初论政府票据

——利用过剩资源的一种新的货币和财政工具

薛克俭  苑长江

2012年11月13日

 

 

内容提要：中国有丰富的过剩资源，也面临不少困难和问题。在目前货币财政体制下，过剩资源无法导入急需资金才能解决的领域。本文探讨了在现行体制内，利用过剩资源，发行政府基金和政府票据，发展公共产品的可行性。

 

 

一、中国有丰富的过剩资源，也面临不少困难和问题

 

中国丰富的过剩资源。一是资金过剩。2011年中国广义货币M2超过GDP，达38.0万亿元，超发80.5%。二是生产能力过剩。2010年，在600多种重要商品中，三分之二供大于求，三分之一供求平衡，没有供不应求的。三是外汇储备过剩。2011年外汇储备3.18万亿美元，按进口40%加外债10%计算，只需7655亿美元，超储315.4%。

中国也面临不少困难和问题。一是经济增长的资源环境代价过大；二是城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡；三是劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、住房保障等公共产品问题仍然较多。这些问题的共同特点是经济效益不足，消耗资金和资源不少，而且都是需要长期持续投入的项目。

 

二、在目前货币财政体制下，过剩资源无法导入有困难和问题领域

 

在资源稀缺的假定条件下，中国实行的是人民币是国家无偿发行和社会有偿使用的货币体制。中国人民银行凭借国家信用无偿发行人民币，再贷款、再贴现等形式有偿借给商业银行，商业银行以低利息吸收存款，高利息发放贷款和以有偿贴现等形式有偿借给客户。这种制度特别适应有稳定经济效益的企业、部门和领域。适合大企业，不适合中小企业；适合大城市需要，而不适合中小城市和农村；适合经济领域需要，而不适合公共领域需要。发展中小企业，建设中小城市和农村，提供公共产品都需要政府财政提供支持。

同样，在资源稀缺假定下，我国实行的是强制征收和一次性使用的财政政策。政府收入必须取自社会生产，企业缴税相应减少了采购，劳动者缴税减少了消费，两者叠加减少了社会需求，恰似“釜底抽薪”，对经济发展具有减速作用。而财政支出，在一次使用后，就消失在货币的海洋之中。它适合建设、投资等一次性财政支出，不适合医疗教育等的连续财政支出。

过剩资源是改革开放以来，全国人民团结奋斗，逐渐积累的宝贵社会财富。在现行货币财政体制下，它们不但不能为解决诸多经济社会问题而用，反而成了需要消耗其他资源来消弭的“包袱”。原因是我们目前还没有建立在过剩资源基础上的货币财政体制。

 

三、面对保经济增长和解决困难与问题双重任务，目前货币财政处于“两难选择”

 

按照十八大提出的2020年建成小康社会的目标，既要保持经济7.5%以上的稳定增长，又要保证不断化解存在的困难和问题。目前的货币财政制度都存在“两难选择”：

货币政策。为保经济增长，需要宽松的货币政策，需要M2超过GDP增长，增加流动性，而增加流动性将进一步加剧资金的过剩；M2与GDP同步增长，缓解了资金过剩局面，但是，GDP保7.5%，与一定难度；而吸引过剩资金，目前没有稳定回报的金融产品。

财政政策。为保经济增长，实行宽松财政政策，需要加税，加税就将减缓经济发展速度；减税为经济发展加力，宽松财政政策又没有资金来源。同样，一次性使用的财政支出方式，无法使用有限的过剩资金解决需要连续支出的困难和问题。

 

四、奥古尔政府成功实验的格塞尔“印花票据”

 

与凯恩斯同时代的西尔沃·格赛尔就是弥补市场经济缺陷进行货币金融及经济制度设计的先驱之一。而按照格赛尔的设计，20世纪30年代，利用过剩资源发行政府票据的奥地利的奥古尔小镇，开创了连接过剩资源和公共需求，拉动经济，增加就业，进而增加投资，成功复苏经济的先河。

伯纳德·列特尔在《货币的未来》一书中，介绍了奥古尔的伟大实验：1932年，在该镇4500人口中，有500名失业者和另外1000名即将失业者，还有200个家庭分文皆无。市长要翻新街道，上供水系统，植树等等。许多人愿意而且能做这些工作。政府只有40000先令，与需要相比是杯水车薪。

当年7月5日，奥古尔的市长把钱存到银行，作为发行政府等值票据的担保。使用政府票据来支付政府项目后，因为政府票据每月需交1 % 的印花税，得到政府票据的人都很快花掉，甚至提早缴税，这就为其他人提供了工作。政府票据解决了高失业问题，翻新了街道，重建了供水系统及其他项目。到1933年11月21日，这种以1先令、5先令和10先令面值发行的印花票据，平均有5500先令在流通，在13个办月的时间里，转手416次，产生254.7万先令的经济活动，当地生产性投资同比上升219%。此外，每月收取的印花税用于供养220个家庭的施粥所。各地纷纷效仿。法国总理爱德华·达拉迪尔为了亲眼看到“奥古尔奇迹”，还作了一次特别访问。

 

五、政府票据是票据财政和次生货币的聚合物

 

首先，政府票据是一种财政工具。因为奥古尔市政府用政府票据支付了政府项目，替代了财政资金。但是，政府票据又与财政税收有许多不同。如果我们把现行的财政称为税收财政的话，政府票据可以称为票据财政。

在资源稀缺的假定下，需要创造财富的市场经济领域，需要税收财政，由于资金稀缺，必须从正常的经济活动中抽取资金，用于公共需求；在资金过剩商品过剩的条件下，需要消解市场经济缺陷的时候，由于存在过剩资金，可以市场化募集过剩的资金，发行政府票据，发展公共产品，间接拉动经济增长。它们之间的主要区别可以从下表中反映：

表1  票据财政与税收财政的主要不同点

财政类型	税收财政	票据财政
经济假定	资源稀缺	资金产品过剩
收入工具	财政税收 法定货币	财政基金 法定货币
收入基础	经济活动	过剩资金或过剩生产能力
收入方式	法定、无偿、强制征收	有偿、市场募集、非强制
支出方式 工具	无偿一次性支出 法定货币	无偿支出后循环使用 财政票据
支出可控性	差 资金无记号 审计量大	强 资金有记号 可追溯
技术性	强 复杂 非专业人员难介入	弱 简单 容易监督 公开透明
社会影响	减缓社会及私人产品生产	拉动公共产品及社会生产
决策刚性	强	弱 必须民主 不得专权滥用

其次，政府票据虽然是“次生货币”、“准货币”，但是它又与法定货币有许多区别。法定货币与政府票据不是平行关系，而是主次关系，政府票据依附法定货币生存，中央银行决定政府票据的发行时机，规模和其他参数。表2 列出了它们之间一些主要的区别。

表2 政府票据与法定货币的主要区别

货币类型	法定货币	政府票据 次生货币
经济假定	资源稀缺 高效使用	产品过剩 公开公平分配
发行依据	国家信用 银行存款	100%法定货币 产品过剩
流通范围	法定 所有领域	事前约定 特定领域
价格特征	不保值 存款有息 贷款付息	无息
可控性	无条件接受 无记号	公共决策 有记号 可追溯
作用	拉动整个经济	拉动公共产品及整个经济
决策者	中央银行	中央政府 民主决策
调控者	中央银行	中央银行 中央财政
调控信息特点	机  密	事前 公开透明 社会易监督

 

六、发行政府基金和政府票据的好处

 

政府基金和政府票据是专门为利用过剩资源解困设计的。发行政府基金，政府利用了过剩资金。效益是多方面的：一是基金投资者获得了稳定的回报；二是没有向社会征收，没有增加企业和劳动者负担；三是社会没有削减社会需求，没有影响消经济发展；四是中央银行增加了一个调节货币总量的新的工具；五是稳定回报的政府基金，分流了投机资金。

政府票据的效益同样是多方面的：一是政府票据背书流通，循环使用，解决了财政一次性支出问题；二是政府票据流通产生的税收，解决了政府基金还本和支付红利问题；三是政府票据流通的公共产品生产领域实际上已经独立运行，这不光有利于治理通货膨胀和通货紧缩，而且可以保证公共产品的稳定供给和财政税收的稳定入库。

具体地说，在资金和产品过剩、经济疲软的滞涨情况下，政府基金和政府票据满足了凯恩斯主义释放流动性，启动公共需求，拉动经济复苏的各种要求，其中最大受益人有两个，一个是中央银行，一个是财政部门。以发行1000亿政府基金和1000亿政府票据为例：

1、形成了可以有效降低金融风险的主次两套货币运行体系。这是政府基金和政府票据最大的功劳。因为政府票据运行后，实际上形成了两套货币运行体系，法定货币在整个国民经济体系中运行，政府票据在公共产品生产领域单独运行。和法定货币比较，政府票据不受法定货币政策以及金融危机直接影响，由于是政府信用，而且是有期限，所以可控性更强。也就是说，发行政府票据后，医疗、教育市场可以不再受金融危机的影响。

2、吸纳社会游资，有效解决货币超发行和流动性不足问题。发行1000亿政府基金，可以固定1000亿社会游动资金，可以缓解通货膨胀压力。而发行1000亿政府票据，占1000亿货币发行指标，用于公共服务定向发行的政府票据拉动了公共需求，及公共产品下游的产业链，从资金需求角度解决了流动性不足问题。

3、提供可靠的保值渠道，分流了投机资金。由于政府基金是封闭浮息保值，将为需要保值的保险、养老等大宗资金提供可靠的投资渠道。目前，国内外都缺少稳定可靠的资金保值产品，政府基金的发行将使社会的保值资金和投机资金实现分流，大部分保险和养老资金将可以选择购买政府基金保值，既保证了保值资金的需要，又减少了投机资金的规模。当然，普通老百姓的保值储蓄也可以通过购买政府基金进行保值。

4、彻底解决了政府发展公共产品财力不足问题，不光节省财政资金，而且建立了按照需要自动调整资金规模的新的、间接的财政手段。按4%-6%融资成本考虑，1000亿政府票据替代1000亿财政税收，可以为政府节约90%以上的财政资金。而且，政府票据并没有直接加重企业和老百姓的负担，这是政府票据和政府税收的最大区别。

实际上，政府票据是一种自动自我调节规模的软性的间接税收。由于政府票据在公共产品领域的运行，也产生税收，政府票据每年周转次数需要实际观察，按每年周转5次，经济运行每次税收占25%计算，可拉动5000亿市场，除政府票据第一次采购不创造税收外，其余4次可创造约1000亿新的税收。也就是说，政府票据每年只要周转使用5次，其新创造的税收就可以把政府基金的本金收回来。政府票据运行新增加的税收除满足新的公共产品需求外，统一纳入政府大财政的盘子。

5、拉动消费需求。1000亿的医疗教育养老等支出由政府买单后，老百姓由此可以释放1000亿的医疗、教育、养老存款，用于其他方面的消费支出，而且这些释放的存款可以长期有效拉动消费。

6、改善产业结构，增加第三产业就业，有利节能减排。医疗教育是劳动和知识密集型和低物耗、低污染产业。超常发展医疗、教育等产业，不仅满足了老百姓的需求，带动整个经济发展，还可以优先缓解两极分化问题，缓解许多社会矛盾，有利于和谐社会的建设。

7、增加了中央银行和中央财政和其他政府部门进行金融经济调控的手段。略。

   

七、发行政府基金和政府票据的风险和防范

 

发行政府票据，人们一般有几个担心：

一是担心冲击货币，冲击金融机构。政府票据有100%的政府基金做保证金，且占据货币发行额度发行，由中央银行批准发行，不存在冲击法定货币问题。政府基金、政府票据可在货币市场、证券市场上转让，作为以政府信用担保的“金边证券”，也不会冲击金融市场和金融机构。

二是担心推高物价。静态看，确有推高医疗教育等产业链上各类商品物价的可能。但是，政府票据首先放大了的医疗和教育等产业市场规模，而医疗教育属于公共产品，由国家定价。其次是放大医疗教育上游产业的市场，更好地利用其闲置能力。

当然，政府基金、政府票据也有风险。第一个风险是政治风险，尽管政府基金、政府票据，实际上就是国家信用，其风险一般非常小。但是也有特例，近来，希腊政府的债务不被赖掉70%以上吗！第二个风险是道德风险，虽然政府基金以财政收入为担保，但是，政府基金、政府票据还是有被政府和卫生教育机构滥用的可能。

由此，发行政府基金和票据必须遵循谨慎和公开透明的原则。首先，需要防止政府滥发政府基金和政府票据。政府发行政府基金和票据，必须立法，并在中央银行审批之前，设立前置审批环节，由议会等公权机构批准。

其次，政府基金，特别是政府票据的全部信息必须公开透明，随时可以查询。特别要在网络上公开信息，接受网民的监督。医疗、教育等作为现代公共产品，是按人头分配，关系每个人的切身利益。只要在各种媒体，特别是网络上公开一般人可以看得懂的信息，广大网民是最好的监督者，可以在很大程度上减少人为因素。

第三，发行政府基金和票据特别需要关注的是社会物价指数，和生产能力过剩情况，不能随意冒进。中央银行等有关部门需要设立专门的机构，常年研究和报告经济金融发展的相关情况，并随时公布和提出调整意见。当然，政府票据应用也并不限于医疗教育。

 

八、政府基金和政府票据的发行

 

为完成保经济增长和解决困难双重任务，一是需要发行高信用等级的政府基金吸纳过剩资金，弥补积极财政政策的资金缺口，二是需要发行政府票据拉动公共需求，并进一步拉动相关产业。

其核心是启动票据财政：在直接的财政税收之外，在不直接增加企业、政府和个人负担，不破坏激励机制的情况下，在现行金融制度框架内，在资金产品双过剩的情况下，发行具有间接税收职能的政府票据，弥补财政资金缺口，发展医疗教育养老等公共服务产业。具体做法是：

——政府以财政收入为担保，竞标发行定期封闭可转让的浮息保值的政府基金，政府基金可以在商业银行按牌价转让；

——政府将政府基金存入中央银行，政府财政负担付息和收息的差额；

——以政府基金为依托，占据国家货币发行指标，政府发行与政府基金等额的政府票据，第一批专项用于补充医疗教育养老等公共服务资金缺口，进入个人账户；

——政府票据电子转账，专款专用；

——通过提供产品和服务收到的政府票据可用于物质采购和支付工资，缴税交费，也可在商业银行按牌价转让或者贴现，但不得购买证券等；

——政府通过税收回收的未到期的政府票据，也可以再次投放使用；

——政府票据到期后可循环发行，也可以停止发行，取回政府基金；

——遇特殊情况，在政府票据未到期前，政府也可以使用政府基金赎回政府票据。

 

九、政府基金和政府票据的管理

 

虽然产品过剩，资金过剩，已经成为当代市场经济的常态。但是，分配或者处理过剩资源，与资源稀缺的市场经济假定相悖：法定货币配置无法配置过剩资源，税收财政也不能强制征集过剩资源。政府票据方式比较好地解决了过剩资源与公共需求衔接的难题，但是，却产生了政府票据，这种票据财政与次生货币的聚合物与目前金融、财政体制无法对应的新问题。我们认为，既然政府票据具有财政和货币双重属性，那么在法理上就应该由这两个属性的主管部门共同监管。

作为金融工具，中央银行应该对政府基金和政府票据进行监管。首先，中央财政发行政府基金需要报中央银行批准，募集的资金需要在中央银行保存；中央财政发行政府票据按非融资票据监管，需要中央银行和银监会批准，并占用货币发行额度。其次，政府基金和政府票据还要列入金融工具范围，服从中央银行的统一调度。由此，中央银行安排和调整社会资金，增加了两种新的金融工具。

作为财政工具，国家应该对政府票据进行监管。首先，要特别分清政府基金政府票据发行与财政性货币发行的区别。财政性货币发行是在资源稀缺的情况下，为了弥补财政资金严重不足，应对特殊需要，以政府赤字为代价，增发货币，是典型的通货膨胀式的发行，是政府对中央银行业务的行政干预；而政府基金和政府票据的发行是在资源过剩且经济疲软，或者价格波动在可控范围的情况下，为了引导过剩资金拉动公共需求乃至整个经济，按照中央银行调控社会资金的要求，中央银行主动与政府联手进行的市场化操作。两者的主要区别通过下表反映。

表3  政府票据与货币财政性货币发行的区别

	财政性增发法定货币	政府基金政府票据 准货币
发行原因	财政赤字	产品过剩
发行目的	特殊需求 如战争	治理金融危机兼顾财政需求
货币特点	被动增发货币	主动发政府基金政府票据
货币结果	容易引发通货膨胀	治理通胀 启动有效需求 价格可控
通货可测性	差	强  事前论证
财政时效	一次性	新的长期财政工具 不需征收

 

为管理政府基金和政府票据，中央银行应成立政府基金票据管理司，行使中央银行对政府基金和票据的审批权；全国人大应代表国家行使政府基金票据的前置审批权；财政部应成立基金票据司，具体发行和管理政府基金和票据。

另外，财政部应招标确定政府基金的管理人和托管人；应下设政府票据运行中心，具体负责政府票据的数据管理和背书流通的信息服务。

政府基金的销售、交易、赎回等业务，政府票据的背书、转让、贴现等业务，与非证券基金、商业承兑票据一样，仍然由有关金融机构办理。