供应链；（3）优惠提供土地等资源；（4）有针对性地发展相关基础设施；（5）有针对性地实施国内市场准入、幼稚产业保护等。
以上五个方面都需要政府与相应的产业或企业“协同实施”，这就构成了政商协同体系。在很多情况下，尤其是国际竞争激烈的高新技术产业领域，政商协同体系是保证潜在的比较优势转化为竞争优势必不可少的制度建构。
2 政商协同体系的运行
在美国主流的经济与管理研究中，自由市场几乎是所有理论的隐含假设，而政商协同体系理论的出发点与完全自由竞争市场有很大区别。林毅夫认为，政府在很多情况下为暂时没有自生能力的企业提供转型期的保护，等到这些产业中的企业有了自生能力，或这些行业变得小而不重要之后，才消除市场扭曲[1]。本文认为，为了符合比较优势升级的策略，除了一定程度的“市场扭曲”之外，还可能会发生以下问题：
2.1 政商协同时段与契约模糊性
对于某一新兴产业而言，其竞争优势的获得不是一朝一夕就可以达到的。就政商协同的形式而言，根据时段的长短可划分为3类：（1）国有或国家控股企业；（2）长期协作；（3）短期项目合作。其中第一类国有或国家控股企业其数量显然不可能太多，第三类合作难以达到效果，因此，第二类便成为主要的政商协同运行方式。
从体系运作的制度保障而言，国有企业或项目协作都有较为规范的制度保障，而长期协作在很多情况下依赖于模糊性的战略合作协议。例如优惠的土地出让本身并没有抵押物的保障，而一些企业在获得了优惠政策之后便从该领域撤出，甚至转移至国外。因此，模糊化的协议很可能导致协作的不稳定；与此同时，契约模糊性引致的“人情债”与“产权问题”也是阻碍政商协同体系良性发展的重要问题[2~3]。这时，作为正式契约替代手段的政商之间的信任、关系治理等就显得尤为重要[4]。
2.2 政商协同范围与动态调整
政府的许多产业政策从文件的角度来看针对的是产业层面，然而在政策执行时，相当一部分产业政策尤其是优惠、补贴、合作类政策最后都会落实到具体的企业。因此，产业政策的执行无法排除对于某一具体企业的优惠、补贴，结合本文前段分析，这种优惠与补贴甚至可能是长期的。
在上述情况下，政府如何遴选合适的企业、遴选企业的数量以及培育过程中的动态调整就至关重要。这一问题之所以困难在于政府对于企业的信息不对称，因为决策之前，政府并不了解企业是否会一直致力于该产业领域的技术或商业模式突破。
2.3 政商协同力度与效率
政商协同的力度在本文中指的是政府决定投入资源的多少或者补贴力度的大小。在帮助企业取得竞争优势时，资源投入力度不够，很可能收不到预想的成效，而投入力度过大，则可能导致企业过度依赖于政府，从而自生能力提升有限，不能达到最终参与全球竞争的效果。
2.4 政商协同的国内外案例
中国高铁是政商协同体系成功运作的一个典型案例。中国高铁通过十几年的政商协作，目前已接近或达到、在某些关键技术指标上甚至超过世界先进水平。在其运作过程中关键因素有两点：（1）政府采购；（2）国内市场准入以及市场换取技术的手段。
中国高铁的成功并不是政商协作下比较优势升级的孤例，民营企业华为的成功是又一个典型的例子。在华为案例中，政府主要是采取了两点关键措施：（1）巨大的国内采购支持；（2）研发补贴以及财政支持。
即使在市场高度竞争的美国，也存在政商协作成功的案例。众所周知，因特网的大量原始技术便来自于政府长期国防采购所积累的技术。
3 产业政策设计、执行与“有为”政府
新结构经济学着重于从经济学理论的角度论证了政府干预的必要性。然而，如前所述，政商协作体系运作并不简单，因此有必要从产业政策设计、执行与风险角度来对此进行深入说明：
3.1 产业政策设计方法
关于政策设计，经典的有“自上而下”与“自下而上”两种方法。对于传统的产业政策而言，主要是“自上而下”的方法。林毅夫认为，产业政策框架不应由政府越俎代庖去决定一个国家应该发展什么产业，而是和企业共同决定应该发展什么产业[1]。因此，单纯自上而下的政策设计是不可行的，然而，迄今为止，除了自上而下的方法之外，有关产业政策的其他设计手段很少有文献涉及。本文认为，产业政策设计可以借鉴以下思路：
（1）在政商协同体系中引入“政策共同体”的概念。Richard和Jordan提出，“政策共同体”是由特定利益集团与政府部门形成的持续互动关系[5]。前文已指出政商协作的长时段、复杂性，因此，可以在政策设计时借鉴“政策共同体”概念。与政策共同体概念类似，Rhodes等提出了“议题网络”（IGR）模型[6]，Wilks和Wright提出了网络关系（GIR）模型，以上两种模型与政策共同体模型可以共称为“政策网络”。政策网络指的是由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或若干群组织的联合体[6]。政策网络是利益相关者与政府部门之间建立的例行化的互动模式，以增进彼此的政策利益。通常，政策网络的参与者包括：行政人员、学者专家、立法者、利益集团等。
（2）在政商协同体系中引入“倡导联盟”的概念。在倡导联盟框架的典型模型中，有着共同价值和信仰的倡导联盟形成了一个特有的政策领域，联盟既包括国家的的行为者，又包括社会和各级地方政府的行为者[7]。倡导联盟的形成有利于政商协同体系的运作，当然也有利于产业政策的设计。
3.2 产业政策执行、有为政府与风险
根据本文前述，在产业政策的执行过程中，政府如何遴选合适的企业、遴选企业的数量以及培育过程中的动态调整至关重要。这一过程实际上是产业政策的执行过程，产业政策效果如何，与执行质量密切相关。
促使潜在的比较优势转化为实际竞争优势的产业政策往往不是单一的，其中涉及到国家采购、资源优惠、供应链配套、基础设施建设等诸多环节，任何一个政策环节不到位，都有可能导致产业政策达不到预想效果。这当然要求一个“有为”的政府。可以说，任何转型经济如果没有一个“有为”的政府的支持，是绝不可能顺利转型的。像华盛顿共识理解的那样，认为政府只需要放开对于企业的一切限制，经济自然就发展起来了的假设从没实现——因为竞争从来都是在复杂的国际国内政治与经济环境中进行的。在当今环境下，重复15世纪英国走向自由资本主义的故事只是一个美好的童话。
当然，政府的“有为”与“风险”之间存在某种替代关系。发展中国家的产业政策通常是在“少犯错”与“高速增长的可能性”两个目标之间进行抉择，“少犯错”意味着犯错的可能性降低，但增长速度可能会放缓；“高速增长的可能性”意味着经济增长速度可能很高，但犯错导致经济增长停滞的概率也很大。如果将因政策主动性不足而导致的增长放缓称为第一类错误，因干预过多而导致的犯错称为第二类错误，则两类错误的概率之间存在替代性关系[8]。这一关系完全类似于金融投资中风险的概念：在理性、正确的选择下，风险越大，收益也越大。
4 政商协同与体系竞争优势
前文共涉及三种优势概念：企业竞争优势、国家竞争优势、比较优势。关于上述三种优势都有非常成熟的理论。新结构经济学的核心是，“有为”政府将潜在的比较优势转化为企业竞争优势，从而提升国家竞争优势。本文着重探讨了如何将比较优势转化为企业的竞争优势。如前所述，将比较优势转化为企业或产业的竞争优势可能需要一个较长的过程，以中国高铁为例，这一转化持续了20年左右的时间。
钻石理论指出国家竞争优势来源于生产要素、需求条件、相关支撑产业以及企业的战略和能力等，该理论适用于对竞争优势稳定状态的分析。然而，在从比较优势向竞争优势的转化过程中，相关及支撑产业、企业能力等还未完全形成。以新结构经济学术语而言，企业自生能力尚未完全形成。因此，以钻石理论为代表的国家竞争优势理论并不完全适用于转型经济体。基于此，本文提出政商体系的“体系竞争优势”的概念，这一概念适用于国家从比较优势向竞争优势转化的特定阶段。在这一阶段，生产要素条件并非完全为企业自主所有、市场需求条件很大程度上依赖于政府采购、相关产业支持及支持度也需要政府协调，然而利用政商协同体系，企业可以部分达到相应的竞争水平，其竞争水平的高低有赖于政商协同体系的运作效率。事实上，即使发达国家也存在政商协作及基于政商协同的竞争力，欧洲的空中客车公司在其初建阶段就大量借助了政府的力量。政商协同的机制与效率是体系竞争力的重要构成要素。
当然，对政商协同体系的建构与研究并不是要走回到结构主义的老路上去，为避免这一方向性错误如下五点非常关键：（1）遵循新结构经济学提出的比较优势及其升级的战略；（2）以促进比较优势向竞争优势的转化为政策重点，培育企业自生能力；（3）创新产业政策设计、执行与政商协同的机制，克服政商协同体系运行中的问题；（4）把握好政府“何事有为、何事无为”以及“何时有为、何时无为”的双轨节点；（5）同步加强法治建设。
参考文献
[1]林毅夫.新结构经济学的理论基础和发展方向[J]. 经济评论，2017（3）：4~16.
[2]吕力. 制度模糊化、变通及其结果[J]. 管理学报，2016，13（5）：640-646
[3]吕力. 产业政策的两个重要属性与权贵资本主义[J]. 经济研究导刊，2016（30）：8~9
[4]吕力. 关系、身份与文化传统：契约不完全性及其对策的中西比较研究[J]. 科技创业月刊，2017（3）：102~104.
[5]Richardson J J.,Jordan A G. Governing Under Pressure: The Policy Process in a Post-Parliamentary Democracy[M]. Martin Robertson, Oxford, 1985.
[6]Marshand D,Rhodes R. A. W. Policy Communities and Issue Networks: Beyond Typology[M] .Oxford: Clarendon Press, 1992
[7]Sabatier P., Jenkins H. Symposium Issues, Policy Change and Policy-Orient Learning[J]. Policy Sciences, 1988,21:123~272.