破解“城中村”之困

陈柳钦

随着城镇化进程的加快，许多农村在外生型的城镇化进程中迅速完成了非农化转变；但是这种转变并没有使这些村落社区顺利融入城市，而是在众多因素的影响下演变成了城市中难以彻底“消化”的区域，即形成了“都市里的村庄”——“城中村”。我国城镇化进程的迅猛发展，在为经济社会发展提供动力的同时，也带来一系列社会问题。“城中村”，这种既非农村也非城市的社区形式，是问题的集中反映。“城中村”成为城镇化过程中形成的一种新的“城市病”，严重影响了城镇化的质量，对城市的持续发展和社会进步带来了严重影响：第一，城市二元管理体制的存在和行政、管理体制的混淆和散乱。第二，规划滞后、管理落伍、建设混乱、市政建设和公共设施严重缺乏。第三，产业畸形，没有整体竞争力。 第四，社会保障体系不完善。第五，精神文明建设疲软，村民思想道德观念陈旧落后，社会治安问题十分突出。

“城中村”是具有城乡二元情景的地域空间，是游离于城市主体社会之外的“曾经被遗忘的灰色地带”。“城中村”里环境脏乱、市政设施不配套、治安混乱，造成了诸多的社会隐患和城市问题，构成了城市现代化发展的严重障碍。“城中村”还导致土地利用不经济、土地本身的价格大打折扣。而且在公众观念中，“城中村”也似乎成为城市问题的“万恶之源”，对它都是如临大敌、敬而远之并充满厌恶的情绪。由于出租房屋获得收入较为便捷，村民亦呈现出“寄生型”的精神形态，自甘堕落、不思进取，甚至出现“二世祖” 现象，有边缘化、畸形化的双重人格倾向。有人说它是“毒瘤”，有人形容它是定时炸弹，也有人认为它是城镇化进程中农民最后的港湾和堡垒。“城中村”便因此成了城镇化进程中绕不开的结。“城中村”不仅阻碍了我国城镇化的进程，也在一定程度上影响了城市居民的生活水平。“城中村”这个一度被遗忘的城市角落，开始成为人们关注的热点。“城中村”问题已成为困扰城镇化进程的“痼疾”。因此，改造“城中村”是实现城市物质形态现代化的需要；是实现城市社会结构和社会管理现代化的需要；是改善城市环境和社会治安的需要；也是盘活城市资产，提高城市土地利用效率，使城市资产升值的需要。同时，从时机的角度讲，早改比晚改好，早改可以尽快地发挥改造的综合效益。若不从根本上解决，“城中村”的恶性循环还将持续下去，今后“城中村”改造任务将越来越重，成本将越来越高。
   “城中村”虽然在区域上已成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制仍然保留着农村的模式，“城中村”已成为严重制约城市化发展的一个难点问题。因此，破解“城中村”难题势在必行！第一，要把“城中村”纳入城市总体规划。为杜绝“城中村”的再度形成，规划应充分考虑城市用地功能、基础设施的发展水平及城市容量的适度控制标准，确定城市基础设施布局和建设开发时序，在宏观层次上发挥对城市未来整体地价的引领作用。通过“一次规划、一次建设、一次安置”，把“城中村”改选与城市的规划和建设结合起来，高起点规划、高标准建设，高要求配套、高效能管理，使新社区成为城区的重要组成部分，要防止可能出现的逆城市化。第二，澄清“城中村”改造的目标，创新改造模式。“城中村”的根本发展取向是走向真正的城市化，即从农村向城市转变、从村民向市民转变、从农村管理向城市管理转变，这种转变包括物质形态、经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式、人口素质等各个方面，是一个综合的社会转变过程，需要相应的综合与全方位的物质建设、制度建设与社会文化建设。为此，需要实施物质形态改造与社会形态改造互促共进的“村民市民化、组织城市化、治理现代化、经济市场化、设施都市化”“五化一体”的改造新模式。第三，做好“城中村”的统筹发展。要统筹城市与“城中村”的发展，即要处理好大局与局部的关系；要统筹“城中村”村民与外来人口的文化融合问题，即要处理好内部和外部的关系；要统筹好“城中村”改造各参与主体之间的利益，即要处理好内部成员之间的关系。第四，调整土地利用结构，整合土地资源，盘活土地资产。城市是一个三维空间，土地利用既要平面布局合理，也要考虑各类建筑垂直用地的要求，充分发挥单位面积效能，合理确定不同的地段的建筑高度和容积率，努力提高城市建设用地的相对数量。在“城中村”改造中盘活和整合土地资产，将“城中村”土地转化为资本进行增值运作的过程，大致可以分为三个阶段来实施：第一，量化土地资产，显化土地的真实价值，用市场机制来配置土地资源；第二，实现土地资产的收益，通过资产经营实现其良性循环；第三，统筹兼顾，在土地市场化运作的过程中实现土地收益的分配工作。

（作者系中国城市报社副总编辑，研究员）