九年前当郑筱萸执掌中国国家食品药品监督管理局(SFDA)时，人们曾经对制药企业的有效监管抱有很高的期望。现在，这些希望随着郑筱萸本人的悲剧性结局都已经破灭了，中国官方指控他贪污。请看贾鹤鹏的调查报道。
2008年7月10日，现年62岁的中国国家食品药品监督管理局(SFDA )原局长郑筱萸被执行死刑，经查实郑筱萸收受了8家制药与医疗器械公司贿达649万元人民币(约合848,366美元)，作为交换，这些公司的一些产品非法获批。另外两名负责医疗器械与药品审评的国家药监局高级官员郝和平和曹文庄分别于去年11月和7月被判处15年徒刑和死缓。
在中国，虽然死刑主要适用于杀人犯、强奸犯以及贩卖人口罪犯，但受贿大于10万元(13,000美元)的犯罪嫌疑人如果后果严重也可能会被判处死刑。郑筱萸的死刑判决存有争议，因为在中国有些收受巨额贿赂的官员只被判有期徒刑，然而也有人认为这样的判决是合情合理的，因为他主政负责整个国家的药品监管的重要机构。
郑筱萸的死刑判决与其下属的牢狱之灾意味着中国政府明确宣示决不容忍药品监督管理局的贪污腐败现象的决心，针对近期对外出口中频频曝光的其他问题，比如含有乙二醇的牙膏问题，中国质检总局进出口食品安全局副局长林伟还宣布了一项为期五年的计划，以加强食品和药品安全。
可以肯定的是，中国新药监管所处的困境远不止郑筱萸的犯法行为与监管局的腐败这么简单。“国家药监局出现的问题与科学监管和中国的政治经济大环境两方面都有着关系”，北京大学药物信息与工程研究中心主任郑强如是说。总之，很少人会相信中国监管系统的诸多问题仅仅通过处理几个国家药监局的腐败官员就能解决得了的。
组建新的监管机构
这一切的开始完全不一样，1998年3月中国借鉴了美国模式进行了一系列改革，由原国家医药管理局、卫生部药政局、国家中医药管理局的相关机构合并组建了面向新世纪的国家药品监督管理局。
作为原国家医药管理局局长的郑筱萸晋升为国家药品监督管理局首任局长。2003年该局职责扩大到原卫生部下辖的食品安全监督领域，国家药品监督管理局更名为国家食品药品监督管理局。“为了适应中国制药企业与市场经济的快速发展，需要有一个强有力的药品市场监管机构”，已退休的国家药监局副局长任德权说。
但要实现自己的使命，国家药监局需要与历史、体制、文化和经济等因素展开周旋。据上海三维生物制药公司董事长胡放说，国家药监局需要反复协调不同部委和各级政府制定的多个法规与标准之间的不同之处甚至冲突的地方。与此同时，国家药监局当时也缺乏制定明智决定所需要的相关专业知识与人才。
开启监管制度改革的尝试
1998年9月开始，郑筱萸怀着空前的热情和决心启动了对原有监管制度的改革。他用13个月的时间主持发布了同样数量的重要法规，涵盖了新的药品注册、登记、仿制药、进口药以及优良制造规范(GMP )、优良临床规范(GCP)、优良实验室规范(GLP )、非处方药与处方药区分和药品流通监管等方面。这些法规为新药监管体系构建起了坚实的框架。“你不能单单因为郑筱萸一个人的落马而全盘否认国家药监局的这些成绩”，任德权说。
事实上，仅在1999年，国家药监局取缔了不合格的药品集贸市场113个，关停14,219家不合格的药品销售机构。
然而，这些新的法规和措施并没有获得所有制药企业的普遍欢迎，此前很多制药企业游离于监管系统之外。最尖锐的批评主要围绕着强制推行GMP认证和废除地方药物标准，统一药物审批权。
“我觉得，在那种情况下郑筱萸和他的同事们必须集中国家药监局的权力并通过出台一整套药品监管措辞来提高其权威，纵使部分章程未经深入研究或讨论也在所不惜”，坐落在武汉的华中科技大学药品监督管理专业教授张新平说。
2001年，国家食品药品监督管理局进一步收紧GMP认证规定，要求所有医药生产企业必须在2004年7月前通过GMP认证。针对逾期不达标的惩罚措施是关闭停产。 “这不是中国一个国家所特有的指标，其实在大多数国家GMP早已成为一种规范"，任德权说。
截至2004年底，有近2000家制药公司表示因GMP不达标而被迫关闭。
新政引起不同反响
一些医药界人士说，内容苛刻的GMP认证规定和更新升级生产设备指标使许多公司陷入瘫痪。这使得能够有能力投资进行创新研究和新产品研发的公司数量锐减。
实际上，不明智而又轻率地推行GMP认证已经成了媒体指控郑筱萸与国家药监局的一项主要罪状。
然而，北京中国药品企业管理协会(CPEMA)副会长于明德补充说，GMP认证推行的时候，药品制造业是一个高利润行业，“许多企业以GMP达标改造为由扩大生产规模，这样更容易获得银行贷款”。
更何况，将近2000家企业的倒闭并没有通过中国制药生产能力反映出来，据中国药品企业管理协会2005年的统计数据，中国通过GMP认证的制药企业普遍扩产75%，厂均投资额度为8,600万人民币( 约1,130万美元)。
任德权还发现，很难看出GMP认证要求有什么繁琐或者轻率，“我们要求公司花上一元钱( 13美分) 用于GMP认证，但公司却花上10元人民币( 1.3美元 )，药监局要为此负何责?”
统一药品审批权
郑筱萸的另一大“新政”是所谓的“地标转国标”，旨在通过取消地方药品注册统一药品审批来提高药品质量。
在此之前，中国大多数的药品（尤其是中药）的审批权已经下发到各级地方政府。2001年，借助于新修订的《药品管理法》(主要是取消地方药品注册)，郑筱萸和药监局要求所有地方注册过的药品需要重新审报。这可不是一项小任务。截至2003年底，有15万在地方注册的药品转移成了国家审批，至此国家在册药品数量达到了16万还多。
具有讽刺意味的是，正是药品审批权收归药监局这个过程为后来起诉郑筱萸筱萸提供了主要证据。比如，起诉书中提到了疏于监督、致使与统一药品审批权有关的腐败发生等成了郑筱萸渎职罪名的一个重要罪名。官方通讯社新华社报道说，药品重新注册过程的繁杂工作让郑筱萸想出一些"捷径"，这些捷径包括放宽申报药品的材料要求，企业只要提供证明药品功效的主要文件副本就能重新注册；负责验证复制文件的职责则让地方药品监管机构来完成。据新华社报道， 1069中 “不规范（或非法，视情况不同而定）”药品申请肆无忌惮地获批。
然而，中国药品企业管理协会的于明德称，药品审批权收归药监局过程中凸现的问题不是药监局的体制本身所引起的，“为确保药品质量，国家标准体系当然是至关重要的”，他说，“但郑筱萸和他的下属的犯罪行为不应归咎于体制”。
华中理工大学的张教授赞同国家药监局不是罪责源泉的说法。她说，在审批权统一的过程中国家药监局承受了来自地方政府的压力和游说，地方政府希望国家药监局能批准他们管辖区域内药企所生产的药品，因为许多制药企业是当地主要的税收来源，“但也许审批权统一的一个重大的罪责在于它造成了药品可以轻易获得批文的惯例，这就加剧了制药行业之间的竞争，导致了‘新药’泛滥成灾”，她补充说。
新药泛滥成灾
从2004年起，每年国家药监局会批准1万多种药品申请。例如2005年一年批准药品11,086种申请，其中1,113种新药—绝大多数是剂型更换的仿制药—获得批文。而在同一时期内，美国食品药品管理局仅批准了81种新药。
“药品申请泛滥的一个重要原因是在中国新药的门槛太低”，北京未名福源基因药物研究中心（Bioway-Fortune）有限公司原总经理于在林说。
国家药监局 2005年颁布的《药品注册管理办法》规定过于宽松，剂量变化、关键技术改进以及给药方式改变后的药品均可作为新药进行申报。
但是许多药企继续遵从这一松散的管理办法。《南方人物周刊》引述一家湖南省的制药工厂的前技术员高纯的话说，“许多制药厂使用假原料和数据来申请新药，他们申请到的新药越多，企业的利润就越大”，高纯拒绝向《Nature Biotechnology》证实此说法，只是说他不接受外国媒体的采访。
任德权则否认国家药监局的审批权统一政策是导致劣质药品泛滥的罪魁祸首。“你不能将郑筱萸个人的渎职与国家药监局的其他工作人员统称为一个整体”，任德权说，“有那么多来自不同药企的药品申请，国家药监局所能做的只是确保获批药品符合既定标准”。
中国药品企业管理协会于明德副会长也相信药品申请的猛增与审批权统一没有大多联系，更多的是与“药品的恶性价格竞争和政府一再降价”有关。
从2000年伊始，作为药品销售最大市场的医院开始招标采购药品。招标战很快演变成价格战，价低者胜出。据于明德所知，招标过程的关键所在是中国的医院获得药品销售利益中的大部分，他们的进价越低，获利自然也越多。
为了应对这一恶性循环，许多药企增加了新药申请的数量。其主导思想是，新药可以缓解现有药品受招标要约成交价和政府强制性降价所带来的压力。
三维生物的胡放坚称，残酷的价格战之所以开打，是因为鲜有企业致力于药品创新，几十甚至几百家公司都生产同一种药，价格自然就成了决定因素。“真正用有原创药物的企业可以利用他们的独家专利来规避价格战”，胡放说。
推动创新
郑筱萸主政时期的国家药监局已经开始大胆鼓励原创性新药—尤其是生物药物—的研制与开发，直到目前，国内的原创性新药依然很少。
在2003年10月，国家药监局批准了世界上第一个商业化基因治疗药物：深圳赛百诺公司的“今又生”（重组人5型腺病毒介导的p53基因），这是一种用于治疗头颈癌的药物。
两年后，上海的三维生物制药公司获批了另一种头颈癌基因治疗药物，Oncorine（H101，5型重组溶瘤腺病毒），这是世界上第一种商业化溶瘤病毒，是一种基因改良腺病毒，Oncorine可以特异性的复制和杀死含有p53基因变异的肿瘤细胞。
2005年国家药监局还批准了可以治疗非小细胞肺癌的Endostar（恩度，含有额外的9个氨基酸序列的重组人血管内皮抑制素注射液）。
这些引人注目的批文促使国内外的许多人开始问这样一个问题：国家的药品监管是否变得太宽松了。
“最近批准的基因治疗药物在临床试验时的样本数仅为120，同样的治疗方法在美国作临床试验则需要几百病人，而且最终还没拿到批文”，日本基因治疗公司AnGes MG的副总裁Hitoshi Kotani先前告诉Nature Biotechnology说。
今又生和恩度都是源自美国发现的生物大分子，并在美国进行了临床试验，今又生与克萨斯州奥斯汀Introgen公司研发的Advexin具有类似的功效，恩度是Endostatin的改进剂型，Endostatin是美国马里兰州EntreMed经临床试验后遗弃的药品。
恩度的研发人，清华大学的罗永章改良了蛋白结构，插入了九个氨基酸片断，延长了半衰期，降低了生产成本。
“结构的修饰是不是会引发一些潜在的安全风险呢。我认为国家药监局在批准该药时冒了风险”，北京大学一位拒绝透露姓名的分子医学教授说。
任德权则不出意外地驳斥了这与“过于宽松的监管制度”有联系的说法。“我们在审批时，充分考虑了该创新药物的临床试验表现，疗效有了显著提高。我们不能因为美国不批准我们也不批”，他说。
国家药监局另一位已退休的副局长桑国卫曾经主持了“今又生”药品的评审，他也驳斥了“中国药监局监管太宽松”这一批评，6月中旬在石家庄召开的中国生物产业大会上，他坦承新药审批经常伴随着一定的不确定性因素，“但是在批准这些新药时，我们严格按照国际标准执行，并且在药物批准后持续跟踪临床表现以找出可能发生的潜在风险”，他说。
上海三维生物的胡放承认中国的癌症治疗药物评价标准——主要采用肿瘤的萎缩改善程度，而不是五年存活率——要比美国的对应标准低多了，他补充说，“我认为批准在美国未获批文的那些药物肯定要承担一定风险，如果国家药监局采用与美国同样的标准，那中国[生物制药业发展]就不会有重大突破”。
所有的这些高管——胡放、罗永章以及深圳赛百诺董事长彭朝晖——均否认他们的药物获批与国家药监局的腐败现象有关。
未来监管之路
从各方面来说，郑筱萸是中国药监管现代化的一个代表人物，他是一个自相矛盾的统一体，他率先引进了许多21世纪中国药物监管所必需的规章制度，然而，从郑筱萸的庭审材料来看，即使是在他仕途的早期他就已经开始收受来自他辖内药企的贿赂，虽然那时候的涉案数额很小。
显然，随着他的落马，药监局已经开始采取措施修改规章制度，包括药品审批部门的特别重要岗位要每三年轮岗一次，重新审核已批药品的材料，严禁接受可能影响执行公务的宴请，收受价值超过200元人民币（约26美元）的礼品需要上缴。7月11日，国家药监局还发布了修改后的《药品注册管理办法》，对过去界定宽泛的“新药”进行了严格的限定。之前，使用一种新剂型、甚至是新包装的仿制药都可能作为新药申报，新管理办法规定： (一) 批准的药品许可必须经过集体决定， (二) 药品评审将予以公示，并为所作的决定负责，以及(三)在评估与其有潜在利益联系时评审人员要回避。国家药监局副局长吴浈在当天的新闻发布会上说，新管理规定的发布旨在通过更为严格的药品监管要求和提高对注册药物质量的要求构建高效的医药监管系统。“我认为更为严格的药品注册和监管办法无疑将会促生药品监管新环境”，北京医药咨询公司阿克赛诺（Accelovance China）总经理Ken Ren如是说。
不过与此前的规定一样，新的注册管理办法依然把“新药”界定为“未曾在中国境内上市的药品”，而没有限定于新的化合物或者生物制品。
浙江海正药业研发副总裁罗家立认为这一规定反映了眼下中国药物监管的现实情况，“对国家药监局来说，当务之急不但是扶持原创新药的研发，还要药物研发中的每一步——包括提高仿制质量、寻找新替代品，降低生产成本——均包含有足够的创新。”
如果国家药监局之外的大环境没有改观的话，任何些许微小的改进也是不能持久的。中国药品企业管理协会的于明德说，“如果医院的药品招标采购依然维持只看价格取胜的局面，如果（国家发改委的）定价策略不能真实反映药品质量，如果医院不放弃从药品销售中获得利润，国家药监局的新政措施很难顺利为中国制药企业健康发展保驾护航。”
译制自：Hepeng Jia, Beijing
NATURE BIOTECHNOLOGY VOLUME 25 NUMBER 8 AUGUST 2007