在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报  土地财政告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。

  近10年来地价不断领跑房价，且速度越来越快。土地已经成为平抑房地产市场的权重力量。2010年全国土地出让总价款达2.9万亿元，较前一年增加69.4%(北京为1628亿元，上海为1513亿元，大连为1157亿元)。2010年全国土地出让收入约占地方本级财政收入的71%，比上一年增加22.2个百分点。地方对土地财政的依赖程度越来越深。而在1999年，土地出让金比重仅占本级财政收入的9%左右。土地财政的故事已经走到尽头，如果继续，将导致金融类风险。

  同时，房价的上升指数一直低于地价的上升指数，两条数据线的走势差距越拉越大,是地价领跑了房价。在中国现行土地出让制度和房地产开发模式下，地根吸住了银根，这在2010年尤为突出。如何疏导积聚在土地中的资金，这需要政府的高度重视。金融机构以土地抵押贷款方式进入土地市场，形成了土地金融。国土资源部公告显示，2009年全国84个城市土地抵押贷款2.59万亿元，同比增长42.8%。

  据全国人大审计报告，2010年底地方政府以土地出让偿债余额为2.54万亿，开发商贷款多以土地证抵押，余额至少有1万亿，合计不低于3.5万亿。一旦土地出让量下降，土地出让金下滑，不仅影响地方收入，也关联银行的土地抵押贬值，甚至资不抵债，形成银行坏账。可见地价同样是跌不得的。

  对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成  土地财政产业支撑的开发区，欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑，“土地财政”必然成为政府收入主要来源。“土地财政”的形成与我国土地出让制度有关。目前土地都是通过买断的方式使用几十年，这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔，根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。这种主要依靠“土地财政”建立的城市经济发展模式也是不可持续的，将数十年后的公共财政收入提前收了，一旦大规模城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政状况将会面临严峻考验。

  一方面，在现行的房地产税费政策下，地方政府是最大的受益者之一，这种巨大的利益诱惑，必然大大刺激地方政府的卖地冲动；另一方面，“土地财政”对抬高房价有推波助澜的作用，地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升，而房地产税费最终会转化为商品房成本，由购房者买单。“要从根本上解决当前‘土地财政’困局，改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状，靠开征物业税是解决不了根本问题，必须改革中国土地出让制度和土地财政重新分配及限制地价上涨等。

  聂梅生给这个“10%”加上定义，是35个限购城市房价下降10%。假设调控中各类房价不变，只是结构性调整，限购使投资性购房减少10%，保障性住房增加10%，结果将该城市房价统计数据由10000元/平方米变为9000元/平方米，下降10%。结构性下降几乎是必然的。希望房价下降，地价上升是不现实的。如果目前的招拍挂制度继续，不仅房价不能够支撑，地价也难保，最终会引发金融风险。如果不改革土地制度和财税制度，房地产市场依然会重复过去的轮回。政府一方面应抓紧进行财税和土地供应制度改革，使地方政府的土地财政比例降低，和房价逐步脱钩；同时要促进已出让土地的合理开发利用，尽快形成有效供给，平抑市场。

  但土地出让金和房产税不可兼得，房产税的改革是以土地出让金的改革为前提的。如果对所有存量住宅征税，税率为1.5%，全国一年的住宅类房产税将为7600亿元，加上商业物业将达1万亿，持续下去将有望取代土地出让金。但是当前这种征收方式是不合理的，原因在于现有的土地出让制度已经一次性的收取了70年的土地出让金，而且是在拍卖背景下使地价大幅溢价后的出让金。如果对业主采取评估现值逐年收房产税的方式，而政府却70年一次预收土地使用费，十分不合理，应该抵消已付部分。除非政府方也采用分期征收土地出让金。这样，通过长期的征收房产税可以把地方政府从土地财政里解放出来，也是一种改革性的措施。

  现在的民生问题是房价太高，买不起房，大家还没有太拿房产税当回事，当开始征收房产税的时候问题就显出来了。聂梅生指出，买了房子的人是户籍居民的大部分，目前城镇住房自有率已达到83%。所以未来买房的一部分和已有的一部分人的意见都要考虑。 然而，改革从来都不是一蹴而就。土地政策、房产税、农村小产权的问题，井喷式地提到议事日程。房地产的改革有赖于整个国家的财税体制的改革，需要耐心也需要时间，房地产制度性变革并不是空想。

  国土部下发的一份《关于开展土地储备制度建设和运行情况调查的紧急通知》（下称《通知》）。《通知》在2009年9月初下发至各地，并要求地方在汇总相关数据后于下月上报国土部，《通知》中要求地方政府上报的数据年份为2006年、2007和2008年。与近期的其他调研相比，此次《通知》规定的地方市县政府需要上报的材料多达12项，包括三年间的建设用地供应总量、结构及来源于储备土地的情况、土地储备资金管理情况、储备机构借商业银行及其他金融机构贷款余额情况等。在土地供应这块，地方需上报年度土地储备面积，以及到了年底已经完成前期开发但尚未完成供应的土地面积等。尤其地方政府通过土地储备机构获得的土地出让收入也成为调研重点之一。上述三年间，地方政府通过土地储备机构供应土地的价款、各地土地出让收入情况都需要上报。

  根据《通知》，国土部要求各省级政府要以建立土地储备制度的市、县（含独立于设区市本级的区）为调查单元开展调查，调查完成后，以纸质和电子方式逐级汇总相关数据。国土部还将选择部分城市进行实地调研。国土部此次的《通知》也关注到了地方土地储备机构“收支”问题。在一份表格中，地方政府就需要填报土地储备资金来源（土地出让收入、贷款等），土地储备资金支出（前期开发、拆迁补偿等），以及资金结余等内容。总之，表面上，《通知》试图“全面了解目前各地土地储备制度建设和运行情况，研究分析当前土地储备制度运行中存在的问题，提出完善土地储备相关制度建设的政策建议和措施”。

  据国土部总体监测数据，全国土地出让总收入近年逐年高涨，2006年为7000亿元左右，2007年受到楼市过热影响，当年土地出让收入高达13000亿元，2008年又因楼市下行而回落至9600亿元。地方政府的财政收入之命脉在于土地出让收入，因为这种模式，推高了地价并造出了一个个地王，同时又反作用房价，形成新的房地产泡沫。远超出实体经济发展速度的房地产泡沫对整个中国的经济和金融都或将产生致命毒害，但近期在出口萎缩的情况下，又必须以房地产业的繁荣来拉动内需以实现提振经济的增长稳定社会就业。

  在这种祸害紧密相依的情境下，地方政府的财政收入模式必须作为焦点和切入点进行深度解剖思考，以获得一种既提振经济，又防止房地产极度泡沫的新经济增长模式。必须应对的2010年的中国经济“悖境”，这或许是这次国土部紧急调研背后的深意吧。因为，我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。实际上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。而且，主观上也会促使政府平抑地价，而不像我国千方百计抬高地价。

  由于涉及到土地制度，相对于住宅需求，住宅供给的利益更大、更复杂，也是当前法治最混乱的领域。一年多前我曾说，所谓房价上涨，涨的从不是房子。房屋从建成那天起就在不断贬值，真正上涨的是土地价格。这些年来房地产调控屡不见效的一个主因，就是总回避土地这个核心问题。更进一步，土地问题的答案不仅是批判土地财政。打破土地垄断，回到土地招拍挂之前各显神通的“市场化”拿地，一些开发商和权势者自然眉开眼笑，但未必就是购房者的福音。太多例证表明：无论开发商拿地的成本如何不同，分期开盘的楼价向来就是随行就市，从未曾因当初拿地的价格低廉而向购房者让利。可见，尽管土地是房价的核心，但宅地问题的真正答案还不是那样简单。

  房价上涨，涨的从来不是房子，而是土地价格。城市住房供给的本质是土地问题。土地招拍挂制度本是为遏制腐败、制止开发土地分配不公，但造成了地方政府对土地财政的依赖及与开发商的利益依存。地方政府对住宅用地市场的垄断和越拍越高的地价特别是“地王”，以及它们对土地财政不断加深的依赖和与开发商相互依存的分肥关系，又成为舆论一致抨击的靶子。地方政府成为一手低价征地、一手高价卖地的生意人，世界绝无仅有，丧失了在市场经济中的中立性和公信力。废止土地财政，回到税收财政是理顺房地产市场的起点。废止土地财政，不是简单回到开发商各显神通、“市场化”拿地囤地的时代。国家应确保按包含了基础设施建设费用的成本价充分供应普通住宅用地。

  总体上，中国的土地制度是城市土地国有制和农村土地集体所有制。1950年代初土地改革后，土地实行耕者有其田的小农私有，经过合作化特别是1958年的人民公社运动又被完全集体化，其后稳定在所谓队为基础、三级所有这样含义模糊的集体所有制上，但所有权的定义和改变又几乎完全掌控在国家即政府手中，作为名义所有者的三级集体(公社现为乡、大队现为村、小队即生产组)，包括农民自身，并没有多少发言权，实际上也有准国有的性质。农村宅基地兴修非自住房的情况主要有这样两种。

  一是许多城郊和外来务工人群集中地的农民，利用宅基地甚至承包农地，盖起了多层住宅，出租出售经营。二是众多城郊农村集体也利用农村建设用地、未利用地乃至农地，建造住宅或别墅区出售，被称为小产权房，规模巨大，法不责众。和城郊农民为自己索取更大补偿的违建房一样，因利益太大，虽然政府三令五申，但令不行禁不止，违建、抢建层出不穷、越演越烈。

  在2004年以前，开发类土地获取采用的是现在一些人推崇的市场化方式。即在城市规划范围内，由开发商分别与城市土地使用权人或城郊农村集体土地的掌控者，个别谈判，达成协议后，向城市规划和国土部门申请土地变性。其中由开发商一方面直接支付补偿给原土地所有或使用权人，一方面为土地改变性质向政府上交定额土地出让金，取得土地开发权。

  这种取得土地的方式普遍造成了两个问题：一是开发商为了低价取得土地，采用种种方法搞定城市工厂等单位和农村集体组织负责人，再去公关城市规划部门取得许可。许多有权势门路的人更是利用各种关系低价批取土地，牟取暴利，造成贿赂盛行和开发土地取得的大量寻租不公现象。二是一部分开发商低价获取、囤积大量土地，牟取暴利。在一些地方，甚至地方公益和公共设施用地，政府竟然反过来要从开发商手中购买。

  报上所载东方市领导干部集体土地窝案，就是这种政府去向囤地的开发商高价买地而出现的群体受贿事件。现在一部分开发商囤积的协议转让土地，已经坐地升值几亿几十亿乃至几百亿，但仍可轻易地搞定关系，把土地至今未开发完毕的责任推给政府相关部门。从这个意义上说，2004年推出的城市住宅和商业开发土地一律要走招、拍、挂程序的政策，本来是遏制腐败、制止开发土地分配不公的积极举措，当时也受到了社会上的普遍欢迎和支持。

  但是，在住宅用地实行招拍挂之后，很快使各地方政府尝到甜头，并迅速成为一些大都市和发达地区地方政府的重要财源。这样，地方政府对住宅用地市场的垄断和越拍越高的地价特别是“地王”，以及他们对土地财政不断加深的依赖和与开发商相互依存的分肥关系，又成为舆论一致抨击的靶子。综上可见，城市住房供给问题的本质是土地问题。因为只要有了土地，住宅就可以像其他普通商品一样，源源不断地大规模生产出来。