1.   基本公共服务设施规划标准编制与实施中存在的主要问题

1.1一些重要设施的规划用地控制标准缺失

目前，国家层面的公共服务设施规划标准仅针对城市一级公共服务设施用地及其分类构成比例作了规定，比较宏观笼统，主要用于指导城市总体规划。2002年版国标《城市居住区规划设计规范（GB50180-93）》中仅对居住小区级的服务设施按用地类型制定了千人指标控制要求（详见表1：居住小区服务设施用地分类控制表），由于没有规定具体的设施类型，该要求难以在控规中落实。2008年重庆市颁布试行了《重庆市城乡规划公共服务设施规划导则》（下文简称《规划导则》），这是重庆市第一部关于公共服务设施规划的系统性规范，对重庆公共服务设施的规划建设起到了重要的指导作用，但其中对居住小区层次的服务设施用地大多没有做出规定，仅对配套的建筑面积规模提出了要求；对一些属于大配套的公共卫生服务设施如妇幼保健院、精神专科医院、疾病预防控制中心、卫生监督所、血库、急救中心等的用地标准也未及进行规定。近年来，随着政府对公共服务设施建设的日益重视，一系列关于公共服务设施建设的新的国家标准、行业标准、行业和地方规范性文件陆续颁布施行，一些设施如文化馆、公共图书馆、科技馆、青少年活动中心、老年人日间照料中心、公益性公墓等的配置标准先后出台，这些新情况均需要通过地方标准的编制加以落实。

 

类型	主要城市最小（一般）规模（m2/处）	主要城市控制指标（m2/千人）	城市居住区规划设计规范（m2/千人）	备注
	用地面积	用地面积	用地面积
体育设施	2500	150	65-105
文化设施	450	50
教 育	4000	400	700-2400	12班幼儿园
社区管理服务	400	25	76-328
医疗卫生设施	100	10	78-228
社会福利设施	970	75	-
商业金融服务设施	1500	110	100-600
合计	9900	820

表1 居住小区公共服务设施用地分类控制表

类别	序号	项目名称	一般规模（m2/处）		配置标准
			建筑面积	用地面积
社区居委会	7	社区服务站	≥500	——	每100户提供15m2以上社区办公用房
	8	卫生服务站	≥150	——	建筑面积15～30m2/床
	9	幼儿园	≥1500	≥1800	建筑面积230m2/千人、占地面积280m2/千人
	10	警务室	≥20	——	0.3万人/民警
	11	托老所	≥100	——	每所设置床位5～10床
	12	体育活动场	≥60	≥2000	占地面积200m2/千人
	13	菜店	≥500	≥1000	80m2/千人、占地面积100m2/千人

表2重庆市城乡规划公共服务设施规划导则中对居住小区级设施的规定

1.2 基本公共服务设施在控规编制中未得到足够重视

由于标准的缺失，现行控规中往往采用设施符号的方式表达对基本公共服务设施的规划的控制要求，导致在规划与实施中存在相当的随意性、可变性。据调查，在某一片区控规中，在10余平方公里范围内，没有规划配建一处社区养老设施，而在另一片区的控规中，在2平方公里范围内，又规划配建了三处社区养老设施。当然设施的建设选址与用地开发出让状态等因素有关，但也与没有明确的用地控制要求不无关联。

此外，社区基本公共服务设施在规划审查中还存在被忽视的现象。在控规审查中，专家们大多更关注于用地功能、重大设施、绿地系统、自然和历史文化遗产保护规划等是否合理，对社区层面的基本公共服务设施缺乏必要的关注，主要由规划设计人员负责安排，也一般不会对代表基本公共服务设施的符号布局是否均衡合理的问题提出修改完善意见。

1.3 基本公共服务设施名称较为混乱

不同的行业、地区对同一层级、职能的公共服务设施有不同的习惯性叫法，如养老院就有养老院、社会福利中心、敬老院、福利院、光荣院、疗养院、康复托老院、养老服务中心、幸福院、老年养护中心、护养院、护理院、老人福利社、老年颐养院、怡养院、老年养生中心、老年养生会所、老年休养院、康寿中心、康复中心等约20种名称，鉴于现状各类设施机构名称较为混乱，亟待依据各设施的职能，将同一类设施按照国家标准名称归类，统一称谓，并在此基础上形成统一标准。

1.4因应人口结构变化，现行标准亟待细化完善

受人口结构老化的影响，幼儿园、中小学校、老年人设施、医疗康复设施等的需求也在发生相应变化。同时重庆各区县不同区域之间由于人口政策不同，人口出生、死亡率、人口分布密度等的差异，对设施标准影响较大，需要因地制宜、因时制宜对现行标准加以细化完善。

1.5基本公共服务设施的实施机制不完善

在公共服务设施建设中，一是由于激励政策不明确，并缺乏对实施主体的监督、约束，因此建设主体的积极性、能动性不高。二是缺乏移交的机制保障，建成后难以按规划用途投入使用， 有的即使开发企业勉强愿意提供，但往往设施规模小、标准低、还位于偏僻的区位，使用极不方便。如由于居住区和小区级配套的老年人设施多由开放商承建，编制的控规中仅有符号表示，没有要求独立占地，导致老年人设施用地往往被其他用途占用，建设交付情况较差。在某控规中，规划要求配建一所托儿所，开发企业就将住宅底楼后街的部分建筑约200平方米出租给办托儿所的民间人士，目前是3个班规模，这种情况较为普遍。在另一街道辖区范围内就有30余个幼儿园，竞争非常激烈，造成了社会资源的浪费。

2.对基本公共服务设施规划标准建设的思考

2.1 制定地方标准，强化用地的控制

科学合理的标准是基本公共服务设施建设的前提。应根据基本公共服务设施的公益性特征对市场化的服务设施与基本公共服务设施进行甄别，对按国家相关标准要求必须要配置的基本公共服务设施，要通过地方标准的制定加以明确规定。如社区级养老设施，该类设施建设起步较晚，现状建成设施较少，主要集中在主城区，相应的服务的人口少，需求缺口较大。据统计，重庆主城5.4万人才拥有一个社区托老所，服务半径过大，数量严重不足。基础教育设施的配置需按照相对应的适龄学生人数进行规划建设，而适龄学生人数则是根据入学率、人口出生率、学制三个因素计算得出。人口出生率的预测是规划标准编制的基础，合理的预测才能更好地服务于未来城市的发展。因此在制定标准时，一定要研究预测2011-2050年重庆人口变动趋势，在摸清规律的基础上，对这些设施一定要从定位、定量、定界、定质等方面全方位加以考量，重点完善设施用地规划控制要求。

 

2.2结合行政区划层级，划定公共服务设施标准等级

国家标准和国内的一些大中城市的相关地方标准，均是按照一定的居住人口规模来分级设置公共设施的，这种方式有利于居民方便地使用各类公共设施，体现公共服务设施配置的公平性，提高设施服务的效率。实际建设中，一些日常性设施是与人口一一对应的，但也有许多设施的需求是有较大弹性的，有的一个行政单元只能配置一处，因此笔者认为公共服务设施分级还应尽量兼顾行政层级和服务人口规模两方面，既有利于设施公平配置，又有利于依靠行政力量推动设施的规划实施。标准制定中可考虑将区（县）级设施服务范围与区县政府层级对应；居住区级设施服务范围与镇（乡、街道）政府层级对应；居住小区级设施服务范围与居委会层级对应；居住组团级设施服务范围与业委会和村委会层级对应。

2.3结合标准实施，开展控规梳理与专项规划

建议一是组织力量全面系统地梳理控规一张图中存在的基本公共服务设施规划的编制和实施问题，对每一类设施，按照新的国家和地方标准，结合规划建筑密度和规划服务人口规模，对设施配套水平进行分别复查、校核，完善和修改更新原控规一张图；二是以行政区为编制单元开展基本公共服务设施均衡化专项规划，并建立常态化的定期更新维护机制。

2.4建立标准与控规一张图互动的规划定期更新维护机制

在新的公共服务设施规划地方标准尚未出台之时，应根据相关技术标准规范的变化情况，在建设项目许可环节，增加补充相应的规划设计条件，并将公共服务设施相关规划标准的最新要求贯彻到项目规划条件之中。如武汉市和上海市，在建设项目管理中，均设置了将控规分图图则转化为设计条件的程序，平均工作周期是一到两个月，设计条件要经过多部门严格审查后才能核发。通过增加项目设计条件的前置论证较好地保证了规划对开发建设的指导性、时效性。

2.5整合管理单元和规划单元空间，提高设施资源配置效率和均等化水平

从长远而言，可以思考通过行政管理区划单元和规划单元的空间整合，进一步优化和平衡各街道和居委会之间的面积、人口关系，以利于按照街道、社区居委会范围实施相对公平的公共服务设施配置和管理，以及从人口、交通关系、资源承载等多方面对公共设施布点、规模大小进行统筹考量，进一步提高城市基本公共服务的均等化水平和资源配置效率。社区管理单元和规划单元的整合将使得各个社区单元在空间范围和人口数量上相对均衡，而在此基础上规划的应急保障设施，在突发灾害情况下，才能更好地满足服务范围内社区居民的安全避灾需求。而且，在管理单元和规划单元实现空间整合以后，通过动态全覆盖的城市管理信息系统平台，能在城市突发灾害时，及时指导各社区的人员有序疏散和组织紧急救援，提高城市应急保障的效率。

近年来，我国经济发达地区如浙江省已经开展了将行政管理单元与规划单元进行对接整合的探索与尝试，有效提高了城市运营管理的效率和社区层面的基本公共服务水平，使得市民日常的基本需求，特别是老人和儿童的活动空间和基本服务得到了高质量的保障，相关经验值得我们借鉴学习。

2.6多部门联动，建立基本公共服务设施规划建设管理的长效机制

在基本公共服务设施建设中，要处理好政府主导与市场导向之间的关系，建立充分调动市场力量的政策机制。针对开发企业负责建设的居住小区服务设施不达标和移交难的问题，北京、上海和广州由政府牵头，多部门联动，都出台了居住小区服务设施移交管理相关办法，建议重庆市也应加快这方面的制度建设，保障基本公共服务设施建设空间得以不折不扣地实现。

 

结语

基本公共服务的均等化是一项长期而艰巨的任务，是实现社会公平正义，确保全社会每一个公民拥有平等发展机会和基本人格尊严的重要工作。城乡规划工作者在此项事业中可以作为的空间巨大，任重而道远。笔者希望通过此文，能够引发业界同仁的进一步的思考、关注与参与，将均等化的理念自觉融入在日常的每一项标准的制定、每一项规划的编制、每一处设施的选址布局、每一个项目的许可审批等细节之中。规划是成就未来的事业，让我们的明天因我们今天的努力，生活更加便利、舒适和美好。